Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 2237/2019, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 102/2016 de 23 de Diciembre de 2019

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA. (SEDE DE SEVILLA)
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO.
Sección de Refuerzo creada por Acuerdo de la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial,
de fecha 13 de octubre de 2019.
Recurso número 102/2016
SENTENCIA
Ilmo.Sr. Presidente
D. Heriberto Asencio Cantisán
Ilmos. Sres. Magistrados
D. Pedro Luis Roás Martín
D. Luis Gonzaga Arenas Ibáñez
En la ciudad de Sevilla, a veintitrés de diciembre de dos mil diecinueve.
La Sección de Refuerzo de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
Andalucía con sede en Sevilla ha visto el recurso número 102/2016, interpuesto por la ASOCIACIÓN PARA LA
CALIDAD EUROPEA (INTECA), representada por la Sra. Procuradora Dª. OLGA ELENA COCA ALONSO, contra
la resolución del Director General de Formación Profesional para el Empleo de 19 de noviembre de 2015 por
la que se desestima del recurso de reposición formulado por ITECA frente a la resolución de 28 de septiembre
de 2015 por la que se acuerda el reintegro en el expediente 3D/2010-2011, siendo demandada la CONSEJERÍA
DE AGRICULTURA, PESCA Y DESARROLLO RURAL DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA. Es Ponente el Ilmo. Sr. D.
Pedro Luis Roás Martín.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el presente recurso y previos los oportunos trámites, se confirió traslado a la parte actora para formalizar la demanda, lo que verificó por escrito en el que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes, solicitó sentencia estimatoria del recurso.



SEGUNDO.- La Administración demandada, una vez conferido el trámite para contestar la demanda, presentó escrito en el que alegó los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes, solicitando una sentencia en la que se declare la conformidad a derecho de las resoluciones impugnadas.



TERCERO.- Recibido el pleito a prueba, se practicó la admitida con el resultado obrante en las actuaciones.

Se confirió traslado a las partes para la formulación de conclusiones. Presentados los oportunos escritos quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo.



CUARTO.- En virtud de providencia de fecha 13 de noviembre de 2019, pasó el presente recurso para su resolución a la Sección de Refuerzo creada por Acuerdo de la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial, de fecha 13 de octubre de 2019, designándose ponente del mismo al Ilmo. Sr. Magistrado D.

Pedro Luis Roás Martín.

Fundamentos

PRIMERO.- Se dirige el presente recurso frente a la resolución del Director General de Formación Profesional para el Empleo de 19 de noviembre de 2015 por la que se desestima del recurso de reposición formulado por ITECA frente a la resolución de 28 de septiembre de 2015 por la que se acuerda el reintegro en el expediente 3D/2010-2011. Versa así, como se expone en la demanda, la subvención a la que se refiere esta controversia sobre la tercera fase de un proyecto orientado a impulsar medidas para la inserción de un determinado colectivo (ex trabajadores de DELPHI); y, ha quedado acreditado que las dos primeras fases se justificaron íntegramente por INTECA, de conformidad con las condiciones previstas por la propia Administración. También se expone que respecto de la segunda fase (expediente nº 3D/2010) la Administración consideró que se había justificado el 100% de la subvención concedida.

Estima la recurrente que se ha producido la caducidad del procedimiento administrativo de reintegro. Y, esgrime la propia admisión por la demandada en su resolución de 28 de septiembre de 2015 que la de fecha 18 de noviembre de 2014, por la que se ampliaba el plazo para resolver el expediente de reintegro en 12 meses más, no había sido suficientemente motivada, obligando con ello a motivar la la ampliación del plazo para resolver por mediación de esa Resolución de 28 de septiembre de 2015 que ponía fin al expediente administrativo de reintegro. Esta ampliación por lo tanto debe entenderse extemporánea; por ello desde el inicio del expediente de reintegro, mediante resolución de 3 de febrero de 2014, hasta la notificación de la resolución de 28 de septiembre de 2015 que pone fin al mismo, habría transcurrido el plazo de un año previsto en el artículo 42 de la Ley 38/2003, por lo que el procedimiento administrativo de reintegro ha caducado. Alega asimismo la recurrente la prescripción de la acción para el ejercicio de la acción de reintegro, precisamente por la caducidad del expediente que no habría producido la interrupción del plazo anterior. Por lo demás, sostiene la recurrente que no se ha dictado en este caso, a pesar de ser preceptivo, informe de la Intervención General de la Administración, informe que se tendía que haber emitido en el plazo de un mes una vez que el órgano gestor le diese dado traslado de las alegaciones presentadas por el administrado. Y, que la demandada ha actuado en contra de la doctrina de los actos propios y del principio de confianza legítima pues de reclamar 90.419, 18 euros se ha pasado a solicitar la devolución de 1.470.257, 88 euros, destacando que los cursos que motivaron la concesión de la subvención se prestaron íntegramente y que los gastos en los que se incurrió se pagaron de manera efectiva con el importe de la subvención recibida.



