Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 220/2019, Tribunal Superior de Justicia de Navarra, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 364/2018 de 30 de Septiembre de 2019

Encabezamiento

S E N T E N C I A Nº 000220/2019
ILTMAS. SRAS.:
PRESIDENTA,
Dª. MARÍA JESÚS AZCONA LABIANO MAGISTRADAS,
Dª. RAQUEL H. REYES MARTINEZ
Dª. ANA IRURITA DIEZ DE ULZURRUN
En Pamplona, a treinta de septiembre de dos mil diecinueve.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra constituida por las
Ilustrísimas Señoras Magistradas expresadas, ha visto los autos del recurso contencioso-administrativo nº
364/2018 interpuesto contra la Orden Foral 51/2018, de 7 de junio, de la Consejera de Educación, por la que
se aprueban las normas de gestión de las relaciones de aspirantes al desempeño, mediante contratación
temporal, de puestos de trabajo docentes al servicio del Departamento de Educación. Han sido partes como
demandante Dª Ángeles , representado por el Procurador de los Tribunales D. Jaime Goñi Alegre, y dirigido
por el Letrado D. Luis Sarrato Martínez, y como demandado EL GOBIERNO FORAL DE NAVARRA representado
y defendido por la Asesora Jurídica-Letrada de la Comunidad Foral.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso contencioso-administrativo y seguidos los oportunos trámites prevenidos por la Ley de la Jurisdicción, se emplazó a la parte demandante para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimaba de aplicación, termina suplicando que se dicte sentencia estimando la demanda y declarando la nulidad de la Orden Foral recurrida, con expresa imposición de costas procesales a la Administración demandada.

Solicitada por la parte actora como medida cautelar la suspensión de la resolución recurrida, en la misma fue desestimada por auto de 18 de diciembre de 2018.



SEGUNDO.- La Asesora Jurídica-Letrada de la Comunidad Foral contestó a la demanda mediante escrito en el que suplica que se dicte sentencia desestimando el presente recurso, dada la adecuación a Derecho de la Orden Foral impugnada.



TERCERO.- La cuantía del recurso quedó fijada como Indeterminada.



CUARTO.- Solicitado el recibimiento a prueba, se practicó con el resultado que consta en autos y, evacuado trámite de conclusiones, se concedió trámite de alegaciones a las partes sobre la omisión de trámite preceptivo de consulta pública previa, ex art. 133 Ley 39/2015. Una vez evacuado el traslado conferido, quedó el recurso pendiente de señalamiento para votación y fallo cuando por turno le correspondiera, así se verificó, como obra en autos, teniendo lugar el día 24 de septiembre de 2019.

Es ponente la Iltma. Sra. Magistrada RAQUEL H. REYES MARTINEZ, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO .- Resolución recurrida y alegaciones de las partes.

A través de este recurso contencioso-administrativo se impugna la Orden Foral 51/2018, de 7 de junio, de la Consejera de Educación, por la que se aprueban las normas de gestión de las relaciones de aspirantes al desempeño, mediante contratación temporal, de puestos de trabajo docentes al servicio del Departamento de Educación.

La parte actora alega, en síntesis, los siguientes motivos de impugnación: 1º.- La Orden Foral se articula en torno a una lista de aprobados sin plaza y una lista general, conservándose de oficio la mejor nota obtenida en las últimas tres convocatorias y retroactivamente desde 2012. Así, se vulneran los principios de igualdad, mérito y capacidad.

La solución más congruente con los principios de igualdad, mérito y capacidad es que se tuvieran en cuenta todas las veces que una persona ha aprobado y que tuviesen en consideración la mayor puntuación, de tal forma y manera que una persona no tenga la obligación de volver a presentarse. Es decir, que una vez que una persona ya ha aprobado, pueda estar integrada en ese listado de aprobados. Y exactamente los mismos argumentos se podrían aplicar al supuesto de lista de aprobados sin plaza para los que hayan superado la última oposición (artículo 4.1º de la Orden Foral) De entre las argumentaciones vertidas por el Gobierno de Navarra se viene a aducir que no se pueden contemplar los aprobados sin plaza de convocatorias anteriores a 2012 debido al que el procedimiento de oposición era diferente, lo que resulta discriminatorio respecto a las personas que ya aprobaron con plaza.

Además, la excepción relativa al año 2012 no existe, dado que no ha habido procesos selectivos de 2012 hasta 2016.

2º.- Vulneración de los principios de mérito y capacidad al valorar los servicios prestados en Navarra para la lista general un 50% más que en el resto del Estado y con un máximo de años, lo que penaliza a los profesores que llevan más años de servicio en Navarra, que ven que por encima de 7 años da igual haber trabajado 10, 15 o 25, la valoración de un 50% más la experiencia en la Comunidad Foral de Navarra de la forma que es recogida en la Orden Foral perjudica al profesorado interino actual, precisamente al de más experiencia.

También impugna la valoración de la formación permanente (máximo 1,000 punto), porque debería ser de suma importancia para el docente, ya que la continua formación es imprescindible para el buen desarrollo de la profesión al servicio de la Administración educativa foral. En anteriores convocatorias se contaban hasta un máximo de 4 puntos y se hacía distinción entre formación permanente e innovación en proyectos educativos.

