Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 21/2020, Tribunal Superior de Justicia de Navarra, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 483/2018 de 17 de Febrero de 2020

Encabezamiento

SENTENCIA Nº 000021/2020
ILTMOS. SRES.:
PRESIDENTE,
D. FRANCISCO JAVIER PUEYO CALLEJA
MAGISTRADOS,
DÑA. RAQUEL HERMELA REYES MARTÍNEZ
D. ANTONIO SÁNCHEZ IBÁÑEZ
En Pamplona/Iruña, a 17 de febrero del 2020.
Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra constituida
por los Ilustrísimos Señores Magistrados expresados, el presente recurso ordinario Nº 483/2.018, seguido
para la sustanciación del recurso contencioso-administrativo formulado contra la Orden Foral 161E/2.018, de
3 de diciembre, de la Consejera de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local que desestimó
el recurso de alzada contra la desestimación tácita por silencio administrativo de la solicitud de modificación
sustancial de su instalación de granja de vacuno de leche y planta de biometanización de residuos orgánicos,
en el término municipal de Caparroso, solicitada el 18 de enero de 2.013. Siendo partes: como recurrente,
el 'HIBRIDACIÓN TERMOSOLAR NAVARRA, S.L.' y 'VALLE DE ODIETA, S.C.L.', representado por el procurador
D. Carlos Hermida Santos y dirigido por el Letrado D. Miguel Javier Echarri Iribarren; como demandado
el Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local del Gobierno de Navarra,
representado y dirigido por el ASESOR JURÍDICO LETRADO DE LA COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA, venimos
en resolver con base en los siguientes

Antecedentes

PRIMERO.- En fecha 3 de diciembre de 2.018 se dictó la Orden Foral 161E/2.018, de 3 de diciembre, de la Consejera de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local que desestimó el recurso de alzada contra la desestimación tácita por silencio administrativo de la solicitud de modificación sustancial de su instalación de granja de vacuno de leche y planta de biometanización de residuos orgánicos, en el término municipal de Caparroso, solicitada el 18 de enero de 2.013.



SEGUNDO.- Por la parte actora se ejercitó recurso contencioso-administrativo en el que solicitaba su estimación con revocación de la resolución recurrida y al que se dio el trámite legalmente establecido.



TERCERO.- Elevadas las actuaciones a la Sala y formado el correspondiente rollo, tras las actuaciones legalmente prevenidas, se señaló para votación y fallo el día 11 de febrero de 2020.

Es ponente el Iltmo. Sr. Magistrado D. ANTONIO SÁNCHEZ IBÁÑEZ quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- De los escritos de demanda y contestación.

Sostiene la parte recurrente que con fecha 18 de enero de 2.013 presentó solicitud de modificación de la Autorización Ambiental Integrada para cambiar el régimen de funcionamiento de la planta a régimen termófilo e incrementar el número de vacas en producción en la explotación de vacuno de leche, acompañándose la documentación requerida en el artículo 20.2 de la Ley Foral 4/2.005, de 22 de marzo, de Intervención para la Protección Ambiental. El Departamento de Desarrollo Rural del Gobierno de Navarra consideró el proyecto como una modificación sustancial de la actividad, de acuerdo con los criterios establecidos en el artículo 25 del Decreto Foral 93/2.006, lo que requería una nueva Autorización Ambiental Integrada, por lo que se decretó la incoación de expediente administrativo. De conformidad con el artículo 22 de la LFIPA se solicitaron por el Departamento de Medio Ambiente los preceptivos informes técnicos, con resultado favorable en los emitidos por el Servicio de Ordenación del Territorio y Urbanismo, el Ayuntamiento de Caparroso, el Servicio de Ganadería, el Servicio de Conservación de la Biodiversidad y el Servicio de Protección Civil. Una vez recibidos los antedichos informes y sometido el expediente a información pública, con fecha 22 de diciembre de 2.015, el Departamento de Desarrollo Rural del Gobierno de Navarra, dictó propuesta de resolución favorable de concesión de la AAI. Tras la propuesta de resolución favorable, el Director del Servicio de Calidad Ambiental y Cambio concedió al actor trámite de audiencia y tras formular alegaciones, se solicitó de la recurrente una mejora de documentación, cumplimentada el 19 de febrero de 2.016, faltando únicamente la notificación de la concesión de la AAI por Resolución de la Directora General que, a juicio de la recurrente, solo podía ser en el sentido de la propuesta de resolución, puesto que habían cumplido todos los trámites legales del expediente administrativo y todos los informes habían sido favorables. Sin embargo, el Departamento de Desarrollo Rural guardó silencio durante 18 meses, por lo que con fecha 7 de julio de 2.017 solicitó la concesión expresa de la autorización según la propuesta de resolución y se recordó que la resolución motivada denegando o concediendo la autorización debía dictarse en un plazo máximo de 10 meses desde la presentación de la solicitud. Por parte del Departamento de Desarrollo Rural, se continuó en silencio, por lo que la recurrente, conforme al artículo 23 de LFIPA entendió por silencio administrativo desestimada la solicitud, por lo que recurrió en alzada contra la misma el 14 de septiembre de 2.017. Sin embargo, la Administración en vez de resolver el recurso de alzada remitió a la recurrente una propuesta de resolución denegatoria el 21 de septiembre de 2.017 con base en un nuevo informe del Servicio de Ganadería sin hacer mención, ni revocar la propuesta favorable. Además, dicho informe no aportaba novedad alguna a los anteriores por ella emitidos.