SEGUNDO.- Como se expone por la recurrente en su demanda, el alegato inicial relativo a la caducidad del procedimiento de reintegro ya ha sido objeto de análisis en un supuesto idéntico al presente en sentencia de fecha 29 de noviembre de 2016, recurso número 890/2015.

En este caso, consta la incoación del expediente de reintegro mediante resolución de 5 de febrero de 2014 y la notificación de la resolución de reintegro el día 28 de septiembre de 2015, de modo que en una primera aproximación al cómputo del plazo de un año previsto en el artículo 42 de la Ley 38/2003, este habría expirado.

La resolución de 18 de noviembre de 2014 ampliaba el plazo para resolver el expediente de reintegro en doce meses más, si bien la resolución de reintegro admite la insuficiente motivación de esta ampliación, subsanando dicha deficiencia. Se dice así, que ' Si bien es cierto que el texto de la mencionada resolución de ampliación se limita a recoger la fundamentación jurídica que da amparo al mencionado acto, así como la concurrencia de los supuestos que legitiman la misma por remisión del artículo 42.5 y 6 de la Ley 30/1992 (en concreto, para este caso, la falta de dotación de personal hasta hace escasamente unos meses) no se motiva en los términos que establece el artículo 54 de la LPAC , desde el momento en que falta una sucinta referencia de hechos que no de fundamentos de derecho (...). Conforme a lo dispuesto, en el presente acto, se procede a explicar las razones que motivaron la mencionada resolución de ampliación de plazos (...)'.

Como se decía en aquella sentencia nuestra, el artículo 42.4 de la Ley 38/03 dispone ' El plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro será de 12 meses desde la fecha del acuerdo de iniciación. Dicho plazo podrá suspenderse y ampliarse de acuerdo con lo previsto en los apartados 5 y 6 del artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común '.

El resto de los argumentos que se exponían en aquella sentencia resultan ahora plenamente aplicables: ' Al haberse superado el plazo de 12 meses de duración del procedimiento desde al incoación a la notificación, hemos de determinar si la ampliación del mismo acordada al amparo del mencionado art. 42.4 de la Ley 38/03 , en relación al art. 42.6 de la Ley 30/92 es ajustada a derecho.

El art. 42.6 de la Ley 30/92 dispone 'Cuando el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución, el órgano competente para resolver , a propuesta razonada del órgano instructor, o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, a propuesta de éste, podrán habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo.

Excepcionalmente, podrá acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes y sólo una vez agotados todos los medios a disposición posibles.

De acordarse, finalmente, la ampliación del plazo máximo, éste no podrá ser superior al establecido para la tramitación del procedimiento .

Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser notificado a los interesados , no cabrá recurso alguno.' El Tribunal Supremo en sentencia de 15 febrero 2013 ha señalado, interpretando dicho precepto que 'La posibilidad de ampliación del plazo de tramitación de los procedimientos administrativos establecida en el artículo 42.6 de la Ley 30/1992 no se caracteriza como una facultad discrecional e incondicionada, sino que está sometida a requisitos y límites bien precisos.... El propio tenor de este apartado evidencia, sin necesidad de mayores disquisiciones, que la posibilidad de ampliar el plazo de tramitación se rige por las siguientes notas: 1º) es una facultad de carácter excepcional, y como tal ha de aplicarse de forma restrictiva; 2º) su utilización ha de ser expresamente motivada; 3º) dicha motivación no puede basarse en consideraciones genéricas sino por referencia singularizada a las circunstancias del caso; y 4º) no puede adoptarse de forma apriorística sino que procederá tan sólo después de haber agotado todos los medios pertinentes para resolver en el plazo establecido'.

En sentencia de 21 de abril de 2015 , recogiendo otra jurisprudencia anterior señala: 'El único motivo de casación ha de ser rechazado de conformidad, precisamente, con la doctrina jurisprudencial sobre el carácter excepcional de la ampliación del plazo máximo de duración de los procedimientos administrativos previstos en el artículo 42.6 de la LRJPA cuya revisión solicita la Administración recurrente.