3º.- La Orden Foral impugnada vulnera los principios de seguridad jurídica, de buena fe y confianza legítima, así como el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos; lo que debe tener como consecuencia ineludible la anulación de la meritada Orden Foral.

La Administración se opone a la demanda alegando, resumidamente, que la recurrente pretende que se declare la nulidad de la Orden Foral 51/2018 en su totalidad, que, en el caso de disposiciones generales, sólo cabe cuando en el procedimiento de elaboración se han obviado trámites esenciales, tales como falta de audiencia a los interesados, ausencia de informes preceptivos exigidos por la normativa aplicable, etc. Y resulta que en el supuesto que nos ocupa, la recurrente alega en los hechos de su demanda la falta de consulta previa y de negociación, pero posteriormente, en la fundamentación jurídica, no aduce existencia de vicio alguno en la tramitación del procedimiento de elaboración de la Orden Foral impugnada. De ahí que la pretensión del suplico de la demanda debe ser inadmitida y, subsidiariamente, desestimada.

El sistema de ingreso en la función pública docente siga siendo el concurso-oposición, el Departamento de Educación no puede dejar de lado a las personas aprobadas sin plaza. Esa es la postura que se mantiene en toda la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, donde rige el sistema de listas preferentes, y así lo señaló esa Sala en su sentencia nº 337/2017, de 5 de julio, que anuló varios artículos de la anterior Orden Foral de gestión de listas (Orden Foral 55/2016, de 29 de abril) precisamente por considerar injustificada la supresión de la lista de aprobados sin plaza o lista preferente.

No estamos ante la elaboración de un proyecto de reglamento nuevo, sino ante la modificación de una disposición general existente, en concreto la Orden Foral 55/2016, modificación necesaria consecuencia de la Sentencia nº 337/2017 de la Sala que anuló dos preceptos de dicha Orden Foral. Por tanto, nos encontramos ante la modificación o revisión de la Orden Foral 55/2016 para dar cumplimiento a una resolución judicial firme, que por otra parte declaró la conformidad a Derecho del resto de preceptos impugnados.

La Orden Foral 51/2018, de 7 de junio, de la Consejera de Educación es ajustada a Derecho. El trámite de consulta pública previa es innecesario en este caso, dado que la Orden Foral impugnada es una disposición general organizativa, no tiene impacto en la actividad económica, no impone obligaciones relevantes a los destinatarios y apenas introduce modificaciones respecto de la anterior Orden Foral 55/2016 que modifica, puesto que se ha dictado como consecuencia de la Sentencia 337/2017, de 5 de julio, de la Sala.

En todo caso, se trataría de un defecto formal no invalidante, pues se realizó la consulta pública previa con las organizaciones sindicales, y sometido a la Mesa Sectorial de Personal Docente no Universitario, formulándose en relación con dicho proyecto normativo alegaciones por seis organizaciones sindicales. Además, el proyecto normativo fue publicado en la página web de la Administración Foral y sometido a información pública.

No se han vulnerado los principios de igualdad, mérito y capacidad en cuento a la posibilidad de conservar la nota de procesos selectivos anteriores a efectos de permanecer en las listas de contratación temporal.

Hasta el año 2011 los procedimientos de ingreso en la función pública se caracterizaron por un aspecto muy relevante: las pruebas de la fase de oposición no eran eliminatorias , la petición de la demandante implicaría olvidar a los aprobados sin plaza de las convocatorias actuales (con pruebas eliminatorias y, por tanto, más exigentes) para premiar a quienes superaron una oposición hace, por ejemplo, diez años, con un sistema de pruebas no eliminatorias, lo que podría ser entendido también como una desigualdad en el trato, incompatible con los principios de mérito y capacidad, de ahí que el límite establecido en el año 2012 tiene toda su lógica y no existe infracción de los principios de igualdad, mérito y capacidad en dicha regulación.

No se produce infracción del art. 23.2 CE, no siendo la regulación aprobada arbitraria ni desproporcionada, no pudiendo considerarse infringido dicho precepto por cuanto no estamos ante un acceso a la función pública, sino que lo que regula la Orden Foral impugnada es la contratación temporal de puestos de trabajo docentes al servicio del Departamento de Educación. La recurrente no acredita el perjuicio que la nueva regulación le ha supuesto a ella, como docente interina, cuando sí ha sido contratada para prestar servicios por el Departamento de Educación.

Tampoco existe vulneración de los principios de igualdad, mérito y capacidad en cuanto a la valoración de los servicios prestados en Navarra. En el Anexo II también se valora de diferente forma la experiencia docente en centros públicos y la experiencia docente en otros centros, expresión que comprende, v.gr., los centros privados de enseñanza, no cuestionándose nada de adverso sobre la supuesta discriminación por la valoración diferentes de la experiencia docente según se imparta enseñanza en centros públicos u otros centros.

