Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 215/2018, Tribunal Superior de Justicia de Canarias, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 87/2015 de 30 de Julio de 2018

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA. SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO. SECCIÓN
SEGUNDA
Plaza de San Agustín 6
Las Palmas de Gran Canaria
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Fax.: 928 30 64 62
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Procedimiento: Procedimiento ordinario
Nº Procedimiento: 0000087/2015
NIG: 3501633320150000157
Resolución:Sentencia 000215/2018
Demandante Maximino Constanza
Demandado CONSEJERÍA DE ECONOMÍA, INDUSTRIA, COMERCIO Y CONOCIMIENTO
Demandado AYUNTAMIENTO DE TEGUISE JESUS QUEVEDO GONZALVEZ
SENTENCIA
Ilmos Sres:
Presidente:
D. César José García Otero.
Magistrados:
D. Javier Varona Gómez Acedo.
D. Antonio Doreste Armas.
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En Las Palmas de Gran Canaria a 30 de julio de 2.018.
Visto, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior
de Justicia de Canarias (Sala de Las Palmas) , el recurso contencioso- administrativo seguido por el
procedimiento en única instancia (procedimiento ordinario) con el nº 87/15; en el que fueron partes: como
demandante, D. Maximino , actuando en su propio nombre y en beneficio de la comunidad hereditaria de
Dña Estrella , representado por la Procuradora Dña Constanza y defendido por la Letrada Dña Inmaculada
Hernández Sánchez; como Administración demandada, la Administración Pública de la Comunidad Autónoma
de Canarias, representada y defendida por Letrado/a del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias; y como
Administración codemandada, el Ayuntamiento de Teguise, representado por el Procurador D. Jesús Quevedo

Gonzálvez y defendido por el Letrado D. David Sánchez Lanuza; versando sobre procedimiento expropiatorio
por ministerio de la ley; siendo la cuantía indeterminada.

Antecedentes

PRIMERO. Por Acuerdo de la Comisión de Valoraciones de Canarias, en sesión de 18 de diciembre de 2.014, en relación a expediente de expropiación forzosa por ministerio de la ley (exte 11/10) de terrenos situados al sur del núcleo urbano de Teguise, se dispuso lo siguiente: 'Inadmitir a trámite la solicitud de Don Maximino y Don Joaquín , actuando ambos como propietarios y en beneficio de la comunidad de herederos de Doña Estrella de fijación de justiprecio de unos terrenos situados al sur del núcleo urbano de Tahiche en el término municipal de Teguise'.



SEGUNDO. Contra dicho Acuerdo se formuló recurso de reposición, y contra su desestimación presunta se interpuso recurso contencioso-administrativo por la Procuradora Constanza , en nombre y representación de D. Maximino , que manifestó actuar en su propio nombre y en el de la comunidad hereditaria de Dña Estrella , que fue admitido a trámite.



TERCERO. En su momento, se formuló la correspondiente demanda en la que se pedía que, en su día, se dicte sentencia que estime el recurso con los siguientes pronunciamientos: 'a) anulando el Acuerdo de la Comisión de Valoraciones de Canarias de fecha 18 de diciembre de 2.014 (expediente nº 11/2010) y: b) reconociendo la calificación de PARQUE URBANO que ostenta la parcela objeto de expropiación según las Normas Subsidiarias de planeamiento del municipio de Teguise - aprobadas definitivamente por Acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias, en sesión celebrada con fecha 20 de mayo de 2003--.

Ordene a la Comisión de Valoraciones de Canarias que proceda a la fijación del justiprecio que corresponde a los terrenos copropiedad de mis representados, sitos al Sur del núcleo urbano de Tahiche, término municipal de Teguise, atendiendo a las bases y criterios de cálculo consignados en la Hoja de Aprecio formulada con fecha 4 de mayo de 2.007, condenando a la Administración a que así lo admita y ampare con imposición de las costas por su temeridad. Es de justicia'

CUARTO. Dado traslado para contestación, los Servicios Jurídicos del Gobierno de Canarias, en nombre y representación de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias, se opusieron al recurso y pidieron su desestimación, mientras que la representación procesal del Ayuntamiento de Teguise pidió su inadmisión y, subsidiariamente, su desestimación.



QUINTO. Por Auto de 20 de enero de 2.016 se recibió el pleito a prueba, a cuya finalización se dio traslado para conclusiones, que evacuaron todas las partes con ratificación de sus respectivas pretensiones.



SEXTO. Tras la aportación por la parte demandante de sentencia de esta Sala en otro proceso, se acordó dar traslado a las demás para alegaciones, y tras ello se declararon conclusas las actuaciones, con nueva designación de ponente y señalamiento del 13 de junio del año en curso para deliberación, votación y fallo, demorándose dicho momento dado el volumen de asuntos en la misma fase.

Fue ponente el Ilmo. Sr Presidente, D. César José García Otero, que expresa el parecer unánime de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO. El recurso contencioso-administrativo se interpuso contra la desestimación presunta del recurso de reposición contra el Acuerdo de la Comisión de Valoraciones de Canarias, de 18 de diciembre de 2.014, que, en expediente expropiatorio por ministerio de la ley, inadmitió a trámite la solicitud formulada por D. Maximino y Don Joaquín , actuando ambos como copropietarios y manifestando actuar en beneficio de la comunidad de herederos de Dña Estrella , de fijación del justiprecio de terrenos situados al sur del núcleo urbano de Tahiche en el término municipal de Teguise.

En dicho Acuerdo, sin dejar de reconocer que los terrenos aparecen incluidos como Parque Urbano de Tahiche en el plano de zonificación 3.5.1 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Teguise, aprobadas definitivamente por Acuerdo de la COTMAC de 2.003, inadmitió la solicitud de valoración por inexistencia de causa 'expropiandi', que legitime la expropiación, en relación con lo cual se argumenta -con aceptación del informe municipal de 21 de mayo de 2.014, que '(..) No obstante, a pesar de que gráficamente (en los planos de delimitación de los ámbitos de suelo urbano y asentamientos rurales a que se hace referencia en el Acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias de 12 de marzo de 2001), las referidas parcelas se encuentran afectadas por un Parque Urbano, tal y como se ha certificado por el Ayuntamiento de Teguise, en el documento normativo de las Normas Subsidiarias, no consta regulación alguna sobre la zona calificada como Parque Urbano, ni existe Ordenanza para la misma que establezca los parámetros de aplicación, entre ellos, usos, construcciones autorizables, etc'.

En esta línea, se advierte en el Acuerdo que los terrenos, calificados como Parque Urbano, no aparecen incluidos en la Memoria de las Normas Subsidiarias entre los Sistemas Generales del municipio , ni entre las Dotaciones y Equipamientos ( apdos 3.10 y 11 del Capítulo 3 de la Memoria), ni tampoco en la Normativa urbanística ( artículo 13.5) ni el la regulación de los usos característicos de dichos Equipamientos y Dotaciones que contempla el artículo 29.

La conclusión de la Comisión, partiendo de lo que califica como 'evidente' contradicción entre la documentación escrita y gráfica de las Normas Subsidarias,, fue , de conformidad con el artículo 7.1 de la normativa urbanística, que al no estar regulada la ordenación del Parque Urbano de Tehiche, ni en el texto normativo ni en la Memoria, se debe tener por inexistente con la consecuencia de ausencia de causa expropiandi que legitime a la propiedad a solicitar la iniciación del expediente de expropiación.

En relación con ello, la argumentación del demandante, que manifiesta actuar en su nombre y en beneficio de la comunidad hereditaria de Dña Estrella , se centra en que desde la entrada en vigor de las Normas Subsidiarias los terrenos quedaron afectados al uso dotacional de Parque Urbano que supuso la privación de cualquier aprovechamiento lucrativo, sin que exista contradicción alguna entre la planimetría de las Normas Subsidiarias y el texto escrito (Memoria informativa y determinaciones normativas ) sino tan solo omisión en los documentos escritos del planeamiento municipal, que no excluye la afección de los terrenos ni la procedencia de la expropiación por ese destino.



SEGUNDO. En cualquier caso, tras esta breve introducción, es obligado, conforme al orden procesal, abordar las posibles causas de inadmisión que invoca la defensa del Ayuntamiento de Teguise (Administración codemandada) y que, de ser estimadas, dejarían imprejuzgada la cuestión de fondo.