Así lo recuerda nuestra STS de 19 de marzo de 2013 : 'En relación con el citado artículo 42.6 LRJPA esta Sala ha señalado lo siguiente en la STS de 15 de noviembre de 2012 (casación 4350/2011 ): '... Del examen del precepto de referencia (42.6 de la LRJPA), como ya hemos expuesto en la reciente STS de 20 de septiembre de 2012 (Recurso de casación 5959/2010 ) debemos destacar los siguientes aspectos reguladores de la habilitación que nos ocupa, que fueron introducidos en la reforma de la citada Ley, llevada a cabo por parte de la Ley 4/1999, de 13 de enero: a) La habilitación para la ampliación se encuentra limitada al órgano competente para resolver el deslinde (Ministro de Medio Ambiente), o bien a su superior jerárquico.

b) Tal habilitación cuenta con una doble posibilidad procedimental: En el caso de tratarse de una decisión del órgano competente para resolver el deslinde, resulta necesaria una 'propuesta razonada del órgano instructor'; y, en el caso de decisión del superior del órgano competente para resolver, la norma exige la propuesta de este.

c) La habilitación legal de referencia se fundamenta, exclusivamente, en la concurrencia de una situación procedimental: Que antes del vencimiento del plazo para resolver y notificar se pueda 'suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución'. Y, es mas, este incumplimiento tan solo puede derivarse de las dos concretas causas o circunstancias previstas en el precepto: 1. 'El número de solicitudes formuladas'.

2. El número de 'personas afectadas' por el procedimiento (en este caso, de deslinde del dominio público marítimo terrestre).

d) La habilitación que el artículo 42.6 de la LRJPA , que analizamos, cuenta, por su parte, con una doble dimensión o consecuencia: 1. La consecuencia natural o normal para cuando ---con base en alguna de las dos causas expresadas--- pueda suponerse 'un incumplimiento del plazo máximo de resolución', queda limitada a la posibilidad de 'habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo'.

2. Y, la consecuencia o posibilidad excepcional consiste en poder 'acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación'.

e) El precepto, por su parte, para la viabilidad de esta segunda posibilidad excepcional consistente en la ampliación del plazo para resolver exige el cumplimiento de dos requisitos, que no pueden situarse en el terreno de lo estrictamente formal, ya que la decisión ampliatoria debe llevarse a cabo: 1.'Mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes', y 2.'Sólo una vez agotados todos los medios a disposición posibles'.

f) Por último, el precepto señala en el terreno de lo temporal y en el de su revisabilidad que 1. El plazo máximo que finalmente pudiera acordarse 'no podrá ser superior al establecido para la tramitación del procedimiento'. Y que, 2. 'Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de los plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno'.

El carácter excepcional que tiene la ampliación del plazo previsto en ese artículo 42.6 comporta, no solo que se dicte por el órgano competente y que se justifiquen adecuadamente las circunstancias que lo permiten, sino también, como expresamente dispone ese precepto, que se notifique ---'deberá ser notificado'--- el acuerdo que resuelve sobre la ampliación del plazo, que, obviamente, ha de efectuarse antes de que transcurra el plazo para dictar la resolución del procedimiento.....

Además, en la Resolución de 6 de marzo de 2006 no se acredita que se hayan agotado todos los medios a disposición posibles que justifique la excepcionalidad de la ampliación del plazo que en la misma se contiene, como establece el artículo 42.6 LRJAP , pues no basta la mera afirmación, sin mayores precisiones, que se contiene en esa Resolución de que 'No es posible habilitar medios personales para el Servicio de Costas de Almería'......

Como ha expuesto la Sala de instancia, la razón principal dada por la Administración cuando ---antes del vencimiento del plazo de legalmente establecido para la tramitación del procedimiento de deslinde--- podía suponer que se iba a producir 'un incumplimiento del plazo máximo de resolución', fue 'el gran número de expedientes de deslinde que está tramitando (sic) simultáneamente el Servicio Periférico de Costas', junto con los procedimiento relacionados con las concesiones y autorizaciones, a lo que añade 'el estado de tramitación del expediente, estando pendiente de remitir el proyecto de deslinde'. Se trata de una afirmación genérica, indeterminada y sin concreción numérica suficiente, que, en modo alguno, permite una valoración del cumplimiento del requisito de referencia exigido y que no puede ser considerada una motivación suficiente. En todo caso, como se ha expuesto, la acreditación de tal requisito ---lo que no ha acontecido--- lo que hubiera permitido era la posibilidad de ' habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo'....