Alega la Sentencia nº 125/2009, de 28 de febrero, de la Sala en relación a la Orden Foral 228/2007, de 27 de diciembre, del Consejero de Educación (BON nº 6, de 14 de enero de 2008), por la que se modifica la Orden Foral 156/2005, de 23 de septiembre, del Consejero de Educación, por la que se aprueban las normas de gestión de las relaciones de aspirantes al desempeño, mediante contratación temporal, de puestos de trabajo docentes al servicio del Departamento de Educación que resuelve un supuesto similar al debatido. Dicha sentencia fue confirmada por la STS de 5 de julio de 2010, desestimatoria del recurso de casación nº 2171/2009, interpuesto por varios sindicatos contra la Sentencia nº 125/2009 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Navarra. Dichas sentencias desestiman la alegación de vulneración de los principios de igualdad ( art. 14 CE), e igualdad en el acceso a la función pública, capacidad y mérito ( art. 23.2 CE) en supuesto similar al ahora planteado.

Por último, rechaza la alegada vulneración de los principios de seguridad jurídica, confianza legítima, buena fe e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.



SEGUNDO.-Sobre la determinación de los hechos relevantes para enjuiciar el recurso contencioso- administrativo.

En primer término, procede fijar los hechos relevantes para enjuiciar el presente recurso contencioso- administrativo: 1º.- El expediente de la Orden Foral 51/2018, de la Consejera de Educación, consta de los siguientes documentos: - Texto del proyecto de Orden Foral de la Consejera de Educación sobre aprobación de las normas de gestión de las relaciones de aspirantes al desempeño, mediante contratación temporal, de puestos de trabajo docentes al servicio del Departamento de Educación - Memoria normativa del Servicio de Recursos Humanos del Departamento de Educación, de 15 de mayo de 2018. - Memoria económica del Servicio de Recursos Humanos del Departamento de Educación, de 15 de mayo de 2018. - Memoria organizativa del Servicio de Recursos Humanos del Departamento de Educación, de 15 de mayo de 2018. - Memoria justificativa del Servicio de Recursos Humanos del Departamento de Educación, de 15 de mayo de 2018. - Informe de impacto por razón de sexo del Servicio de Recursos Humanos del Departamento de Educación, de 15 de mayo de 2018. - El proyecto definitivo de Orden Foral fue sometido a votación en la Mesa Sectorial de personal docente no universitaria celebrada en fecha 27 de abril de 2018. - Informe de la Secretaría General Técnica del Departamento de Educación.

2º.- La Orden Foral 51/2018, de 7 de junio, del Consejero de Educación por la que se aprueban las normas de gestión de las relaciones de aspirantes al desempeño, mediante contratación temporal, de puestos de trabajo docentes al servicio del Departamento de Educación y anexos fue publicada en el BON nº 117, de 19 de junio de 2018.



TERCERO.- Sobre la omisión de trámite preceptivo de consulta pública previa, ex art. 133 Ley 39/2015 .

La Sala, conforme a lo dispuesto en el art. 33.2 LJCA, dio traslado a las partes para alegaciones sobre la omisión de trámite preceptivo de consulta pública previa, ex art. 133 Ley 39/2015.

La parte actora manifiesta su conformidad con la Sentencia del TSJ de Navarra nº 88/2019, recaída en el Procedimiento Ordinario 307/2017, en el que se declara la nulidad de la Orden Foral 51/2018, de la Consejera de Educación del Gobierno de Navarra, por la ausencia del preceptivo trámite de consulta pública previa en la aprobación de la Orden Foral y falta de justificación por parte de la Administración Foral, de conformidad con lo señalado por el artículo 133 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre del PACAP.

La inobservancia del trámite de consulta previa no puede ser suplantada por la publicación posterior y sometimiento a información pública y traslado a sindicatos integrados en la mesa sectorial del proyecto de Orden Foral, tal y como dice la Administración. Tales actuaciones sí se observaron en cumplimiento de la LF 1/2012 de Transparencia y Gobierno abierto. Pero hay que recalcar que la consulta pública previa es un trámite anterior y distinto a estos, que pretende cumplir con el objetivo constitucional de lograr la participación ciudadana en la elaboración de las normas recabando con carácter previo a la elaboración la opinión de ciudadanos y empresas acerca de los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa, la necesidad y oportunidad de su aprobación, los objetivos de la norma y las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.

Destaca el valor jurídico y fuerza vinculante de la STSJ de Navarra nº 88/2019, recordando que las sentencias estimatorias tienen eficacia de cosa juzgada y producen efectos directos en el ámbito de las relaciones jurídico- materiales, con la eficacia erga omnes, para todos los afectados, establecida en el artículo 72.2 LJCA. La eliminación del acto o disposición impugnada en vía jurisdiccional da lugar a la desaparición del presupuesto necesario para entrar en este momento procesal a conocer de pretensiones y realizar pronunciamientos que integran aspectos del contenido de un acto o disposición que ya ha desaparecido del mundo jurídico por virtud de la sentencia anulatoria.

La defensa de la Administración sostiene que ha formulado, con fecha 31 de mayo de 2019, escrito de preparación del recurso de casación contra la sentencia recaída en el Procedimiento Ordinario nº 307/2018, por lo que no es firme. Respecto al posible motivo de nulidad de la Orden Foral recurrida indicado por la Sala, se remite a los argumentos ya expuestos en el Procedimiento Ordinario nº 307/2018, por lo que no cabe considerar como motivo susceptible de fundar el recurso la omisión del trámite preceptivo de consulta pública previa a la que se refiere el art. 133 de la Ley 39/2015 en el procedimiento de elaboración de la Orden Foral 51/2018.