Al respecto, se refiere a la falta de actividad administrativa impugnable del artículo 69 c) de la LJCA, y a la falta de legitimación del recurrente para ejercitar la acción judicial en nombre de la comunidad hereditaria a la que pertenece de conformidad con el artículo 69. b) del mismo cuerpo legal, esto es, a la falta de legitimación procesal.

Una y otro tienen como denominador común que la legitimación, tanto en via administrativa como en el proceso judicial, corresponde al titular de los bienes y derechos expropiados, que es la comunidad hereditaria, y, sin embargo, en el caso, el recurso contencioso-administrativo se interpuso por D. Maximino , que es propietario junto con su esposa, tan solo de una cuarta parte indivisa de nueve de las fincas registrales a que se refiere el procedimiento expropiatorio y de una octava parte indivisa de la décima finca registral, mientras que en vía administrativa tampoco se había acreditado la actuación en nombre de la comunidad hereditaria.

En relación con la primera de ellas, se advierte que quien denunció la demora en el inicio del expediente fue D. Joaquín (otro comunero), que, a su vez, fue quien formuló la hoja de aprecio, siendo este y el aquí recurrente los que presentaron escrito a la Comisión en el que pedían la fijación del justifiprecio, llegándose tras sucesivos trámites, con una extraordinaria demora, al Acuerdo de la Comisión de inadmisión por falta de causa expropiandi contra el que solo recurrió en reposición D. Maximino , lo que - según la tesis del Ayuntamiento- hace que dicho Acuerdo sea firme para el otro comunero, debiendo entenderse su aquietamiento como oposición y aceptación de la firmeza de dicho acuerdo.

La conclusión a la que llega es que para D. Maximino el acto recurrido era inimpugnable ya que no había cumplido los requisitos del artículo 163 del TRLOTCyENC, esto es, no denunció la demora en la expropiación, ni formuló la hoja de aprecio, en cuanto trámites que cumplimentó otro comunero, que, a su vez, se aquietó al recurso de reposición, Ahora bien, ello nada tiene que ver con la causa de inadmisión invocada por la Administración que va referida a la ausencia de actividad administrativa impugnable, y dicha actividad es el Acuerdo de la Comisión de Valoraciones que puso fin al procedimiento expropiatorio que inadmitió a trámite la expropiación, siendo las cuestiones planteadas cuestiones ajenas a la causa de inadmisión invocada que se refiere a un requisito para acceder al proceso, que no es otro que la existencia de un acto expreso o presunto que ponga fin a la vía administrativo, lo que ocurre en el caso, siendo otra cosa, propia del debate de fondo, si se cumplieron los requisitos para entender iniciado el expediente expropiatorio por ministerio de la ley en vía administrativa a lo que debe dar respuesta la Comisión de Valoraciones como paso previo a la fijación del justiprecio, si bien, en el caso, no llevó a cabo tal control de la legitimación, desconociendo la Sala si ello fue debido a que consideraba justificada la titularidad y la actuación en nombre de la comunidad en vía administrativa, o fue porque examinó en primer lugar la inexistencia de causa expropiandi.

En cualquier caso, la causa de inadmisión, unida a la inexistencia de actividad administrativa, debe ser rechazada al existir dicha actividad constituida por la desestimación presunta contra Acuerdo de la Comisión de Valoraciones de inadmisión de la fijación del justiprecio por inexistencia de causa expropiandi, y dicho acuerdo es susceptible de recurso contencioso-administrativo por la titular de los terrenos a los que se refiere, en este caso, la comunidad hereditaria en cuyo nombre, y no a título particular, manifiesta actuar D. Maximino .

Y procede también el rechazo de la segunda, referida a la falta de legitimación procesal del recurrente pues si bien es cierto que esta Sala ha dicho en varias ocasiones que legitimación para solicitar la expropiación corresponde al titular de los bienes y derechos expropiados, de forma que, cuando estamos ante una comunidad hereditaria, en mano común, corresponde a todos y cada uno de los comuneros, no es menos cierto que, en el caso, lo que plantea el Ayuntamiento, como causa de inadmisión, es la falta de legitimación procesal y, además de manifestar el recurrente desde el escrito de interposición que actuaba en su propio nombre y en nombre y beneficio de la comunidad hereditaria, resulta que subsanó cualquier defecto en la acreditación de esa representación con la aportación de la Escritura notaria de ratificación de las actuaciones de D. Maximino en nombre de la comunidad.

A ello hay que añadir que la Administración competente para el inicio de procedimiento, que es la Comisión de Valoraciones de Canarias, no cuestionó dicha legitimación en via administrativa, ni tampoco en via procesal, lo que excluye que pueda ahora una parte codemandada - que tampoco la cuestionó en su intervención en fase administrativa pese a haber sido parte en el procedimiento-venir a cuestionarla en relación al proceso judicial.



TERCERO. Ya en lo que se refiere a la cuestión de fondo, esto es, sobre la legalidad de la declaración de inexistencia de causa expropiandi, la parte demandante hace un importante esfuerzo argumental en orden a tratar de formar la convicción de la Sala de que la ausencia en la parte escrita de las Normas Subsidiarias (Memoria y normativa urbanística) de referencia alguna al Parque Urbano, donde se sitúan los terrenos que la planimetría incluye con esa calificación, pueda entenderse como contradicción, advirtiendo que se trata de una omisión que no excluye la real afección de dichos terrenos a un destino y uso público dotacional En relación con ello pone de relieve: a) la inexistencia de ordenanza de aplicación al Parque Urbano es precisamente por su afección al uso dotacional de Parque Urbano, lo que refuerza la procedencia de la expropiación; b) la previsión de dicho Parque Urbano no aparece en un único plano aislado de la documentación gráfica de las Normas Subsidiarias de Teguise, incluyéndose en el Plano de zonificación de Tahiche 3.5.1. y en el Plano de zonificación general; c) la ausencia de referencia alguna en la documentación escrita solo puede ser considerada como una omisión y no como una contradicción por lo que no resulta de aplicación la normativa urbanística - y la doctrina jurisprudencial -- que da prioridad al texto escrito sobre la documentación gráfica; d) la ausencia de error o contradicción queda confirmado tras la vigencia del Plan General de Ordenación del Municipio de Teguise, aprobado definitivamente por Acuerdo de la COTMAC de 29 de julio de 2.014, que en el Tomo III de Memoria de Ordenación. Anexo 2.2.2. 'Resumen ejecutivo de las Alteraciones del Plan' y en relación a la Zona Territorial Sur-Tahiche (3.5.4) hace referencia a que el nuevo plan respeta en sus líneas generales la ordenación de la Normas Subsidiarias en cuanto a su destino.

Trae también a colación la aplicación al caso de los principios de buena fe y confianza legítima, referidos al destino dotacional de los terrenos como consecuencia de su inclusión en el Parque Urbano, que se acredita con el informe pericial Y a dicho recurso se oponen la Administración demandada y el Ayuntamiento codemandado que, con diversos argumentos, parten de que la inclusión de los terrenos en el Parque Urbano según la planimetría no determina su calificación como Sistema General ni como equipamiento o dotación pública.



CUARTO. Pues bien, el artículo 163.1 del TRLOTCyENC hace expresa referencia, como primer requisito para la expropiación por ministerio de la ley, a que el planeamiento 'legitime' la expropiación, Ello debe ponerse en relación con los supuestos expropiatorios del artículo 159 del mismo cuerpo legal, que establece que, además de los casos previstos con con carácter general, la expropiación forzosa por razones urbanísticas procede en los supuestos enumerados de utilidad pública, uno de ellos, para la vinculación de los terrenos, por su calificación urbanística, al dominio público de uso o servicio públicos, siempre que deban ser adquiridos forzosamente por la Administración actuante, bien por no ser objeto del deber legal de cesión obligatoria y gratuita, bien por existir, en todo caso, necesidad urgente de anticipar su adquisición.

En el caso tiene razón la parte demandante en que del examen del Plan General, como una unidad o cuerpo documental con naturaleza normativa, es posible concluir que el planeamiento legitima la expropiación de terrenos que deben entenderse con destino a un Sistema General en cuanto terrenos incluidos, en la documentación gráfica de las Normas Subsidiarias (con valor normativo), como Parque Urbano de Tahiche, lo que significa que el planeamiento municipal convirtió esos terrenos en indisponibles y los afectó al dominio o uso público.

Como es sabido el ordenamiento jurídico no admite lagunas, de forma que se prevén distintos mecanismos para suplir la ausencia de regulación expresa, siendo el mas relevante el de la integración analógica.