Pero, para poder llegar a la posibilidad de la prórroga, tampoco resulta suficiente y concreta la acreditación del agotamiento de los medios disponibles, habiéndose limitado la Resolución a señalar que 'La habilitación de medios personales adicionales resulta imposible si se tiene en cuenta las especializaciones jurídico-técnicas que se requieren para la realización de expedientes complejos de esta naturaleza'. Es más de lo mismo, generalidad e indefinición para una habilitación excepcional'.

Como viene a admitir la propia demandada en su resolución de reintegro, la de ampliación del plazo para resolver no ofrece una motivación concreta por la que procedía en este caso la citada ampliación, sino consideraciones jurídicas acerca de su regulación. Además, en este caso, a diferencia de aquellos a los que se refiere la demandada en su contestación contenidos en las SSTS de 21 de diciembre de 2016, 11 de mayo de 2017 y 13 de junio de 2017, que además no se refieren a expedientes de reintegro, concurre un elemento revelador de la insuficiencia de la motivación empleada para la ampliación del plazo máximo de resolución del expediente de reintegro. Se trata del propio reconocimiento que de esta premisa fundamental se hizo por la demandada. Así, la ausencia de motivación de la resolución de ampliación de plazo es reconocida en la resolución de reintegro al señalar, que ' se limita a recoger la fundamentación jurídica que da amparo al mencionado acto, así como a la concurrencia de los supuestos que legitiman la misma por remisión al art. 42.5 y 6 de la Ley 30/92 ', entendiendo que al no ser materia sancionadora no determina su nulidad y procede a justificar la ampliación, en el traspaso de competencia del Servicio Andaluz de Empleo a la Consejería por Decreto-Ley 4/13, con falta de dotación de relación puestos de trabajo y escasez de recursos humanos. Cabe destacar a estos efectos que precisamente en relación con aquella sentencia de fecha 29 de noviembre de 2016, que apreció la caducidad del expediente de reintegro sobre la base de estos mismos razonamientos, se interpuso recurso de casación por la Administración demandada, que fue inadmitido en virtud de providencia del Tribunal Supremo de fecha 25 de abril de 2017.

La motivación de la procedencia de la ampliación de los plazos debe contenerse en la resolución en que se acuerda la misma, sin que sea posible una vez denunciado el defecto por el interesado tratar de corregir el defecto en la resolución que pone término al procedimiento, y dictada fuera del plazo legalmente previsto para su tramitación, sin la posterior ampliación. En todo, caso, dicha justificación de traspaso de competencias con ausencia de personal no estaría dentro de los presupuestos que permiten la ampliación, por cuanto el traspaso se había producido antes de la incoación, concurriendo la situación antes del inicio del expediente, sin que la Administración haya acreditado haber agotado todos los medios posible, sino que se limita a manifestar de forma genérica que carecía de personal para el ejercicio de la competencia. En todo caso, no se contiene justificación alguna en cuanto al número de los expedientes en tramitación que impedían la correcta tramitación, adoleciendo de la motivación de un presupuesto para su adopción.

A la vista del precepto legal y de la jurisprudencia que lo interpreta, que hemos recogido con anterioridad hemos de concluir que no se cumple con la motivación exigida, no siendo válida la ampliación del plazo acordada, por lo que el procedimiento se encuentra caducado. Procede estimar el recurso por caducidad del procedimiento sin que sea necesario entrar a conocer del resto de motivos.



TERCERO.- De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa procede imponer las costas a la Administración demandada, sin que el límite máximo de aquéllas pueda exceder de la suma de 1.000 euros, considerando complejidad y alcance del asunto planteado.

Vistos los preceptos citados y demás normas de procedente aplicación,

Fallo

que debemos ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la ASOCIACIÓN PARA LA CALIDAD EUROPEA (INTECA), representada por la Sra. Procuradora Dª. OLGA ELENA COCA ALONSO, contra la resolución del Director General de Formación Profesional para el Empleo de 19 de noviembre de 2015 por la que se desestima del recurso de reposición formulado por ITECA frente a la resolución de 28 de septiembre de 2015 por la que se acuerda el reintegro en el expediente 3D/2010-2011, que anulamos. Con imposición de costas a la Administración demandada hasta un importe máximo de 1.000 euros.

Notifíquese a las partes la presente resolución indicándoles que será susceptible de recurso de casación cuando concurran las exigencias contenidas en el art. 86 y ss. LCJA, que se preparará ante esta Sala en el plazo de 30 días.

Así, por esta nuestra sentencia de la que se llevará testimonio a las actuaciones, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.