Vistas las alegaciones de las partes en el trámite conferido conforme al art. 33. 2 de la LJCA, la inobservancia del trámite de consulta pública previa del art. 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, ha sido resuelta por sentencia de la Sala de 10 de abril de 2019, P.O. 307/2018, cuyos pronunciamientos procede reproducir aquí, en virtud del principio de unidad de doctrina, manifestación, a su vez, de los de igualdad y de seguridad jurídica, pese a que dicha sentencia no sea firme por haber interpuesto recurso de casación la Administración demandada.

En efecto, en la sentencia referida se establece que: ' El primer motivo de impugnación es el relativo al incumplimiento del principio de transparencia concretado en la participación ciudadana en el procedimiento de elaboración de la Orden Foral 51/2018 de7 de junio.

El procedimiento de elaboración de la citada Orden Foral se inició bajo la vigencia de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, cuyo art. 129.1 establece como principios de buena regulación en el ejercicio de la potestad reglamentaria de las Administraciones Públicas: los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia.

En el apartado 5 del mismo precepto se dice: '5. En aplicación del principio de transparencia, las Administraciones Públicas posibilitarán el acceso sencillo, universal y actualizado a la normativa en vigor y los documentos propios de su proceso de elaboración, en los términos establecidos en el artículo 7 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre , de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno; definirán claramente los objetivos de las iniciativas normativas y su justificación en el preámbulo o exposición de motivos; y posibilitarán que los potenciales destinatarios tengan una participación activa en la elaboración de las normas'.

Y en el art. 133 se regula la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas con rango de Ley y reglamentos, disponiendo: '1. Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una consulta pública, a través del portal web de la Administración competente en la que se recabará la opinión de los sujetos y de las organizaciones más representativas potencialmente afectados por la futura norma acerca de: a) Los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa.

b) La necesidad y oportunidad de su aprobación.

c) Los objetivos de la norma.

d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.

2. Sin perjuicio de la consulta previa a la redacción del texto de la iniciativa, cuando la norma afecte a los derechos e intereses legítimos de las personas, el centro directivo competente publicará el texto en el portal web correspondiente, con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y recabar cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras personas o entidades. Asimismo, podrá también recabarse directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupen o representen a las personas cuyos derechos o intereses legítimos se vieren afectados por la norma y cuyos fines guarden relación directa con su objeto.

3. La consulta, audiencia e información públicas reguladas en este artículo deberán realizarse de forma tal que los potenciales destinatarios de la norma y quienes realicen aportaciones sobre ella tengan la posibilidad de emitir su opinión, para lo cual deberán ponerse a su disposición los documentos necesarios, que serán claros, concisos y reunir toda la información precisa para poder pronunciarse sobre la materia.

4. Podrá prescindirse de los trámites de consulta, audiencia e información públicas previstos en este artículo en el caso de normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado, la Administración autonómica, la Administración local o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, o cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen.

Cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia, podrá omitirse la consulta pública regulada en el apartado primero. Si la normativa reguladora del ejercicio de la iniciativa legislativa o de la potestad reglamentaria por una Administración prevé la tramitación urgente de estos procedimientos, la eventual excepción del trámite por esta circunstancia se ajustará a lo previsto en aquella'.

Los apartados 2 y 3 así como el párrafo final del 4º fueron declarados inconstitucionales por la STC 55/2018 de 24 de mayo , publicada en el BOE de 22 de junio.

La parte recurrente sostiene que no se ha dado cumplimiento a lo establecido en el artículo 133. 1 y por ello la Orden impugnada sería nula de pleno derecho ( artículo 47 e) Ley 39/2015 : Son actos nulos: 'Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados'.

Efectivamente, como reconoce la demandada y se desprende del expediente administrativo, no consta en la tramitación de la Orden Foral 51/2018 de 7 de junio por la que se aprueban las normas de gestión de las relaciones de aspirantes al desempeño, mediante contratación temporal, de puestos de trabajo docentes al servicio del Departamento de Educación, el sometimiento de la misma a la consulta pública previa que prevé el artículo 133 de la Ley 39/2015 para la tramitación de leyes y reglamentos. La Orden Foral impugnada tiene naturaleza normativa; es una disposición general como se desprende de su propio título y articulado, siendo así que establece con vocación de continuidad, las normas de gestión de las listas de contratación en Educación, por lo que su tramitación ha de observar lo indicado en el artículo citado.

El informe del Jefe de la sección jurídica administrativa y de la Jefa de sección de régimen jurídico de 6 de junio de 2018 -folios 401 a 404 del expediente administrativo- pone de manifiesto la inobservancia del trámite y falta de justificación por parte del órgano gestor. Es decir, que la administración asume que no ha realizado la consulta previa y no existe informe del órgano competente que es el Servicio de recursos humanos de la Dirección general de universidades y recursos educativos del Departamento de Educación que justifique la improcedencia de la consulta previa en este caso, por lo que el trámite se ha de considerar inobservado sin causa legal para ello.

No obstante lo anterior y dado que en contestación a demanda sí se argumenta sobre las razones del incumplimiento, y en aras a cumplir con el principio de congruencia de las sentencias se va a proceder a analizar tal respuesta. En primer lugar, Gobierno de Navarra, apunta a que la impugnada es una 'disposición general organizativa', puesto que regula la gestión de las relaciones de aspirantes a contratación temporal en el servicio de Educación, y por tanto quedaría excluida del trámite de consulta previa, tal y como dispone el apartado 4º.

