Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 2155/2018, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 674/2016 de 22 de Octubre de 2018

Encabezamiento

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SENTENCIA Nº 2155/2018
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCIA.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CON SEDE EN MALAGA. SECCION PRIMERA
R. ORDINARIO Nº 674/2016
ILUSTRÍSIMOS SEÑORES:
PRESIDENTE
D. MANUEL LÓPEZ AGULLÓ
MAGISTRADOS
Dª. MARIA TERESA GÓMEZ PASTOR
Dª Mª SOLEDAD GAMO SERRANO
____________________________________
En la ciudad de Málaga a 22 de octubre de 2018.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en Málaga del Tribunal Superior de Justicia
de Andalucía, compuesta en su Sección Funcional Primera por los Ilmos. Magistrados referenciados al
margen, el recurso contencioso-administrativo núm. 674/2016, sobre reintegro de subvención, interpuesto
por Dª Bibiana , representada por Dª Esther Clavero Toledo y defendida por D. Fernando Mellet Jiménez,
figurando como parte demandada la Consejería de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo de la Junta de
Andalucía, representada y defendida por Letrada de sus Servicios Jurídicos y la Agencia de Innovación y
Desarrollo de Andalucía, representada por Dª María del Mar Conejo Doblado y defendida por D. Gregorio
Pérez Borrego, siendo la cuantía de 6.341,29 euros.
Ha sido Magistrada ponente la Ilma. Sra. Dª Mª SOLEDAD GAMO SERRANO, quien expresa el parecer
de la Sala.

Antecedentes

Primero .- En fecha 4 de octubre de 2016 Dª Esther Clavero Toledo, en representación de Dª Bibiana , interpuso recurso contencioso administrativo contra la resolución de la Consejería de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo de la Junta de Andalucía de fecha 27 de agosto de 2014, el cual fue admitido a trámite por Decreto de 15 de febrero de 2017, previa substanciación de incidente de falta de competencia objetiva por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo al que, por turno de reparto, había correspondido el conocimiento del asunto y remisión de las actuaciones a este Tribunal.

Segundo.- El 25 de mayo de 2017 se formalizó en tiempo y forma la demanda, en la que venían a exponerse, en síntesis, los siguientes hechos y motivos de impugnación: la demandante solicitó el 18 de mayo de 2009 incentivos para la creación, consolidación y modernización de iniciativas emprendedoras de trabajadores autónomos al amparo de la Orden de 25 de marzo de 2009, siendo concedida la subvención por resolución de 29 de diciembre de ese año; que, sustentándose la resolución impugnada en el incumplimiento de las condiciones de la subvención esa afirmación no se ajusta a la realidad ya que, conforme a lo dispuesto en el artículo 9.2 de dicha Orden, se contrató a un número de trabajadores y por el período temporal exigidos, por toque no resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley General de Subvenciones y 23 de la Orden citada.

Tras invocar los fundamentos de derecho estimados pertinentes en apoyo de su pretensión terminaba solicitando la parte demandante en su escrito que, previos los trámites oportunos, se dictase en su día Sentencia por la que, con estimación del recurso, se deje sin efecto la resolución administrativa impugnada, con imposición a la Administración demandada de las costas procesales causadas.

Tercero .- Del escrito de demanda se dio el oportuno traslado a la demandada, formulando el Letrado de la Junta de Andalucía en tiempo y forma escrito de contestación en el que venía a oponerse a la admisión de las pretensiones deducidas de contrario y a interesar su desestimación, resumidamente, por no cumplir los contratos de trabajo que invoca la demandante con las condiciones que especifica la Orden y la resolución de concesión, al tratarse bien de contratos temporales inferiores a un período de duración de seis meses o contratos que no se celebraron a jornada completa, no habiéndose procedido tampoco en los supuestos de baja a la sustitución con las mismas características por el tiempo restante.

Por similar argumentación solicitó la desestimación de la demanda la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía, a través de su representación procesal.

Cuarto .- Acordado el recibimiento del pleito a prueba fue propuesta y admitida documental, en exclusiva, evacuando las partes oportunamente el trámite de conclusiones y señalándose para votación y fallo, lo que se llevó a efecto el 17 de octubre de 2018.

Quinto .- En la tramitación del procedimiento se han observado las prescripciones legales, salvo determinados plazos procesales, dado el cúmulo de asuntos pendientes en esta Sala.