Dicha inexistencia de lagunas también se debe aplicar en cuanto a las previsiones del sistema de planeamiento, y, concretamente, en cuanto al planeamiento municipal, destinado a regular la ordenación estructural y pormenorizada del municipio, si bien, en el caso, no es necesario acudir a la integración analógica como método de cobertura de lagunas al ser posible, con la documentación gráfica de las Normas Subsidiarias, constatar la afección de los terrenos al dominio y uso público en cuanto incorporados a un Parque Urbano, denominación habitual y frecuente en el planeamiento canario en referencia a determinados Sistemas Generales.

Por lo demás, la ausencia de referencia en la Memoria y normativa urbanística a dicha afección, es decir, la ausencia de toda referencia a la concreta calificación de los terrenos como Sistema General, Dotación o Equipamiento, no supone una contradicción que deba resolverse en favor de la parte escrita, como propone la Comisión y las partes codemandadas, sino de una omisión que obliga, en una interpretación conjunta, a no prescindir de que la documentación gráfica del Plan si recoge esa afección de terrenos que, por una anomalía, no ha pasado a la parte escrita, anomalía, en cualquier caso, ajena a la propiedad. En definitiva, es la coherencia interna del documento de planeamiento, en cuanto documento único, lo que avala la realidad de la causa expropiandi al referirse a suelo incluidos, claramente, en la los planos de ordenación.

Es posible, por ello, entender acreditado el destino dotacional de los terrenos y, por ello, la existencia de causa expropiandi, a cuyo fin dicho destino aparece, tal y como se refleja en el informe pericial incorporado a la demanda, en el Plano del Texto Refundido de las Normas Subsidiarias número 3.5.1 de zonificación (hoja 4 de 5) y en el plano de zonificación general 35 de 38 .



QUINTO. A esta misma conclusión ha llegado la Sala en otros casos en los que también era objeto de examen un supuesto en el que la documentación escrita del Plan General omitia referencia alguna a un Sistema General que aparecía recogido en la planimetría con el único matiz de que en aquellos casos el certificado urbanístico municipal reconocía la adscripción de los terrenos a un Sistema General a diferencia del caso ahora examinado.

Así, en sentencia de esta Sección de 15 de noviembre de 2.016, partimos de que el Tribunal Supremo ha declarado reiteradamente que '(... ) los planos de ordenación, en cuanto forman parte del Plan, tienen eficacia normativa, si bien en caso de contradicción entre las normas urbanísticas del Plan General y los planos de ordenación debe concederse prevalencia a las primeras ( SS TS de 16/02/93 , 22/10/98 y 28/01/99 , entre otras). En este sentido, es doctrina jurisprudencial ya clásica la que proclama que ' (....) no se trata de que unas determinaciones del Plan deban plasmarse en sus normas urbanísticas y otras en sus planos de ordenación. Ambos documentos tiene la misma función ordenadora aunque por su propia naturaleza unas puedan expresarse con mas precisión en las normas y otras en los planos, pero cuando existe discrepancia entre uno y otro documento ha de darse preferencia a lo indicado en las Normas Urbanísticas del Plan' ( STS de 28/01/99 ), Dicha doctrina ha sido llevada a normas urbanísticas y a los propios instrumentos de ordenación urbanística en los que, con unos u otros matices, se suele incluir entre las disposiciones generales de sus determinaciones urbanísticas.

(...) ' Sin perjuicio de lo dicho, lo cual no hace otra cosa que recoge lo que es una reiterada línea jurisprudencial, la conclusión fue que ' (..) .en el caso, no estamos ante una contradicción, entendida como discrepancia insoluble entre documentación gráfica y escrita del Plan General que deba llevar, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 3 f) 4º de la determinación urbanística general, a la primacía del texto sobre el dibujo sino ante una omisión o falta de regulación en la parte escrita del Plan General de un Sistema General que si aparece reflejado en la planimetría.

Por tanto, la perspectiva de examen es radicalmente distinta a como la plantea el Ayuntamiento de Telde, cuya conclusión es que no estamos ante un Sistema General en cuanto no se contempla en el texto escrito, si bien frente a ello cabe decir que la condición de Sistema General del terreno en cuestión es omitida en el texto escrito pero si aparece recogida en la documentación gráfica del Plan Estructural con la categorización de suelo como Rústico de Infraestructura ( Sistema General S.G-9), mientras que en las determinaciones del Plan Operativo, en la documentación gráfica, Volumen VI: Planimetría, Plano TB 10, de Ordenación Pormenorizada los terrenos aparecen destinados a Sistema General (SG 9) en una superficie de 1.318 m2, sin determinar el uso de la infraestructura.

(..)' Y completamos la argumentación apuntando que ' A esa idea de omisión en la documentación escrita del Plan General - supuesto radicalmente distinto de la contradicción entre determinaciones- se refieren las partes codemandadas, sobre lo cual advierte la representación procesal del expropiado que ' (..) Sin que, por otra parte, el hecho que no se haya considerado en la Memoria del Plan Estructural, o en ningún otro documento escrito, referencia alguna al SG-9 en esta ubicación, suponga que exista una discrepancia entre el documento gráfico y literario, en todo caso una simple omisión escrita pero no la contradicción pretendida, máxime cuando el propio Ayuntamiento ha emitido certificado reconociendo expresamente la inclusión de estos suelos como un Sistema General de Dotación Básica, sin que por tanto resulte de aplicación la norma urbanística que da prioridad al texto sobre el gráfico, prevista para casos distintos y cuando no es posible conocer cual ha sido la voluntad del planificador (...).

Compartimos en todo los argumentos de ambas partes codemandadas sobre la ausencia de contradicción y la posibilidad derivada de una operación interpretativa de las determinaciones del Plan General que permite deducir que el suelo objeto de expropiación estaba destinado a Sistema General lo que significa que es posible dar por acreditado el presupuesto que determina el derecho del propietario - obligación correlativa de la administración - de expropiaciónpor ministerio de la ley que no puede quedar excluida cuando es posible deducir de la documentación gráfica del Plan el destino del terreno a Sistema General.

Esta Sala ya ha llevado a cabo igual interpretación en un supuesto sustancialmente idéntico en cuanto al objeto de discusión. Así, en sentencia nº 1713/2000, de 12 diciembre , dijimos lo siguiente: 'Sin embargo, en el caso, no existe contradicción sino simple omisión u olvido en lo que atañe a los terrenos de Montaña La Data en las normas urbanísticas que señalan las Áreas incluidas en Suelo Rústico de Protección Natural/Rural, si bien con la planimetría queda acreditada la clasificación y calificación del suelo en esa área y, en particular, los terrenos propiedad de la recurrente, por lo que cabe concluir que existe previsión normativa en cuanto a dichos terrenos sin perjuicio de que hubiera sido deseable que a la determinación gráfica se hubiese añadido la literaria, lo cual, según entendemos, puede incluso subsanarse por vía de corrección de errores materiales.- En todo caso, lo decisivo es que es posible a través de la planimetría conocer la categoría del suelo, y que en los planos de ordenación figura los terrenos incluidos en el Área de Especial Protección ( art 39 D) del Reglamento de Planeamiento )'.

En definitiva, los supuestos examinados por la Sala son sustancialmente idénticos en su planteamiento al aquí examinado, por lo que es aplicable la misma conclusión de inexistencia de contradicción y posibilidad de llegar, via operación interpretativa del Plan General, a dar por acreditada la afección de los terrenos al dominio y uso público a obtener, en ausencia de otra previsión, por expropiación.



SEXTO. Avala tan conclusión el que Plan General de Ordenación del Municipio de Teguise, aprobado definitivamente mediante Acuerdo de la C.O.T,.M.A.C, en sesión de 29 de julio de 2.014 (B.O.C. nº 44, de 5 de marzo de 2.015), en el Tomo II de la Memoria de Ordenación,. Anexo 2.2.'. 'Resumen ejecutivo de las Alteraciones del Plan', se establece expresamente en relación a la Zona Territorial Sur-Tahiche ( apdo 3.5.4.): '(..) El Plan respeta en gran medida, la estructuración y ordenación establecida por las NNSS, sin que ello signifique que haya renunciado a introducir algunas alteraciones que pueden considerarse de gran alcance, como puede verse en la documentación gráfica que acompaña a este documento, en especial en el Planop 2.4.1 Tahiche, siendo dichas alteraciones las siguientes: (....) c. En relación con el Parque Urbano situado en el límite Sur, el Plan, una vez analizados sus valores ambientales (malpaís bien conservado) propone su reclasificación y recategorización como suelo rústico de protección natural (SRPN-3).