Además conforme a la redacción vigente del artículo 133 Ley 39/2015 en el momento de aprobarse la Orden Foral, no constaba que dicha norma fuera a causar impacto en la actividad económica ni derivaban de ella obligaciones relevantes y apenas introdujo modificaciones con respecto a la regulación anterior, integrada por la Orden Foral 55/2016. En esta línea, la demandada señala que no nos hallamos ante un verdadero proyecto normativo sino ante la mera modificación o revisión puntual del existente, ya que la Orden Foral 51/2018 responde a la sentencia 337/2017 de 5 de julio que esta Sala de lo contencioso administrativo dictó en relación a la Orden 55/2016 de 29 de abril. En todo caso, reitera Gobierno de Navarra, el proyecto se publicó en la web, se sometió a información pública y se trasladó a la Mesa sectorial. El defecto procedimental, en el caso de apreciarse, sería en todo caso subsanable.

El sindicato recurrente en trámite de conclusiones y frente a estas alegaciones, recuerda que no nos hallamos ante una norma organizativa, que son únicamente las que afectan a la organización interna de la propia administración autonómica, sino ante una norma que incide y regula los intereses de los administrados. La Orden sí tiene impacto en la actividad económica, e introduce modificaciones en la anterior normativa. De igual manera es un reglamento nuevo y completo y no una mera modificación del anterior, siendo así que la propia administración asume en el informe de 6 de junio de 2018, que es un trámite preceptivo que no se ha observado.

A la vista del expediente administrativo y prueba practicada, lo cierto es que la Orden Foral 51/2018, es una disposición general y por tanto goza de naturaleza normativa que no fue sometida a consulta previa pública desconociéndose las razones de tal omisión porque no se han explicado por parte del órgano competente, ni en el expediente administrativo ni si quiera a posteriori en el judicial mediante prueba ad hoc. Desde luego no es porque la Orden Foral 51/2018 sea meramente organizativa como se apunta en contestación a demanda.

No tiene esta naturaleza; los reglamentos organizativos son aquellas disposiciones normativas que operan sobre la propia organización administrativa ad intra con una proyección predominantemente interna y sujeta a las facultades dispositivas de las cuales la administración no puede prescindir para el cumplimiento de sus finalidades. Por otra parte, los llamados reglamentos ejecutivos se caracterizan por desarrollar de forma directa e inmediata una norma de rango de ley que contempla la regulación básica de una materia. La diferencia se manifiesta incluso en los trámites de elaboración de unos y otros. Así la jurisprudencia ha exigido la preceptiva negociación colectiva tan sólo respecto a los reglamentos ejecutivos no organizativos ( sentencias del Tribunal Supremo de 9 de julio (RJ 1993, 6187 ) y 25 de noviembre de 1993 ( RJ 1993, 9041), 6 de noviembre de 1995 ( RJ 1995, 8165), 14 de octubre de 1997 ( RJ 1997, 7213), 30 de septiembre ( RJ 1999, 7121), 30 de octubre (RJ 1999, 9085 ) y 15 de diciembre de 1999 (RJ 1999, 9463 ) y 17 de enero de 2000 (RJ 2000, 263) ) pero no a los que tan sólo tienen eficacia ad intra. Conforme a la citada doctrina jurisprudencial, lo esencial para reputar un reglamento como ejecutivo y no como meramente orgánico, ha de ser la producción de efectos ad extra de la esfera administrativa, fuera del seno o ámbito de las llamadas relaciones de supremacía especial o del esquema organizativo a que se refiere. En concreto, la sentencia del Tribunal Supremo de 25/05/2004 (RJ 2004 , 4014), recogiendo las previas de 05/06/2001 (RJ 2001, 7428 ) y reproducida ésta en las posteriores de 16/06/2006 (RJ 2006, 3375 ) y 15/10/2008 (RJ 2008, 7781), afirma, que la consideración de reglamento ejecutivo, se configura desde una perspectiva sustantiva o material, comprendiendo aquellos reglamentos que total o parcial 'completan, desarrollan, pormenorizan, aplican o complementan' una o varias leyes (entendido como instrumento normativa con rango formal de ley), lo que presupondría la preexistencia de un mínimo contenido legal regulador de la materia. No obsta a ello, la configuración formal, relativa a aquellos reglamentos que ejecutan habilitaciones legales, con independencia de cualquier desarrollo material. Ya en su pretérita sentencia de 19/07/1993 (RJ 1993, 5594), el Tribunal Supremo , delimita el concepto de los denominados Reglamentos Independientes de la Ley, que configura como los que 'son propios de la materia organizativa en cuanto competencia típicamente administrativa, y que, por ello, sólo pueden dictarse 'ad intra', en el campo propio de la organización administrativa y en el de relaciones de especial sujeción ( Sentencias del Tribunal Supremo de 11 de Abril de 1.981 ( RJ 1981, 5405), 27 de Marzo de 1.985 ( RJ 1985, 1668), 19 de Junio de 1.985 (RJ 1985, 3146 ) y 31 de Octubre de 1.986 (RJ 1986, 5823) )'. Sin embargo, la condición organizativa o doméstica no excluye sin más la naturaleza ejecutiva del Reglamento. La Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de Diciembre de 2.003 (RJ 2004, 100) se pronuncia sobre ello al sostener: 'Tampoco puede estimarse que el Reglamento dictado no sea ejecutivo por el hecho de contener disposiciones organizativas o domésticas' .