A los que son de aplicación los consecuentes,

Fundamentos

Primero .- Constituye el objeto del presente recurso contencioso-administrativo la pretensión de que se declare la disconformidad con el ordenamiento jurídico y anule la resolución de la Consejería de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo de la Junta de Andalucía de fecha 27 de agosto de 2014, que acuerda la pérdida del derecho de cobro de los incentivos concedidos en el expediente NUM000 y el reintegro por Dª Bibiana , beneficiaria de la subvención, de una cantidad de 6.341,29 euros, correspondientes a 5.179,50 euros de principal y 1.161,79 euros de intereses legales devengados desde la materialización del pago de la subvención.

Se sustenta la resolución administrativa combatida en el procedimiento del número al margen en la circunstancia de haberse producido por la beneficiaria de la ayuda un incumplimiento de los requisitos exigidos para la concesión de la misma (en concreto de la condición relativa a la creación de empleo).

Segundo .- El análisis de las cuestiones suscitadas en el presente recurso aconseja recordar que la subvención no responde a una causa donandi , sino a la finalidad de intervenir a través de unos condicionamientos o de un modus , libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste, de modo que las cantidades que se le otorgan se hallan vinculadas al pleno cumplimiento de la actividad prevista al efecto.

Existe, por tanto, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los concretos términos en que procede su concesión. No puede, por tanto, ignorarse el carácter modal y condicional, en los términos como ha sido contemplado por la jurisprudencia, al examinar la eficacia del otorgamiento de las subvenciones: su carácter finalista determina el régimen jurídico de la actuación del beneficiario y la posición de la Administración concedente. En concreto, para garantizar en todos sus términos el cumplimiento de la afectación de los fondos a determinados comportamientos, que constituye la causa del otorgamiento, así como la obligación de devolverlos, en el supuesto de que la Administración otorgante constate de modo fehaciente el incumplimiento de las cargas asumidas, como deriva del propio esquema institucional que corresponde a la técnica de fomento que se contempla ( Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 4ª, Sentencia de 16 de septiembre de 2002, recurso 7242/1997 ).

En esta misma sentencia, rechaza el alto tribunal que con el reintegro estemos ante un acto revocatorio de otro declarativo de derecho que desconoce el procedimiento establecido que supone la previa declaración de lesividad, sino simplemente ante el cumplimiento de una condición resolutoria o ante las consecuencias de la inobservancia de los requisitos a los que precisamente se supeditaba el otorgamiento de la subvención.

La subvención quedó subordinada a la observancia por el beneficiario de determinadas condiciones, reservándose la Administración concedente la competencia para proceder a su revocación en caso de incumplimiento de lo comprometido por quien recibió los fondos públicos o en el supuesto de que la inversión realizada no se adecuara a la esencia y finalidad de lo que se subvencionaba.

No puede apreciarse, por tanto, naturaleza sancionadora o de otro tipo ajeno al verdadero carácter del procedimiento en el que se adopta la decisión de reintegro, pues si bien y en todo caso el otorgamiento de la subvención supone el reconocimiento de un derecho en favor del beneficiario, ello no excluye que deba quedar supeditado a la adecuada satisfacción de las condiciones impuestas para su reconocimiento ( Sentencias del Tribunal Supremo de 24 de febrero de 2003 o de 4 de febrero de 2005 ) y ello genera inexcusables obligaciones cuyo incumplimiento determina su devolución sin necesidad de imponer sanciones o acudir a la revisión del acto administrativo en cuanto que existe en la subvención una condición en el sentido de que se cumplan las exigencias en los concretos tiempos en que proceda la subvención, con obligación de devolverla si la Administración constata el incumplimiento de las cargas asumidas y cuando se trata de reintegro de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o indebida utilización de las cantidades recibidas, esto es, por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden, basta la comprobación administrativa de su incumplimiento para que proceda la devolución de oficio.

En similares términos se ha pronunciado la Sala con sede en Sevilla de este Tribunal Superior de Justicia, en Sentencias de 26 de noviembre de 2010 (recurso 2310/2002 ) y 23 de mayo de 2011 (recurso 195/2009 ) y esta misma Sala con sede en Málaga en Sentencias de 14 de julio de 2011 (recurso 215/2008 ), 15 de junio de 2012 (recurso 883/2008 ) y 14 de junio de 2013 (recurso 215/2010 ), entre otras, aseverándose en las Sentencias de 26 de noviembre de 2010 y de 15 de junio de 2012 citadas, por remisión a la doctrina contenida en la STS 26 febrero 2008 , que ' Nuestra jurisprudencia ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derecho que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC ' y que ' ... cuando se trata del reintegro o denegación de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o indebida utilización de las cantidades recibidas, esto es por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden u otorgan, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la denegación de la subvención o la devolución de lo percibido. O, dicho en otros términos, en tal supuesto no se produce propiamente la revisión de un acto nulo que requiera la aplicación de lo establecido en el artículo 102 LRJ y PAC o una declaración de anulabilidad del acto que requiera una declaración de lesividad, según el artículo 103 LRJ y PAC, sino que el acto de otorgamiento de la subvención, que es inicialmente acorde con el ordenamiento jurídico, no se declara ineficaz por motivo que afecte a la validez de su concesión, sino que despliega todos sus efectos; y entre ellos, precisamente, la declaración de improcedencia, el reintegro o devolución de las cantidades cuando no se ha cumplido la condición o la finalidad para la que se otorgó la subvención. Es éste un efecto inherente al acto de otorgamiento de la subvención que ni se revisa ni se anula, en sentido propio, sino que la denegación o devolución representa la eficacia que corresponde al incumplimiento de la condición resolutoria con que se concede la ayuda '.