(..).' Es decir, es el nuevo planeamiento, que revisa el modelo territorial de las Normas Subsidiarias, el que reconoce expresamente en la Memoria, documento informativo, de especial relevancia en la interpretación del Plan, que recoge el Parque Urbano que viene del anterior planeamiento si bien con cambios en la clasificación del suelo, que pasa a ser SRPN, suelo en cualquier caso que confirma que estaba - y sigue estando-- afecto al sistema general del Parque Urbano y que, por ello, no afecta a la calificación.

El dictamen pericial acompañado a la demanda explica la relación de las NNSS con el nuevo Plan General, al advertir que ' Superficie del Parque Urbano previsto en las Normas Subsidairias, que supone una reducción del suelo urbano consolidado y que según la tabla cuantitativa de la propuesta de ordenación y su comparativa con las NN.SS, en la zona Sur de Tahiche, que contiene el expresado documento ANEXO Nº 2.2.2. que se muestra en la siguiente Figura 8, se supone que corresponde, en parte, con la diferencia total negativa de suelo urbano consolidado-de 126.583 m2, y cuya particular diferencia de suelo urbano entre NNSS y PGO se encuentra reflejado en la cifra de - 99.325 m2 de terreno urbano consolidado dedicado a Dotaciones, Equipamientos y Espacios Libres, dento de los cuales se encuentra la superficie recalificada de suelo urbano consolidado del Parque Urbano'.

En cualquier caso, lo decisivo es que el nuevo Plan General acepta y asume la existencia de un Parque Urbano en cuyos terrenos se sitúan las fincas de la comunidad hereditaria demandante según levantamiento planimétrico, y asume que se trataba de terrenos que ya en las Normas Subsidiarias aparecían con destino dotación.

También avala la misma conclusión la inexistencia de aprovechamiento en los terrenos del parque urbano y la inexistencia de determinaciones urbanísticas al respecto, pues ello confirma ese destino dotacional o esa calificación de los terrenos sin aprovechamiento por su destino, sobre lo cual el artículo 137.1 del TRLOTCyENC, literalmente dice: 'El suelo destinado a sistemas generales se obtendrá mediante expropiación u ocupación directa, cuando no se incluya o adscriba al sector, ámbito o unidad de actuación', y, en el caso, estamos ante un suelo sin aprovechamiento adscrito a un Sistema General que no se adscribe a ningún sector, ámbito o unidad de actuación, respecto al que tampoco se contempla la ocupación directa por lo que solo cabe entender que su obtención debe tener lugar por expropiación.

En definitiva, al margen de que el Ayuntamiento, en el caso, no haya confirmado el destino dotacional del terreno, dicho destino queda plenamente acreditado con la planimetría de las Normas Subsidiarias, que no entra en colisión con la parte escrita, sin que pueda identificarse, en el supuesto concreto, omisión en la parte escrita con contradicción.

SÉPTIMO. Solo con el fin de apurar el razonamiento, y sobre la presunción de acierto de los acuerdos de los órganos de valoración, a que hace referencia la Administración demandada, decir que dicha presunción no se extiende a una cuestión estrictamente jurídica como es la existencia o inexistencia de causa expropiandi, y lo mismo cabe decir del certificado urbanístico municipal sobre calificación de los terrenos, cuyas conclusiones son plenamente controlables en sede judicial.

Tampoco podemos compartir que la ordenación de las Normas Subsidiarias no perjudique a la propiedad, pues la sola existencia del procedimiento de expropiación por ministerio de la ley, al que se vio avocada la parte, es revelador de esos perjuicios a terrenos de los que no podía disponer por su calificación en la planimetría del Plan.

Y menos aún podemos compartir la argumentación del Ayuntamiento referida a que cuando el instrumento de planeamiento ha tenido la voluntad de obtener un determinado suelo por el mecanismo expropiatorio lo ha calificado directamente como Sistema General o dotación pública, pues dicha afirmación es claramente abusiva de una situación contraria a los elementales principios de seguridad jurídica que deben presidir la actuación administrativa en lo que se refiere a los derechos y obligaciones urbanísticas de los propietarios de suelo, además de que no se trata aquí de corrección de ninguna injusticia sino tan solo de llegar, via interpretación, a una interpretación de lo que reguló el planeamiento en relación a los terrenos litigiosos.

Como ha advertido el Alto Tribunal, en Sentencia de 4 de diciembre de 2012 (Recurso nº 1811/2010) ' (...) la propia naturaleza de estas expropiaciones por ministerio de la Ley que, como se declara por la Jurisprudencia de esta Sala -sentencia de 20 de diciembre de 2011, recurso de casación 5528/2008-, 'constituye una excepción a la regla general según la cual no cabe, en principio, obligar a la Administración a expropiar (que)- tiene un marcado carácter tuitivo: sirve para evitar la indefensión de los propietarios que, como consecuencia del planeamiento urbanístico, quedan sin aprovechamiento alguno, facultándoles para forzar a la Administración a que les expropie, impidiendo así que su derecho de propiedad quede vacío de contenido económico... esta finalidad sólo tiene sentido, tal como se desprende del precepto legal arriba transcrito, cuando la imposibilidad de edificar dimana del propio planeamiento urbanístico. Es claramente un mecanismo de cierre de éste último: cuando el contenido económico del derecho de propiedad afectado por el planeamiento urbanístico no puede satisfacerse por otra vía, como es destacadamente la de equidistribución de beneficios y cargas, debe procederse a la expropiación.' Consecuencia de ese carácter es que, conforme a la regulación legal, la Administración 'carece de facultades para decidir sobre la iniciación del expediente de justiprecio, pues éste tiene lugar por ministerio de la Ley mediante la presentación ante el mismo de la hoja de aprecio.

(..) Ello supone que, como se declaraba ya en la sentencia de 16 de mayo de 1985, la finalidad de la institución es la de conferir seguridad jurídica a los propietarios que se veían sometidas a la pasividad de la Administración en ejecutar las previsiones del planeamiento, porque 'la finalidad del artículo 69 discutido, trata de remediar la pasividad, deficiencia o insuficiencia de la determinación del carácter compulsivo, que se alega, de los Planes o Programas, con grave quebranto del principio de seguridad jurídica, estableciendo por ello un plazo máxime para dar por terminada inseguridad que significa para la propiedad la calificación del terreno como inedificable (...).

En esta misma línea se pronunciaba la Sentencia del Alto Tribunal de 23 de enero de 2013 (RC 572/2010) al explica que ' (..) Nuestra jurisprudencia ha declarado en relación con el art. 69 del TRLS, que este precepto proporciona una garantía para los derechos de los administrados que acentúa el principio de obligatoriedad de los planes, y que sus previsiones intentan paliar los perjuicios que para el titular de los bienes afectados por una expropiación urbanística supone la pasividad de la Administración, estableciendo una garantía del contenido económico de los derechos de los propietarios, debilitados frente a tal pasividad administrativa. Constituye pues una herramienta para combatir las situaciones de inactividad en las que la Administración no ejerce la potestad expropiatoria que resulta obligada en virtud del Plan urbanístico y el sistema de ejecución previsto en él.

Las conclusiones de las sentencias citadas son plenamente aplicables al caso en el que queda acreditado el grave quebranto a la seguridad jurídica con la tesis de las partes codemandadas que supondría para la propiedad - de ser confirmada-- mantener el carácter indisponible de sus terrenos y la privación de cualquier aprovechamiento durante toda la vigencia del instrumento de planeamiento, con total pasividad del Ayuntamiento en la corrección de la supuesta contradicción durante todos esos años (contradicción que, en todo caso, y como vimos, no es tal).

OCTAVO. Procede, por ello, estimar el recurso contencioso-administrativo, con el alcance de retrotraer el procedimiento para que la Comisión de Valoraciones de Canarias, cumplidos los requisitos formales y materiales, entre ellos, la justificación de la decisión de los titulares de la comunidad de que se proceda a la expropiación, siempre que no considere ya cumplido dicho requisito, y siempre con posibilidad de subsanación de cualquier defecto u omisión que considere necesaria, y entendiendo concurrente la causa expropiandi, proceda a la valoración de dichos terrenos a la fecha de inicio del inicio del expediente por ministerio de la ley y la fijación del correspondiente justiprecio.