La Sentencia de 14 de Octubre de 1.997 (RJ 1997, 7213) resume la Jurisprudencia en la materia declarando que se entiende por disposición organizativa aquella que, entre otros requisitos, no tiene otro alcance que el meramente organizativo de alterar la competencia de los órganos de la Administración competentes para prestar el servicio que pretende mejorarse. En el mismo sentido, la Sentencia de 27 de Mayo de 2.002 (RJ 2002, 6672), recurso de casación número 666/1.996 , afirma que los Reglamentos Organizativos, como ha admitido el Tribunal Constitucional (v. gr., Sentencia 18/1.982 (RTC 1982, 18), fundamento jurídico 4), pueden afectar a los derechos de los administrados en cuanto se integran de una u otra manera en la estructura administrativa, de tal suerte que el hecho de que un Reglamento pueda ser considerado como un Reglamento interno de organización administrativa no excluye el cumplimiento del requisito que estamos considerando si se produce la afectación de intereses en los términos indicados.

A la vista de lo razonado y objetivamente considerada, la Orden Foral objeto del presente recurso, no comprende aspectos internos o domésticos, característicos y propios de la organización ad intra que corresponde gestionar a la Administración, sino ad extra; estableciendo los criterios para elaborar listas de contratación temporal y por tanto afectando a los ciudadanos que quieren formar parte de las mismas. Es por tanto una norma que precisaba la consulta pública previa del artículo 133 Ley 39/2015 .

Sentado lo anterior, tampoco son oponibles las causas de exención del apartado 4º in fine (falta de impacto económico, no imposición de obligaciones relevantes o regulación parcial), dado que fueron declaradas inconstitucionales para las CCAA, por la STC 55/2018 de 24 de mayo y no resultaron suficientemente motivadas en el momento de dictarse la Orden Foral impugnada. En primer lugar la administración demandada incumplió la obligación de motivación ( artículo 35 Ley 39/2015 ) para poder aplicar alguna de las exenciones al trámite de consulta previa. Como ya se ha indicado en el cuerpo de esta sentencia, no existe resolución del órgano competente en la tramitación explicando por qué no se somete la disposición general a consulta popular previa, desconociéndose en cual de los supuestos originalmente previstos en el apartado 4º del artículo 133 nos encontramos, pues nada se justificó sobre la posible falta de trascendencia económica o de las obligaciones impuestas o sobre inexistencia de voluntad innovadora del ordenamiento jurídico a la que sí se ha aludido al contestar a demanda, olvidando que en la exposición de motivos se indica que se ha considerado oportuno proceder a ' la revisión general de la Orden Foral 55/2016, de 29 de abril, toda vez que resulta necesario corregir deficiencias y problemas que se han detectado en su aplicación durante el tiempo de su vigencia y se apela a razones de técnica normativa que hacen aconsejable aprobar una nueva Orden Foral, aunque parte de su contenido coincide con el de la Orden Foral 55/2016, de 29 de abril, a efectos de evitar la confusión derivada de la coexistencia de diversas normas del mismo rango, así como las incoherencias y desajustes que pueden producirse en los textos jurídicos cuando son fruto de continuas modificaciones' .

Sobre el 133.4 in fine de la Ley 39/2015, incide, como ya se ha dicho, la Sentencia del Tribunal Constitucional 55/2018 de 24 de mayo publicada en el BOE el 22 de junio. En el Fundamento jurídico 7º c de la citada sentencia el Tribunal Constitucional, señala sobre forma de regular la participación ciudadana en la elaboración normativa: 'La participación ciudadana está regulada en el artículo 133 de la Ley 39/2015 .. Este precepto no impide que las Comunidades Autónomas disciplinen, en cuanto a sus propias iniciativas normativas, aspectos tales como la duración de las consultas, el tipo de portal web en el que se llevan a cabo, su grado de difusión o el nivel de trasparencia de la documentación y las alegaciones aportadas. Tampoco impide que incrementen los niveles mínimos de participación asegurados con carácter general y, por tanto, que acoten o reduzcan las excepciones previstas. No obstante, fija una serie relevante de extremos en relación con las formas, contenidos y destinatarios de las consultas.

La STC 91/2017 , FJ 6, es la primera que ha enjuiciado la cobertura competencial de previsiones estatales relativas a la participación ciudadana durante la elaboración de cualesquiera disposiciones administrativas.

Hasta entonces, este Tribunal había tenido oportunidad de examinar únicamente regulaciones estatales sobre la audiencia y la información pública durante la elaboración de instrumentos normativos concretos: las 'disposiciones de carácter general relativas a materias que afecten directamente a consumidores y usuarios' [ STC 15/1989, de 26 de enero , FJ 7 c)], la planificación ecológica ( STC 102/1995, de 26 de junio , FJ 13) y el planeamiento urbanístico [ STC 61/1997, de 20 de marzo , FJ 25 c)].