Transcurridos tres meses desde la presentación del recurso de alzada, sin haber recibido notificación alguna, la actora solicitó con fecha 11 de enero de 2.018, con base en el artículo 24.4 de la Ley 39/2.015 certificación acreditativa de la concesión por silencio positivo de la repetida AAI, al entender estimado el recurso de alzada por doble silencio administrativo, sin que se atendiera la petición, que fue reiterada el 11 de enero de 2.018.

Finalmente, el 6 de noviembre de 2.018 se notificó a la recurrente la Resolución 850E/2.018, de 30 de octubre, de la Directora General de Medio Ambiente por la que se denegaba la modificación sustancial de la AAI, haciendo saber que no agotaba la vía administrativa y que cabía recurso de alzada, que fue presentado dentro del plazo y que fue desestimado por la Orden Foral 161E/2.018, de 13 de diciembre, que aquí se recurre.

Sostiene la actora que la Orden Foral es nula ex artículo 47.1.e) de la Ley 39/2.015, puesto que al haberse obtenido por el juego del doble silencio administrativo la autorización interesada, la Administración no podía, sin acudir al procedimiento contemplado en el artículo 106 de la Ley 39/2.015, revocar dicha autorización.

Entiende la recurrente, como hemos dicho, que la autorización se ha obtenido por silencio positivo puesto que habiendo transcurrido más de 10 meses, como prevé la ley, sin que se resolviera sobre la AAI, se recurrió la denegación presunta mediante recurso de alzada que, al no haberse resuelto en los tres meses siguientes, 'ope legis', debió considerarse estimado, por cuanto no es de aplicación al caso la excepción contemplada en la Ley 39/2.015 de 'ocasionar daños al medio ambiente', que no concurrirían en el presente asunto, vistos los informes favorables a los que se hizo referencia más arriba. Sostiene la actora que la regla general en los procedimientos iniciados a instancia del administrado es el silencio positivo, sin que concurran las excepciones contempladas en la norma. Acto seguido, alega la recurrente que la AAI es un acto administrativo de control previo para el ejercicio de una actividad, de carácter reglado, tramitado conforme al artículo 22 de la Ley Foral 4/2.005, del que solamente faltaba la firma de la Directora General, que no podía ser sino favorable, al no existir margen alguno de discrecionalidad, por ser todos los informes favorables por lo que, subsidiariamente, se interesa que de declare el derecho de los recurrentes a obtener la autorización solicitada de acuerdo con la propuesta de resolución favorable que se notificó en diciembre de 2.015.