En este sentido, la estimación de la pretensión es íntegra pues la parte demandante no solicitó que la Sala llevase a cabo la valoración 'per saltum', sino que previo reconocimiento de la calificación de Parque Urbano de los terrenos, y conforme a su destino, ' Ordene a la Comisión de Valoraciones de Canarias que proceda a la fijación del justiprecio que corresponde a los terrenos copropiedad de mis representados, sitos al Sur del núcleo urbano de Tahiche, término municipal de Teguise, atendiendo a las bases y criterios de cálculo consignados en la Hoja de Aprecio formulada con fecha 4 de mayo de 2.007(...), es decir, pide que sea la Comisión, órgano competente para ello, la que lleve a cabo la valoración y que lo haga conforme a los criterios de la hoja de aprecio de la parte si bien a ello deberá dar respuesta la Comisión.

Avala esta conclusión el carácter necesario que tiene el justiprecio para acceso a la via judicial, esto, es se trata de un procedimiento necesario y previo al control judicial de su determinación.

NOVENO. La consecuencia de la estimación íntegra de la pretensión es la imposición de sus costas a las partes codemandadas en aplicación de la regla general del artículo 131.1º de la LJCA, para cuya fijación partimos de que se trata de un pleito de cuantia indeterminada, en cuanto referido a la existencia o inexistencia de causa expropiandi de una expropiación y no al justiprecio procedente, y, por otra parte, siguiendo lo que es ya una técnica habitual de la Sala, consideramos oportuno limitar dichas costas a un total de cuatro mil euros por todos los conceptos, a cargo de las Administraciones codemandadas cuyas pretensiones son rechazadas, a las que corresponderá el abono por mitad (dos mil euros cada una) del importe total fijado en concepto de costas procesales, Por ello, vistos los artículos citados y demás de general aplicación, por la autoridad que nos confiere la Constitución decidimos

Fallo

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS.


PRIMERO. El recurso contencioso-administrativo se interpuso contra la desestimación presunta del recurso de reposición contra el Acuerdo de la Comisión de Valoraciones de Canarias, de 18 de diciembre de 2.014, que, en expediente expropiatorio por ministerio de la ley, inadmitió a trámite la solicitud formulada por D. Maximino y Don Joaquín , actuando ambos como copropietarios y manifestando actuar en beneficio de la comunidad de herederos de Dña Estrella , de fijación del justiprecio de terrenos situados al sur del núcleo urbano de Tahiche en el término municipal de Teguise.

En dicho Acuerdo, sin dejar de reconocer que los terrenos aparecen incluidos como Parque Urbano de Tahiche en el plano de zonificación 3.5.1 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Teguise, aprobadas definitivamente por Acuerdo de la COTMAC de 2.003, inadmitió la solicitud de valoración por inexistencia de causa 'expropiandi', que legitime la expropiación, en relación con lo cual se argumenta -con aceptación del informe municipal de 21 de mayo de 2.014, que '(..) No obstante, a pesar de que gráficamente (en los planos de delimitación de los ámbitos de suelo urbano y asentamientos rurales a que se hace referencia en el Acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias de 12 de marzo de 2001), las referidas parcelas se encuentran afectadas por un Parque Urbano, tal y como se ha certificado por el Ayuntamiento de Teguise, en el documento normativo de las Normas Subsidiarias, no consta regulación alguna sobre la zona calificada como Parque Urbano, ni existe Ordenanza para la misma que establezca los parámetros de aplicación, entre ellos, usos, construcciones autorizables, etc'.

En esta línea, se advierte en el Acuerdo que los terrenos, calificados como Parque Urbano, no aparecen incluidos en la Memoria de las Normas Subsidiarias entre los Sistemas Generales del municipio , ni entre las Dotaciones y Equipamientos ( apdos 3.10 y 11 del Capítulo 3 de la Memoria), ni tampoco en la Normativa urbanística ( artículo 13.5) ni el la regulación de los usos característicos de dichos Equipamientos y Dotaciones que contempla el artículo 29.

La conclusión de la Comisión, partiendo de lo que califica como 'evidente' contradicción entre la documentación escrita y gráfica de las Normas Subsidarias,, fue , de conformidad con el artículo 7.1 de la normativa urbanística, que al no estar regulada la ordenación del Parque Urbano de Tehiche, ni en el texto normativo ni en la Memoria, se debe tener por inexistente con la consecuencia de ausencia de causa expropiandi que legitime a la propiedad a solicitar la iniciación del expediente de expropiación.

En relación con ello, la argumentación del demandante, que manifiesta actuar en su nombre y en beneficio de la comunidad hereditaria de Dña Estrella , se centra en que desde la entrada en vigor de las Normas Subsidiarias los terrenos quedaron afectados al uso dotacional de Parque Urbano que supuso la privación de cualquier aprovechamiento lucrativo, sin que exista contradicción alguna entre la planimetría de las Normas Subsidiarias y el texto escrito (Memoria informativa y determinaciones normativas ) sino tan solo omisión en los documentos escritos del planeamiento municipal, que no excluye la afección de los terrenos ni la procedencia de la expropiación por ese destino.



SEGUNDO. En cualquier caso, tras esta breve introducción, es obligado, conforme al orden procesal, abordar las posibles causas de inadmisión que invoca la defensa del Ayuntamiento de Teguise (Administración codemandada) y que, de ser estimadas, dejarían imprejuzgada la cuestión de fondo.

Al respecto, se refiere a la falta de actividad administrativa impugnable del artículo 69 c) de la LJCA, y a la falta de legitimación del recurrente para ejercitar la acción judicial en nombre de la comunidad hereditaria a la que pertenece de conformidad con el artículo 69. b) del mismo cuerpo legal, esto es, a la falta de legitimación procesal.

Una y otro tienen como denominador común que la legitimación, tanto en via administrativa como en el proceso judicial, corresponde al titular de los bienes y derechos expropiados, que es la comunidad hereditaria, y, sin embargo, en el caso, el recurso contencioso-administrativo se interpuso por D. Maximino , que es propietario junto con su esposa, tan solo de una cuarta parte indivisa de nueve de las fincas registrales a que se refiere el procedimiento expropiatorio y de una octava parte indivisa de la décima finca registral, mientras que en vía administrativa tampoco se había acreditado la actuación en nombre de la comunidad hereditaria.

En relación con la primera de ellas, se advierte que quien denunció la demora en el inicio del expediente fue D. Joaquín (otro comunero), que, a su vez, fue quien formuló la hoja de aprecio, siendo este y el aquí recurrente los que presentaron escrito a la Comisión en el que pedían la fijación del justifiprecio, llegándose tras sucesivos trámites, con una extraordinaria demora, al Acuerdo de la Comisión de inadmisión por falta de causa expropiandi contra el que solo recurrió en reposición D. Maximino , lo que - según la tesis del Ayuntamiento- hace que dicho Acuerdo sea firme para el otro comunero, debiendo entenderse su aquietamiento como oposición y aceptación de la firmeza de dicho acuerdo.

La conclusión a la que llega es que para D. Maximino el acto recurrido era inimpugnable ya que no había cumplido los requisitos del artículo 163 del TRLOTCyENC, esto es, no denunció la demora en la expropiación, ni formuló la hoja de aprecio, en cuanto trámites que cumplimentó otro comunero, que, a su vez, se aquietó al recurso de reposición, Ahora bien, ello nada tiene que ver con la causa de inadmisión invocada por la Administración que va referida a la ausencia de actividad administrativa impugnable, y dicha actividad es el Acuerdo de la Comisión de Valoraciones que puso fin al procedimiento expropiatorio que inadmitió a trámite la expropiación, siendo las cuestiones planteadas cuestiones ajenas a la causa de inadmisión invocada que se refiere a un requisito para acceder al proceso, que no es otro que la existencia de un acto expreso o presunto que ponga fin a la vía administrativo, lo que ocurre en el caso, siendo otra cosa, propia del debate de fondo, si se cumplieron los requisitos para entender iniciado el expediente expropiatorio por ministerio de la ley en vía administrativa a lo que debe dar respuesta la Comisión de Valoraciones como paso previo a la fijación del justiprecio, si bien, en el caso, no llevó a cabo tal control de la legitimación, desconociendo la Sala si ello fue debido a que consideraba justificada la titularidad y la actuación en nombre de la comunidad en vía administrativa, o fue porque examinó en primer lugar la inexistencia de causa expropiandi.