De acuerdo con la STC 91/2017 , FJ 6, deben reputarse bases del régimen jurídico de las administraciones públicas las previsiones siguientes: 'se establecerán los mecanismos de consulta con los agentes implicados que estimulen su participación activa en el proceso de elaboración normativa' ( art. 4.6 de la Ley 2/2011 ); las administraciones públicas 'prestarán la máxima atención al proceso de consulta pública en la elaboración de sus proyectos normativos' ( art. 5.2 de la Ley 2/2011 ).

El artículo 133, en sus apartados primero, primer inciso ('Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una consulta pública') y cuarto, primer párrafo, contiene normas con parecido tenor que pueden reputarse bases del régimen jurídico de las administraciones públicas ( art. 149.1.18 CE ), aplicables en cuanto tales a la elaboración de reglamentos autonómicos. Las demás previsiones del artículo 133 descienden a cuestiones procedimentales de detalle desbordando el ámbito de lo básico; vulneran por ello las competencias estatutarias de las Comunidades Autónomas en relación con la elaboración de sus propias disposiciones administrativas.

Procede, en consecuencia, declarar que los artículos 132 y 133 -salvo el primer inciso de su apartado 1 y el primer párrafo de su apartado cuarto- de la Ley 39/2015 son contrarios al orden constitucional de competencias, resultando por ello inaplicables a las Comunidades Autónomas. Tampoco en este caso la declaración de la invasión competencial conlleva la nulidad, habida cuenta de que los preceptos se aplican en el ámbito estatal sin que ello haya sido objeto de controversia en el presente proceso ( STC 50/1999 , FFJJ 7 y 8)' .

La sentencia es aplicable a la Orden Foral objeto de esta litis, dado que dicha norma no había alcanzado firmeza en el momento de pronunciarse el Tribunal Constitucional.

Sobre los efectos de las sentencias de inconstitucionalidad, resulta interesante la STC 54/2002 de 27 de febrero , fundamentos jurídicos 7º a 9º, estos últimos señalan: '8 También es necesario, en segundo lugar, delimitar el alcance de la declaración de nulidad del art. único, apartado 1, de la Ley del Parlamento Vasco 11/1998, en la medida en que impone deberes de cesión de aprovechamiento urbanístico en suelo urbano 'consolidado'. La declaración de nulidad de una norma legal - a lo que se refiere el art. 39.1 LOTC - ha de tenerse por una forma adecuada de reparación o superación de la situación de inconstitucionalidad constatada y declarada por este Tribunal, cuyo efecto inmediato es que el precepto inconstitucional y nulo quede definitivamente expulsado del ordenamiento jurídico ( STC 19/1987, de 17 de febrero [RTC 1987, 19], F. 6) y que, por lo mismo, resulte inaplicable desde que la declaración de nulidad se publica en el 'Boletín Oficial del Estado' ( STC 45/1989 , F. 11).

Ahora bien, la declaración de nulidad no ha de presentar siempre y necesariamente el mismo alcance. En efecto, la vigencia simultánea de los diversos preceptos constitucionales nos exige que, al determinar el alcance de la declaración de nulidad de una Ley, prestemos también atención a las consecuencias que esa misma declaración de nulidad puede proyectar sobre los diversos bienes constitucionales. Así, en el caso que nos ocupa, la declaración de invalidez de un precepto legal, por vulneración del orden constitucional de competencias, no puede ser a costa de un sacrificio desproporcionado en la efectividad de otras normas constitucionales. Por ello, más allá de la consecuencia inmediata de la declaración de nulidad, esto es, la inaplicación a nuevos supuestos, el Tribunal Constitucional debe ponderar qué consecuencias adicionales puede contener la declaración de nulidad para evitar que resulten injustificadamente perjudicados otros bienes constitucionales.

En el asunto que nos ocupa debemos traer a colación, a la hora de precisar el alcance en el tiempo de nuestra declaración de nulidad, el principio de seguridad jurídica ( art. 9.3 CE ), al que responde la previsión contenida en el art. 40.1 LOTC , según el cual las sentencias declaratorias de la inconstitucionalidad de leyes 'no permitirán revisar procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada' en los que se haya hecho aplicación de las leyes inconstitucionales. Ahora bien, la modulación del alcance de nuestra declaración de inconstitucionalidad no se limita a preservar la cosa juzgada. Más allá de ese mínimo impuesto por el art.