Por su parte, la Administración recurrida se opuso por los motivos expuestos en su contestación, que son, de forma resumida, que no se ha ocasionado indefensión alguna al recurrente por la posible falta de integridad del expediente administrativo, puesto que ha podido reclamar a esta Sala que se complete, por una parte y, por otra, que ha aportado con el escrito de demanda los dos recursos de alzada mencionados, formulados por la propia actora y que la incorporación de la Resolución 850E/2.018 tampoco causa dicha indefensión, puesto que le fue notificada a la recurrente con indicación de que no agotaba la vía administrativa y de los recursos que caben frente a la misma. Entrando en el fondo de la cuestión, alega que la Orden Foral no es nula de pleno derecho, por cuanto la recurrente no pudo haber obtenido la AAI por doble silencio administrativo puesto que, habiéndose iniciado el procedimiento el 19 de febrero de 2.013, el plazo para resolver finalizaba el 19 de diciembre de 2.013 y, de no haber resolución, según el artículo 23 de la LFIPA '3. La falta de resolución y notificación en el citado plazo de diez meses tendrá efectos desestimatorios.', de tal manera que el efecto sería la posibilidad de impugnar el acto administrativo, como resulta del artículo 24.2 de la Ley 39/2.015, por lo que no puede ser admitida la alegación de obtención de la AAI por efecto del doble silencio, pues ello supondría ir en contra del artículo 23.3 de la LFIPA. Asimismo, señala que el artículo 24.1.2 de la Ley 39/2.015 excluye la aplicación del silencio administrativo positivo cuando los procedimientos 'impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente.', como es el caso, puesto que la solicitud de modificación sustancial de la instalación se encuentra sometida al régimen de AAI al estar comprendida en el Anejo 2.B, punto 9 de la ley Foral 4/.2005.

Por lo expuesto, sostiene la Administración, tampoco cabe obtener la AAI por silencio positivo, ya que el efecto de la falta de resolución en plazo, como se dijo, era negativo. En cuanto al procedimiento administrativo, señala que entre la primera y la segunda propuesta de resolución han cambiado sustancialmente las circunstancias, lo que justifica la emisión de una nueva propuesta, esta vez, negativa. Además, dicha propuesta no es vinculante al órgano resolutorio. Por último, hace referencia a la Resolución 850E/2.018, que no agota la vía administrativa, pudiendo ser recurrida en alzada, cosa que no ha hecho la recurrente, por lo que nos encontraríamos ante una resolución que ha devenido firme y consentida, de tal manera que la pretensión subsidiaria no cabría, por este motivo, ser estimada.



SEGUNDO.- Hechos relevantes en la cuestión.

Como hechos relevantes podemos señalar: 1º) Por Resolución 2.275/2.010, del Director general de Medio Ambiente y Agua, se concedió autorización ambiental integrada y se formuló declaración de impacto ambiental para instalación de granja de vacuno de leche y planta de biometanización en Caparroso.

2º) Con fecha 18 de enero de 2.013, la recurrente presentó instancia solicitando la modificación de la instalación, pasando de 3.450 a 7.200 cabezas de ganado, nuevas instalaciones en la granja y paso a régimen termófilo de la planta de biometanziación.

3º) Con fecha 19 de febrero de 2.013, el Servicio de Calidad Ambiental, determinó que al ser la modificación 'sustancial' era precisa una nueva autorización ambienta integrada.

4º) Con fecha 22 de diciembre de 2.015, el S.C.A. formuló propuesta favorable, con modificaciones, a la AAI solicitada.

5º) Con fecha 14 de septiembre de 2.017, la recurrente interpuso recurso de alzada frente a al desestimación por silencio administrativo de la solicitud presentada con fecha 18 de enero de 2.013.

6º) Con fecha 21 de septiembre de 2.017, se notificó nueva propuesta de resolución en sentido negativo, dejando sin efecto la propuesta favorable de 22 de diciembre de 2.015.

7º) Por Resolución 850E/2.018, de 30 de octubre, de la Directora general de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, se finalizó el procedimiento, resolviendo en sentido desestimatorio la solicitud de modificación de 18 de enero de 2.013, indicándose que dicha Resolución no agotaba la vía administrativa, pudiéndose interponer recurso de alzada ante la Consejería de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local.



TERCERO.- Sobre el doble silencio administrativo.