En cualquier caso, la causa de inadmisión, unida a la inexistencia de actividad administrativa, debe ser rechazada al existir dicha actividad constituida por la desestimación presunta contra Acuerdo de la Comisión de Valoraciones de inadmisión de la fijación del justiprecio por inexistencia de causa expropiandi, y dicho acuerdo es susceptible de recurso contencioso-administrativo por la titular de los terrenos a los que se refiere, en este caso, la comunidad hereditaria en cuyo nombre, y no a título particular, manifiesta actuar D. Maximino .

Y procede también el rechazo de la segunda, referida a la falta de legitimación procesal del recurrente pues si bien es cierto que esta Sala ha dicho en varias ocasiones que legitimación para solicitar la expropiación corresponde al titular de los bienes y derechos expropiados, de forma que, cuando estamos ante una comunidad hereditaria, en mano común, corresponde a todos y cada uno de los comuneros, no es menos cierto que, en el caso, lo que plantea el Ayuntamiento, como causa de inadmisión, es la falta de legitimación procesal y, además de manifestar el recurrente desde el escrito de interposición que actuaba en su propio nombre y en nombre y beneficio de la comunidad hereditaria, resulta que subsanó cualquier defecto en la acreditación de esa representación con la aportación de la Escritura notaria de ratificación de las actuaciones de D. Maximino en nombre de la comunidad.

A ello hay que añadir que la Administración competente para el inicio de procedimiento, que es la Comisión de Valoraciones de Canarias, no cuestionó dicha legitimación en via administrativa, ni tampoco en via procesal, lo que excluye que pueda ahora una parte codemandada - que tampoco la cuestionó en su intervención en fase administrativa pese a haber sido parte en el procedimiento-venir a cuestionarla en relación al proceso judicial.



TERCERO. Ya en lo que se refiere a la cuestión de fondo, esto es, sobre la legalidad de la declaración de inexistencia de causa expropiandi, la parte demandante hace un importante esfuerzo argumental en orden a tratar de formar la convicción de la Sala de que la ausencia en la parte escrita de las Normas Subsidiarias (Memoria y normativa urbanística) de referencia alguna al Parque Urbano, donde se sitúan los terrenos que la planimetría incluye con esa calificación, pueda entenderse como contradicción, advirtiendo que se trata de una omisión que no excluye la real afección de dichos terrenos a un destino y uso público dotacional En relación con ello pone de relieve: a) la inexistencia de ordenanza de aplicación al Parque Urbano es precisamente por su afección al uso dotacional de Parque Urbano, lo que refuerza la procedencia de la expropiación; b) la previsión de dicho Parque Urbano no aparece en un único plano aislado de la documentación gráfica de las Normas Subsidiarias de Teguise, incluyéndose en el Plano de zonificación de Tahiche 3.5.1. y en el Plano de zonificación general; c) la ausencia de referencia alguna en la documentación escrita solo puede ser considerada como una omisión y no como una contradicción por lo que no resulta de aplicación la normativa urbanística - y la doctrina jurisprudencial -- que da prioridad al texto escrito sobre la documentación gráfica; d) la ausencia de error o contradicción queda confirmado tras la vigencia del Plan General de Ordenación del Municipio de Teguise, aprobado definitivamente por Acuerdo de la COTMAC de 29 de julio de 2.014, que en el Tomo III de Memoria de Ordenación. Anexo 2.2.2. 'Resumen ejecutivo de las Alteraciones del Plan' y en relación a la Zona Territorial Sur-Tahiche (3.5.4) hace referencia a que el nuevo plan respeta en sus líneas generales la ordenación de la Normas Subsidiarias en cuanto a su destino.

Trae también a colación la aplicación al caso de los principios de buena fe y confianza legítima, referidos al destino dotacional de los terrenos como consecuencia de su inclusión en el Parque Urbano, que se acredita con el informe pericial Y a dicho recurso se oponen la Administración demandada y el Ayuntamiento codemandado que, con diversos argumentos, parten de que la inclusión de los terrenos en el Parque Urbano según la planimetría no determina su calificación como Sistema General ni como equipamiento o dotación pública.



CUARTO. Pues bien, el artículo 163.1 del TRLOTCyENC hace expresa referencia, como primer requisito para la expropiación por ministerio de la ley, a que el planeamiento 'legitime' la expropiación, Ello debe ponerse en relación con los supuestos expropiatorios del artículo 159 del mismo cuerpo legal, que establece que, además de los casos previstos con con carácter general, la expropiación forzosa por razones urbanísticas procede en los supuestos enumerados de utilidad pública, uno de ellos, para la vinculación de los terrenos, por su calificación urbanística, al dominio público de uso o servicio públicos, siempre que deban ser adquiridos forzosamente por la Administración actuante, bien por no ser objeto del deber legal de cesión obligatoria y gratuita, bien por existir, en todo caso, necesidad urgente de anticipar su adquisición.

En el caso tiene razón la parte demandante en que del examen del Plan General, como una unidad o cuerpo documental con naturaleza normativa, es posible concluir que el planeamiento legitima la expropiación de terrenos que deben entenderse con destino a un Sistema General en cuanto terrenos incluidos, en la documentación gráfica de las Normas Subsidiarias (con valor normativo), como Parque Urbano de Tahiche, lo que significa que el planeamiento municipal convirtió esos terrenos en indisponibles y los afectó al dominio o uso público.

Como es sabido el ordenamiento jurídico no admite lagunas, de forma que se prevén distintos mecanismos para suplir la ausencia de regulación expresa, siendo el mas relevante el de la integración analógica.

Dicha inexistencia de lagunas también se debe aplicar en cuanto a las previsiones del sistema de planeamiento, y, concretamente, en cuanto al planeamiento municipal, destinado a regular la ordenación estructural y pormenorizada del municipio, si bien, en el caso, no es necesario acudir a la integración analógica como método de cobertura de lagunas al ser posible, con la documentación gráfica de las Normas Subsidiarias, constatar la afección de los terrenos al dominio y uso público en cuanto incorporados a un Parque Urbano, denominación habitual y frecuente en el planeamiento canario en referencia a determinados Sistemas Generales.

Por lo demás, la ausencia de referencia en la Memoria y normativa urbanística a dicha afección, es decir, la ausencia de toda referencia a la concreta calificación de los terrenos como Sistema General, Dotación o Equipamiento, no supone una contradicción que deba resolverse en favor de la parte escrita, como propone la Comisión y las partes codemandadas, sino de una omisión que obliga, en una interpretación conjunta, a no prescindir de que la documentación gráfica del Plan si recoge esa afección de terrenos que, por una anomalía, no ha pasado a la parte escrita, anomalía, en cualquier caso, ajena a la propiedad. En definitiva, es la coherencia interna del documento de planeamiento, en cuanto documento único, lo que avala la realidad de la causa expropiandi al referirse a suelo incluidos, claramente, en la los planos de ordenación.

Es posible, por ello, entender acreditado el destino dotacional de los terrenos y, por ello, la existencia de causa expropiandi, a cuyo fin dicho destino aparece, tal y como se refleja en el informe pericial incorporado a la demanda, en el Plano del Texto Refundido de las Normas Subsidiarias número 3.5.1 de zonificación (hoja 4 de 5) y en el plano de zonificación general 35 de 38 .



QUINTO. A esta misma conclusión ha llegado la Sala en otros casos en los que también era objeto de examen un supuesto en el que la documentación escrita del Plan General omitia referencia alguna a un Sistema General que aparecía recogido en la planimetría con el único matiz de que en aquellos casos el certificado urbanístico municipal reconocía la adscripción de los terrenos a un Sistema General a diferencia del caso ahora examinado.

Así, en sentencia de esta Sección de 15 de noviembre de 2.016, partimos de que el Tribunal Supremo ha declarado reiteradamente que '(... ) los planos de ordenación, en cuanto forman parte del Plan, tienen eficacia normativa, si bien en caso de contradicción entre las normas urbanísticas del Plan General y los planos de ordenación debe concederse prevalencia a las primeras ( SS TS de 16/02/93 , 22/10/98 y 28/01/99 , entre otras). En este sentido, es doctrina jurisprudencial ya clásica la que proclama que ' (....) no se trata de que unas determinaciones del Plan deban plasmarse en sus normas urbanísticas y otras en sus planos de ordenación. Ambos documentos tiene la misma función ordenadora aunque por su propia naturaleza unas puedan expresarse con mas precisión en las normas y otras en los planos, pero cuando existe discrepancia entre uno y otro documento ha de darse preferencia a lo indicado en las Normas Urbanísticas del Plan' ( STS de 28/01/99 ), Dicha doctrina ha sido llevada a normas urbanísticas y a los propios instrumentos de ordenación urbanística en los que, con unos u otros matices, se suele incluir entre las disposiciones generales de sus determinaciones urbanísticas.