40.1 LOTC debemos declarar que el principio constitucional de seguridad jurídica ( art. 9.3 CE ) también reclama que -en el asunto que nos ocupa- esta declaración de inconstitucionalidad sólo sea eficaz 'pro futuro', esto es, en relación con nuevos supuestos o con los procedimientos administrativos y procesos judiciales donde aún no haya recaído una resolución firme. En efecto, al igual que dijimos en las SSTC 45/1989, de 20 de febrero F. 11 , 180/2000, de 29 de junio (RTC 2000, 180), F.7 sobre la Ley riojana 2/1993, de Presupuestos (RCL 1993, 1254 y LLR 1993, 73), y 289/2000, de 30 de noviembre (RTC 2000, 289), F. 7 sobre Ley balear reguladora del Impuesto sobre instalaciones que incidan en el medio ambiente RCL 1992, 287 y LIB 1991, 160), entre otras, el principio de seguridad jurídica ( art. 9.3 CE ) reclama la intangibilidad de las situaciones jurídicas consolidadas; no sólo las decididas con fuerza de cosa juzgada, sino también las situaciones administrativas firmes. Esta conclusión se refuerza si se tiene en cuenta, además, que dotar de eficacia 'ex tunc' a nuestra declaración de nulidad distorsionaría gravemente la actividad de gestión urbanística desarrollada al amparo de la norma que se declara inconstitucional, tanto por los Municipios vascos como por los particulares, transcendiendo, incluso, las previsibles consecuencias económicas adversas que la revisión de las cesiones obligatorias ya firmes supondrían para los Municipios, con el consiguiente riesgo de quiebra del principio de suficiencia financiera de las Haciendas Locales a que se refiere el art. 142 CE .' Sentado lo anterior, la inobservancia del trámite de consulta previa no puede ser suplantada por la publicación posterior y sometimiento a información pública y traslado a sindicatos integrados en la mesa sectorial del proyecto de Orden Foral, actuaciones que sí se observaron en cumplimiento de la LF 1/2012 de Transparencia y Gobierno abierto, pues la consulta pública previa es un trámite anterior y distinto a estos, que pretende cumplir con el objetivo constitucional de lograr la participación ciudadana en la elaboración de las normas recabando con carácter previo a la elaboración la opinión de ciudadanos y empresas acerca de los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa, la necesidad y oportunidad de su aprobación, los objetivos de la norma y las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.

Así mismo, la omisión de la consulta pública, no es susceptible de subsanación, porque tiene la condición de requisito procedimental preceptivo en orden a permitir la participación ciudadana y ha de realizarse con carácter previo a la elaboración de la ley o del reglamento quedando sin finalidad si se tramita una vez aprobada la norma.

La consulta previa sólo tiene sentido antes de la elaboración de la ley o del reglamento para facilitar que los potenciales destinatarios realicen aportaciones sobre la misma.

Finalmente es irrelevante que la omisión del trámite no haya causado indefensión al sindicato recurrente, que participó en la Mesa sectorial porque es un trámite preceptivo y su incumplimiento acompaña nulidad de pleno derecho de la Orden Foral 51/201085 de 7 de junio por las razones que se han expuesto.

Lo razonado conlleva la estimación de la demanda declarando nula de pleno derecho la Orden Foral 51/2018 de 7 de junio de la Consejera de Educación por la que se aprueban las normas de gestión de las relaciones aspirantes al desempeño mediante contratación temporal de puestos de trabajo docentes al servicio del Departamento de Educación por vulneración de lo dispuesto en el artículo 133 Ley 39/2015 ' .

Una vez declarada la nulidad de pleno derecho de la Orden Foral 51/2018 de 7 de junio de la Consejera de Educación aquí recurrida, procede la estimación de la demanda sin necesidad de analizar los restantes motivos de impugnación contenidos en la demanda.



CUARTO.- Costas procesales.

En cuanto a las costas el artículo 139. 1. de la LJCA 1998 establece que '1. En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad.' Así en el presente caso, dada la estimación de la demanda, sin que se aprecie que el caso presente serias dudas de hecho o de derecho, se imponen las costas causadas a la parte demandada.

En nombre de Su Majestad El Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente

Fallo

ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Jaime Goñi Alegre, en nombre y representación de Dª Ángeles , contra la Orden Foral 51/2018, de 7 de junio, de la Consejera de Educación, por la que se aprueban las normas de gestión de las relaciones de aspirantes al desempeño, mediante contratación temporal, de puestos de trabajo docentes al servicio del Departamento de Educación; declarando la Orden Foral 51/2018 nula de pleno derecho. Todo ello con imposición de las costas causadas a la parte demandada.

Firme que sea la sentencia, en cumplimiento de lo preceptuado por el artículo 72.2 de la Ley Jurisdiccional, se proveerá lo necesario para la inserción, sin dilación, del presente fallo en el Boletín Oficial de Navarra.

Notifíquese esta Resolución Judicial conforme dispone el artículo 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, expresando que contra la misma solo cabe interponer recurso de casación ante la Sala correspondiente, única y exclusivamente, en el caso de que concurra algún supuesto de interés casacional objetivo y con los requisitos legales establecidos, todo ello de conformidad con los artículos 86 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en redacción dada por Ley Orgánica 7/2015 de 21 de Julio.

Dicho recurso habrá de prepararse ante esta Sala del Tribunal Superior de Justicia de Navarra en el plazo de treinta días siguientes a la notificación de esta Sentencia.

Se informa a las partes que en cualquier supuesto, y en todos los recursos de casación que se presenten, todos los escritos relativos al correspondiente recurso de casación se deberán ajustar inexcusablemente a las condiciones y requisitos extrínsecos que han sido aprobados por Acuerdo de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo y de este Tribunal Superior de Justicia de Navarra en fechas 21-4-2016 y 27-6-2016 respectivamente.

Estos Acuerdos obran expuestos en el tablón de anuncios de este Tribunal Superior de Justicia así como publicados en la página web del Consejo General del Poder Judicial (www.poderjudicial.es) para su público y general conocimiento.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.