Hemos de traer aquí la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4, del 31 de octubre de 2018 ROJ: STS 3713/2018 - ECLI:ES:TS:2018:3713 Sentencia: 1577/2018 | Recurso: 2810/2016 | Ponente: ANTONIO JESUS FONSECA-HERRERO RAIMUNDO, en cuyo fundamento de derecho tercero se expone la doctrina de dicha Sala acerca del llamado doble silencio administrativo y así se dice; 'El motivo debe ser acogido, no tanto porque estemos ante un servicio público, sino por el hecho de que la sentencia se separa de una reiterada doctrina de esta Sala sobre el doble silencio administrativo.

De principio debemos decir que no es posible admitir la alegación de la recurrente sobre el hecho de que la sentencia de la Sala Territorial permite la transferencia de facultades relativas a un servicio público impropio sujeto a intervención administrativa al reconocer el derecho a la ampliación del coto de caza por doble silencio administrativo. Es cierto que en el ámbito de la caza se produce una clara intervención administrativa sobre una situación jurídica privada, en la regulación del derecho de caza, no solo por el control del aprovechamiento cinegético como alega la parte recurrida, sino también y esencialmente porque el control administrativo alcanza al ejercicio de la caza mediante determinadas licencias o autorizaciones, sino también a la ordenación los terrenos donde se lleve a cabo ese ejercicio y mediante técnicas como la conformación de los cotos de caza, que han de ser autorizados por concurrir los requisitos legalmente fijados para su conformación (continuidad y extensión mínima de terrenos, y susceptibilidad de aprovechamiento ordenado). Ahora bien, todo ello no permite apreciar que esa actividad de control e intervención convierta la actuación de la administración en un servicio público, ello porque no estamos ante una actividad prestacional dirigida a satisfacer necesidades esenciales de una colectividad.

No obstante lo anterior, es evidente que la Sala Territorial parte de admitir que la inicial denegación de la administración se produjo en virtud de silencio negativo y, además, así lo entendió la solicitante de la ampliación del coto de caza cuando recurrió en alzada contra la 'desestimación por silencio administrativo negativo de la solicitud de ampliación del coto CS-10.002'. Es más, la propia parte pretende hacer valer la existencia de un silencio positivo en alzada sobre el silencio negativo de la primera instancia administrativa. En definitiva, la parte sostiene y la Sala Territorial lo reafirma, que no se pudo adquirir la autorización por silencio positivo en primera instancia administrativa. Es más, con trascripción de la sentencia del Pleno de esta Sala Tercera de 28 de febrero de 2007 (recurso de casación 302/2004 ) sobre el verdadero alcance del silencio positivo del artículo 43 de la ley 30/1992 , la Sala Territorial afirma que del examen del expediente administrativo se desprende que no se ha cumplido ninguna de las previsiones normativas que pueden conducir a la pretensión actora sobre la producción del silencio positivo al no haber seguido el recurrente el procedimiento legalmente predeterminado, ello porque formula una solicitud de ampliación del coto del que es titular (CS-10.002) que sólo es posible, en los términos en que lo solicita, previa segregación de parcelas de terceras personas que pertenecen, en ese momento, a otro coto de caza (CS-10.123).

Pues bien, si ello es así, cobra relevancia la alegación que hace la administración autonómica sobre la imposibilidad de obtener por silencio en la alzada lo que no se pudo obtener antes el subrayado es nuestro, y, con ello, la vulneración del ordenamiento jurídico y jurisprudencia que produce la decisión final de la sentencia de estimar ganado el derecho a la ampliación del coto de caza por el silencio administrativo en alzada. Cabe citar aquí la sentencia dictada el 23 de abril de 2007 (recurso de casación 6828/2004 ) cuando argumenta que ' Tras el estudio oportuno la Sala debe estar al criterio del voto particular a la Sentencia de 8 de noviembre de 2005 , en el que se rechaza la aplicación del efecto afirmativo en los casos de doble silencio, aunque sin contradecir por ello el pronunciamiento de la mayoría al ser otra la razón de decidir de aquella Sentencia'.