(...) ' Sin perjuicio de lo dicho, lo cual no hace otra cosa que recoge lo que es una reiterada línea jurisprudencial, la conclusión fue que ' (..) .en el caso, no estamos ante una contradicción, entendida como discrepancia insoluble entre documentación gráfica y escrita del Plan General que deba llevar, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 3 f) 4º de la determinación urbanística general, a la primacía del texto sobre el dibujo sino ante una omisión o falta de regulación en la parte escrita del Plan General de un Sistema General que si aparece reflejado en la planimetría.

Por tanto, la perspectiva de examen es radicalmente distinta a como la plantea el Ayuntamiento de Telde, cuya conclusión es que no estamos ante un Sistema General en cuanto no se contempla en el texto escrito, si bien frente a ello cabe decir que la condición de Sistema General del terreno en cuestión es omitida en el texto escrito pero si aparece recogida en la documentación gráfica del Plan Estructural con la categorización de suelo como Rústico de Infraestructura ( Sistema General S.G-9), mientras que en las determinaciones del Plan Operativo, en la documentación gráfica, Volumen VI: Planimetría, Plano TB 10, de Ordenación Pormenorizada los terrenos aparecen destinados a Sistema General (SG 9) en una superficie de 1.318 m2, sin determinar el uso de la infraestructura.

(..)' Y completamos la argumentación apuntando que ' A esa idea de omisión en la documentación escrita del Plan General - supuesto radicalmente distinto de la contradicción entre determinaciones- se refieren las partes codemandadas, sobre lo cual advierte la representación procesal del expropiado que ' (..) Sin que, por otra parte, el hecho que no se haya considerado en la Memoria del Plan Estructural, o en ningún otro documento escrito, referencia alguna al SG-9 en esta ubicación, suponga que exista una discrepancia entre el documento gráfico y literario, en todo caso una simple omisión escrita pero no la contradicción pretendida, máxime cuando el propio Ayuntamiento ha emitido certificado reconociendo expresamente la inclusión de estos suelos como un Sistema General de Dotación Básica, sin que por tanto resulte de aplicación la norma urbanística que da prioridad al texto sobre el gráfico, prevista para casos distintos y cuando no es posible conocer cual ha sido la voluntad del planificador (...).

Compartimos en todo los argumentos de ambas partes codemandadas sobre la ausencia de contradicción y la posibilidad derivada de una operación interpretativa de las determinaciones del Plan General que permite deducir que el suelo objeto de expropiación estaba destinado a Sistema General lo que significa que es posible dar por acreditado el presupuesto que determina el derecho del propietario - obligación correlativa de la administración - de expropiaciónpor ministerio de la ley que no puede quedar excluida cuando es posible deducir de la documentación gráfica del Plan el destino del terreno a Sistema General.

Esta Sala ya ha llevado a cabo igual interpretación en un supuesto sustancialmente idéntico en cuanto al objeto de discusión. Así, en sentencia nº 1713/2000, de 12 diciembre , dijimos lo siguiente: 'Sin embargo, en el caso, no existe contradicción sino simple omisión u olvido en lo que atañe a los terrenos de Montaña La Data en las normas urbanísticas que señalan las Áreas incluidas en Suelo Rústico de Protección Natural/Rural, si bien con la planimetría queda acreditada la clasificación y calificación del suelo en esa área y, en particular, los terrenos propiedad de la recurrente, por lo que cabe concluir que existe previsión normativa en cuanto a dichos terrenos sin perjuicio de que hubiera sido deseable que a la determinación gráfica se hubiese añadido la literaria, lo cual, según entendemos, puede incluso subsanarse por vía de corrección de errores materiales.- En todo caso, lo decisivo es que es posible a través de la planimetría conocer la categoría del suelo, y que en los planos de ordenación figura los terrenos incluidos en el Área de Especial Protección ( art 39 D) del Reglamento de Planeamiento )'.

En definitiva, los supuestos examinados por la Sala son sustancialmente idénticos en su planteamiento al aquí examinado, por lo que es aplicable la misma conclusión de inexistencia de contradicción y posibilidad de llegar, via operación interpretativa del Plan General, a dar por acreditada la afección de los terrenos al dominio y uso público a obtener, en ausencia de otra previsión, por expropiación.



SEXTO. Avala tan conclusión el que Plan General de Ordenación del Municipio de Teguise, aprobado definitivamente mediante Acuerdo de la C.O.T,.M.A.C, en sesión de 29 de julio de 2.014 (B.O.C. nº 44, de 5 de marzo de 2.015), en el Tomo II de la Memoria de Ordenación,. Anexo 2.2.'. 'Resumen ejecutivo de las Alteraciones del Plan', se establece expresamente en relación a la Zona Territorial Sur-Tahiche ( apdo 3.5.4.): '(..) El Plan respeta en gran medida, la estructuración y ordenación establecida por las NNSS, sin que ello signifique que haya renunciado a introducir algunas alteraciones que pueden considerarse de gran alcance, como puede verse en la documentación gráfica que acompaña a este documento, en especial en el Planop 2.4.1 Tahiche, siendo dichas alteraciones las siguientes: (....) c. En relación con el Parque Urbano situado en el límite Sur, el Plan, una vez analizados sus valores ambientales (malpaís bien conservado) propone su reclasificación y recategorización como suelo rústico de protección natural (SRPN-3).

(..).' Es decir, es el nuevo planeamiento, que revisa el modelo territorial de las Normas Subsidiarias, el que reconoce expresamente en la Memoria, documento informativo, de especial relevancia en la interpretación del Plan, que recoge el Parque Urbano que viene del anterior planeamiento si bien con cambios en la clasificación del suelo, que pasa a ser SRPN, suelo en cualquier caso que confirma que estaba - y sigue estando-- afecto al sistema general del Parque Urbano y que, por ello, no afecta a la calificación.

El dictamen pericial acompañado a la demanda explica la relación de las NNSS con el nuevo Plan General, al advertir que ' Superficie del Parque Urbano previsto en las Normas Subsidairias, que supone una reducción del suelo urbano consolidado y que según la tabla cuantitativa de la propuesta de ordenación y su comparativa con las NN.SS, en la zona Sur de Tahiche, que contiene el expresado documento ANEXO Nº 2.2.2. que se muestra en la siguiente Figura 8, se supone que corresponde, en parte, con la diferencia total negativa de suelo urbano consolidado-de 126.583 m2, y cuya particular diferencia de suelo urbano entre NNSS y PGO se encuentra reflejado en la cifra de - 99.325 m2 de terreno urbano consolidado dedicado a Dotaciones, Equipamientos y Espacios Libres, dento de los cuales se encuentra la superficie recalificada de suelo urbano consolidado del Parque Urbano'.

En cualquier caso, lo decisivo es que el nuevo Plan General acepta y asume la existencia de un Parque Urbano en cuyos terrenos se sitúan las fincas de la comunidad hereditaria demandante según levantamiento planimétrico, y asume que se trataba de terrenos que ya en las Normas Subsidiarias aparecían con destino dotación.

También avala la misma conclusión la inexistencia de aprovechamiento en los terrenos del parque urbano y la inexistencia de determinaciones urbanísticas al respecto, pues ello confirma ese destino dotacional o esa calificación de los terrenos sin aprovechamiento por su destino, sobre lo cual el artículo 137.1 del TRLOTCyENC, literalmente dice: 'El suelo destinado a sistemas generales se obtendrá mediante expropiación u ocupación directa, cuando no se incluya o adscriba al sector, ámbito o unidad de actuación', y, en el caso, estamos ante un suelo sin aprovechamiento adscrito a un Sistema General que no se adscribe a ningún sector, ámbito o unidad de actuación, respecto al que tampoco se contempla la ocupación directa por lo que solo cabe entender que su obtención debe tener lugar por expropiación.

En definitiva, al margen de que el Ayuntamiento, en el caso, no haya confirmado el destino dotacional del terreno, dicho destino queda plenamente acreditado con la planimetría de las Normas Subsidiarias, que no entra en colisión con la parte escrita, sin que pueda identificarse, en el supuesto concreto, omisión en la parte escrita con contradicción.