En el mismo sentido se pronuncian las SSTS 24 febrero 2003 (casación 2336/1998 y 1134/1998 ), 2 junio 2003 (casación 3725/1999 ), 3 noviembre 2006 (casación 1229/2004 ), 25 julio 2007 (casación 6702/2004 ) y 11 marzo 2009 (casación 993/2007 ), entre otras muchas.

Tercero .- En cuanto a la procedencia del reintegro en el caso concreto sometido a nuestra consideración lo primero que debemos notar es que, como se expone en la resolución administrativa impugnada y ponen de manifiesto las demandadas en sus escritos de contestación respectivos en el supuesto de hecho aquí contemplado venía a imponerse a la beneficiaria la obligación de contratar, por un período mínimo de seis meses y a jornada completa, un trabajador, al menor, que figurase como demandante de empleo registrado el Servicio Andaluz de Empleo y si, por cualquier incidencia, el trabajador en cuestión fuera dado de baja debía procederse a su sustitución mediante otra contratación de las mismas características.

Observados los períodos de contratación que aduce la propia parte actora en los hechos y fundamentos de su escrito rector puede fácilmente constatarse que ninguno de ellos cumple con los condicionamientos exigidos, siendo todas y cada una de las contrataciones inferiores al período mínimo exigido de seis meses y no existiendo una sucesión temporal entre las mismas de la que pudiera resultar que un trabajador sustituía a otro dado de baja por cualquier circunstancia. Así, transcurren varios meses entre las fechas de finalización de la relación laboral de Dª Florinda y de Dª Gabriela y las de la siguiente contratación, en tanto que los contratos de Dª Laura y de Dª Manuela se refieren, en parte, a idéntico lapso temporal, al coincidir ambas contrataciones en en el mes de septiembre de 2010, único en el que prestó servicios remunerados por cuenta de la aquí recurrente la segunda de las trabajadoras citadas.

Sí concurre, en consecuencia, causa de reintegro por incumplimiento de la obligación de mantener la contratación por el período mínimo exigido, por lo que estimamos ajustado a derecho el reintegro exigido.

Cuarto .- Las consideraciones que anteceden comportan necesariamente la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto, imponiendo a la demandante las costas procesales causadas, por directa aplicación del criterio del vencimiento objetivo que consagra el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y al no estimar la Sala que concurran serias dudas de hecho o de derecho que puedan operar como supuesto de excepción al referido criterio o principio general.

Estimamos procedente, no obstante, como autoriza el apartado tercero del mismo precepto legal y atendida la índole de las cuestiones aquí suscitadas, limitar el importe máximo de los honorarios profesionales exigibles a 1.500 euros para ambas demandadas.

Por todo lo cual y vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que debemos DESESTIMAR y DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª Esther Clavero Toledo, en representación de Dª Bibiana , contra la resolución de la Consejería de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo de la Junta de Andalucía de fecha 27 de agosto de 2014, imponiendo a la demandante las costas procesales causadas, con el límite máximo indicado en el último de los fundamentos de derecho de la presente Sentencia.

Notifíquese esta Sentencia a las partes haciéndoles saber que contra la misma cabe interponer recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sean relevantes y determinantes del fallo impugnado o ante una Sección de la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con la composición que determina el artículo 86.3 de la Ley jurisdiccional si el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma, recurso que habrá de prepararse ante esta misma Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de la presente Sentencia mediante escrito que reúna los requisitos expresados en el artículo 89.2 del mismo Cuerpo legal .

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio literal a los autos de que dimana, con inclusión del original en el Libro de Sentencias, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION .- Dada, leída y publicada fue la anterior Sentencia por la Ilma. Sra. Ponente que la ha dictado, estando celebrando audiencia pública en el día de su fecha, ante mí, el Secretario. Doy fe.