Además, el acto presunto que se afirma haber obtenido sería nulo de pleno derecho al adquirir por el mismo facultades o derechos careciendo de los requisitos esenciales para su adquisición ( artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992 ), pues a la fecha de su producción no estaba acreditado que los terrenos a incluir en el coto de caza con motivo de la ampliación estaban en condiciones de ser incorporados, habiendo quedado demostrado posteriormente que algunos terrenos que se pretendían incluir no se habían segregado del Coto al que estaban incorporados, razón por la que no se tenía la disponibilidad de los terrenos ni de los derechos de caza sobre ellos, requisitos necesarios para la constitución y ampliación de cualquier coto de caza.



CUARTO.- Llegamos así a la estimación del recurso de casación y con ello, por imperativo del artículo 95.2 de la ley jurisdiccional , en la redacción aplicable ante de la reforma operada por Ley Orgánica 7/2015, ante la necesidad de tener que resolver el pleito como fue planteado en la instancia.' En cuanto al caso que nos ocupa, dispone el artículo 23.3 de la Ley Foral 4/2.005, '3. La falta de resolución y notificación en el citado plazo de diez meses tendrá efectos desestimatorios.'. Así, de acuerdo con el artículo 24.2 de la Ley 39/2.015 '2. La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso- administrativo que resulte procedente.'. Pues bien, esto es lo que hace la recurrente ante la falta de resolución, interpone el recurso de alzada, que tampoco es resuelto en plazo por la Administración. Sin embargo, de acuerdo con la doctrina transcrita también es cierto que no cabe la adquisición de la autorización por silencio positivo, de tal manera que, no cabe adquirir en la alzada lo que no se pudo adquirir en la primera instancia administrativa.

Por otra parte, el artículo 24 de la Ley 39/2.015, de 1 de octubre, dispone '1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario. Cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la ley que disponga el carácter desestimatorio del silencio deberá fundarse en la concurrencia de razones imperiosas de interés general.

El silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.'. Por más que la recurrente haga mención a que la actividad ejercida por ella no puede dañar al medio ambiente, lo cierto es que dicha actividad está incluida en el Anejo II 'B. Actividades sometidas a autorización ambiental integrada y evaluación de impacto ambiental. '9.

Ganadería.

1. Instalaciones destinadas a la cría intensiva de aves de corral o de ganado vacuno o porcino, que dispongan de más de (...) f) 250 cabezas de vacuno adulto de leche.', por lo que la posibilidad de daño al medio ambiente es claro, de tal manera que no cabría en ningún caso obtener la autorización por la vía del doble silencio administrativo, lo que conduce a la desestimación del motivo de recurso.



CUARTO.- De la autorización ambiental integrada De forma subsidiaria, la recurrente interesa la concesión de la Autorización Ambiental Integrada, hemos de tener en cuenta que la Resolución 853E/2.018, de la Directora General de Medio Ambiente denegó dicha Autorización Ambiental Integrada, fue recurrida en alzada y resuelta por Orden Foral 25E/2.019, de seis de marzo, de la Consejera de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, que desestimó dicha solicitud y que, a su vez fue recurrida ante esta Sala, dando lugar al Procedimiento Ordinario 76/2.019, dentro del cual se dictó con fecha 10 de septiembre de 2.019 auto en cuyo fundamento de derecho único, se denegó la acumulación solicitada, de tal manera que la pretensión subsidiaria no puede ser conocida en este procedimiento, sino que será en el Procedimiento Ordinario 76/2.019, donde se resuelva sobre la misma.

Todo lo expuesto conduce a la desestimación del motivo de recurso y con ello, la desestimación del recurso, confirmándose la resolución recurrida.



QUINTO.- De las costas A la vista de lo prescrito por el artículo 139 de la Ley 29/1.998, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, habiéndose estimado en parte el recurso, no se hace expresa mención acerca del pago de las costas devengadas.

Fallo

1º) Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto en nombre y representación de la mercantil 'Hibridación Termosolar Navarra, Sociedad Limitada' y de 'Valle de Odieta, S.CL.' contra la Orden Foral 161E/2.018, de 3 de diciembre, de la Consejera de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local que desestimó el recurso de alzada contra la desestimación tácita por silencio administrativo de la solicitud de modificación sustancial de su instalación de granja de vacuno de leche y planta de biometanización de residuos orgánicos, en el término municipal de Caparroso, solicitada el 18 de enero de 2.013.

2º) Se impone a la recurrenteel pago de las costas devengadas en esta instancia.