SÉPTIMO. Solo con el fin de apurar el razonamiento, y sobre la presunción de acierto de los acuerdos de los órganos de valoración, a que hace referencia la Administración demandada, decir que dicha presunción no se extiende a una cuestión estrictamente jurídica como es la existencia o inexistencia de causa expropiandi, y lo mismo cabe decir del certificado urbanístico municipal sobre calificación de los terrenos, cuyas conclusiones son plenamente controlables en sede judicial.

Tampoco podemos compartir que la ordenación de las Normas Subsidiarias no perjudique a la propiedad, pues la sola existencia del procedimiento de expropiación por ministerio de la ley, al que se vio avocada la parte, es revelador de esos perjuicios a terrenos de los que no podía disponer por su calificación en la planimetría del Plan.

Y menos aún podemos compartir la argumentación del Ayuntamiento referida a que cuando el instrumento de planeamiento ha tenido la voluntad de obtener un determinado suelo por el mecanismo expropiatorio lo ha calificado directamente como Sistema General o dotación pública, pues dicha afirmación es claramente abusiva de una situación contraria a los elementales principios de seguridad jurídica que deben presidir la actuación administrativa en lo que se refiere a los derechos y obligaciones urbanísticas de los propietarios de suelo, además de que no se trata aquí de corrección de ninguna injusticia sino tan solo de llegar, via interpretación, a una interpretación de lo que reguló el planeamiento en relación a los terrenos litigiosos.

Como ha advertido el Alto Tribunal, en Sentencia de 4 de diciembre de 2012 (Recurso nº 1811/2010) ' (...) la propia naturaleza de estas expropiaciones por ministerio de la Ley que, como se declara por la Jurisprudencia de esta Sala -sentencia de 20 de diciembre de 2011, recurso de casación 5528/2008-, 'constituye una excepción a la regla general según la cual no cabe, en principio, obligar a la Administración a expropiar (que)- tiene un marcado carácter tuitivo: sirve para evitar la indefensión de los propietarios que, como consecuencia del planeamiento urbanístico, quedan sin aprovechamiento alguno, facultándoles para forzar a la Administración a que les expropie, impidiendo así que su derecho de propiedad quede vacío de contenido económico... esta finalidad sólo tiene sentido, tal como se desprende del precepto legal arriba transcrito, cuando la imposibilidad de edificar dimana del propio planeamiento urbanístico. Es claramente un mecanismo de cierre de éste último: cuando el contenido económico del derecho de propiedad afectado por el planeamiento urbanístico no puede satisfacerse por otra vía, como es destacadamente la de equidistribución de beneficios y cargas, debe procederse a la expropiación.' Consecuencia de ese carácter es que, conforme a la regulación legal, la Administración 'carece de facultades para decidir sobre la iniciación del expediente de justiprecio, pues éste tiene lugar por ministerio de la Ley mediante la presentación ante el mismo de la hoja de aprecio.

(..) Ello supone que, como se declaraba ya en la sentencia de 16 de mayo de 1985, la finalidad de la institución es la de conferir seguridad jurídica a los propietarios que se veían sometidas a la pasividad de la Administración en ejecutar las previsiones del planeamiento, porque 'la finalidad del artículo 69 discutido, trata de remediar la pasividad, deficiencia o insuficiencia de la determinación del carácter compulsivo, que se alega, de los Planes o Programas, con grave quebranto del principio de seguridad jurídica, estableciendo por ello un plazo máxime para dar por terminada inseguridad que significa para la propiedad la calificación del terreno como inedificable (...).

En esta misma línea se pronunciaba la Sentencia del Alto Tribunal de 23 de enero de 2013 (RC 572/2010) al explica que ' (..) Nuestra jurisprudencia ha declarado en relación con el art. 69 del TRLS, que este precepto proporciona una garantía para los derechos de los administrados que acentúa el principio de obligatoriedad de los planes, y que sus previsiones intentan paliar los perjuicios que para el titular de los bienes afectados por una expropiación urbanística supone la pasividad de la Administración, estableciendo una garantía del contenido económico de los derechos de los propietarios, debilitados frente a tal pasividad administrativa. Constituye pues una herramienta para combatir las situaciones de inactividad en las que la Administración no ejerce la potestad expropiatoria que resulta obligada en virtud del Plan urbanístico y el sistema de ejecución previsto en él.

Las conclusiones de las sentencias citadas son plenamente aplicables al caso en el que queda acreditado el grave quebranto a la seguridad jurídica con la tesis de las partes codemandadas que supondría para la propiedad - de ser confirmada-- mantener el carácter indisponible de sus terrenos y la privación de cualquier aprovechamiento durante toda la vigencia del instrumento de planeamiento, con total pasividad del Ayuntamiento en la corrección de la supuesta contradicción durante todos esos años (contradicción que, en todo caso, y como vimos, no es tal).

OCTAVO. Procede, por ello, estimar el recurso contencioso-administrativo, con el alcance de retrotraer el procedimiento para que la Comisión de Valoraciones de Canarias, cumplidos los requisitos formales y materiales, entre ellos, la justificación de la decisión de los titulares de la comunidad de que se proceda a la expropiación, siempre que no considere ya cumplido dicho requisito, y siempre con posibilidad de subsanación de cualquier defecto u omisión que considere necesaria, y entendiendo concurrente la causa expropiandi, proceda a la valoración de dichos terrenos a la fecha de inicio del inicio del expediente por ministerio de la ley y la fijación del correspondiente justiprecio.

En este sentido, la estimación de la pretensión es íntegra pues la parte demandante no solicitó que la Sala llevase a cabo la valoración 'per saltum', sino que previo reconocimiento de la calificación de Parque Urbano de los terrenos, y conforme a su destino, ' Ordene a la Comisión de Valoraciones de Canarias que proceda a la fijación del justiprecio que corresponde a los terrenos copropiedad de mis representados, sitos al Sur del núcleo urbano de Tahiche, término municipal de Teguise, atendiendo a las bases y criterios de cálculo consignados en la Hoja de Aprecio formulada con fecha 4 de mayo de 2.007(...), es decir, pide que sea la Comisión, órgano competente para ello, la que lleve a cabo la valoración y que lo haga conforme a los criterios de la hoja de aprecio de la parte si bien a ello deberá dar respuesta la Comisión.

Avala esta conclusión el carácter necesario que tiene el justiprecio para acceso a la via judicial, esto, es se trata de un procedimiento necesario y previo al control judicial de su determinación.

NOVENO. La consecuencia de la estimación íntegra de la pretensión es la imposición de sus costas a las partes codemandadas en aplicación de la regla general del artículo 131.1º de la LJCA, para cuya fijación partimos de que se trata de un pleito de cuantia indeterminada, en cuanto referido a la existencia o inexistencia de causa expropiandi de una expropiación y no al justiprecio procedente, y, por otra parte, siguiendo lo que es ya una técnica habitual de la Sala, consideramos oportuno limitar dichas costas a un total de cuatro mil euros por todos los conceptos, a cargo de las Administraciones codemandadas cuyas pretensiones son rechazadas, a las que corresponderá el abono por mitad (dos mil euros cada una) del importe total fijado en concepto de costas procesales, Por ello, vistos los artículos citados y demás de general aplicación, por la autoridad que nos confiere la Constitución decidimos III FALLO Que previa desestimación de las causas de inadmisión invocada por el Ayuntamiento de Teguise, y, en cuanto al fondo del asunto, debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Dña Constanza , en nombre y representación de D. Maximino , actuando en nombre y beneficio de la comunidad hereditara de Dña Estrella , contra la desestimación presunta del recurso de reposición contra el Acuerdo de la Comisión de Valoraciones de Canarias, mencionado en el Antecedente Primero, el cual declaramos nulo a los efectos de retrotraer las actuaciones para que la Comisión, previa comprobación, si lo considera necesario en ejercicio de sus competencias, del cumplimiento de los requisitos materiales y formales, y partiendo de la existencia de la causa expropiandi, proceda a la valoración de los terrenos a que se refiere el expediente iniciado por ministerio de la ley nº 11/2010, a la fecha de inicio del expediente y fijación del justiprecio.

Con imposición a las Administraciones demandada y codemandada de las costas del proceso son el límite señalado en el último Fundamento.

Así, por esta nuestra sentencia, de cuyo régimen de recursos se informa a continuación de la publicación, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- PUBLICACIÓN: Leída y publicada lo fue la anterior sentencia por el Ilmo.Sr. Presidente , en su condición de ponente, en audiencia pública, de lo que, como Letrado/a de la Administración de Justicia, doy fe.