Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 225/2019, Tribunal Superior de Justicia de Navarra, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 363/2018 de 30 de Septiembre de 2019

Encabezamiento

SENTENCIA Nº 000225/2019
ILTMAS. SRAS.:
PRESIDENTA
DÑA. MARÍA JESÚS AZCONA LABIANO
MAGISTRADAS,
DÑA. RAQUEL HERMELA REYES MARTÍNEZ
DÑA. ANA IRURITA DIEZ DE ULZURRUN
En Pamplona, a treinta de septiembre de dos mil diecinueve.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra constituida por los
Ilustrísimos Señores Magistrados expresados, ha visto los autos del recurso contencioso-administrativo nº
363/2018 contra la Orden Foral 51/2018 de 7 de junio de la Consejera de Educación por la que se aprueban las
normas de gestión de las relaciones aspirantes al desempeño mediante contratación temporal de puestos de
trabajo docentes al servicio del Departamento de Educación Han sido partes como demandante Inocencia ,
representada por el procurador Sr Goñi y dirigido por el Letrado Sr Sarrato , y como demandado EL GOBIERNO
FORAL DE NAVARRA representado y defendido por la Asesora Jurídica-Letrada de la Comunidad Foral.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso contencioso-administrativo y seguidos los oportunos trámites prevenidos por la Ley de la Jurisdicción, se emplazó a la parte demandante para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimaba de aplicación, termina suplicando que se dicte sentencia estimando la demanda y declarando la nulidad del Decreto Foral recurrido.



SEGUNDO.- La Asesora Jurídica-Letrada de la Comunidad Foral contestó a la demanda mediante escrito en el que suplica que se dicte sentencia desestimando el presente recurso contencioso administrativo, y todo ello con imposición de costas a la parte actora.



TERCERO.- La cuantía del recurso quedó fijada como Indeterminada .



CUARTO.- Solicitado el recibimiento a prueba, se practicó con el resultado que en autos consta la propuesta y admitida; y, concedido trámite de alegaciones a las partes para que manifestaran lo que a su derecho conviniera acerca de la sentencia 88/2019 de 10 de abril ORD 307/2018 una vez evacuado el traslado conferido, quedó el recurso pendiente de señalamiento para votación y fallo cuando por turno le correspondiera, así se verificó, como obra en autos, teniendo lugar el día 24 de septiembre de 2019.

Es ponente la Iltma. Sra. Magistrada ANA IRURITA DIEZ DE ULZURRUN, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO .- Resolución recurrida y alegaciones de las partes.

A través de este recurso contencioso-administrativo se impugna la Orden Foral 51/2018 de 7 de junio de la Consejera de Educación por la que se aprueban las normas de gestión de las relaciones aspirantes al desempeño mediante contratación temporal de puestos de trabajo docentes al servicio del Departamento de Educación .

Inocencia , impugna la citada resolución administrativa al considerar que es nula ya que se articula en torno a una lista de aprobados sin plaza y una lista general, conservándose de oficio la mejor nota obtenida en las últimas tres convocatorias y retroactivamente desde 2012, lo que a su juicio supone vulneración de los principios de igualdad, mérito y capacidad de los docentes interinos con más experiencia. De igual manera vulnera principios de seguridad jurídica, de buena fe, confianza legítima así como el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, al valorar la experiencia obtenida en Navarra en un 50% que la obtenida en el resto del Estado.

Por todo ello la recurrente insta la nulidad de la Orden Foral impugnada,con imposición de costas a la administración demandada.

Gobierno de Navarra se opone a demanda y señala que la recurrente pide la nulidad de toda la Orden Foral pero no la sustenta en la vulneración del procedimiento de elaboración de la disposición general y no identifica los preceptos que deben declararse nulos por vulnerar el ordenamiento jurídico, por lo que la demanda debe inadmitirse o subsidiariamente desestimada. No obstante lo anterior, la administración demandada señala que en este caso no era preciso el trámite de consulta pública previa porque la Orden Foral impugnada es una disposición general organizativa, es decir con efectos ad intra, puesto que regula las relaciones de aspirantes a contratación temporal en educación . Además, fue aprobada antes del dictado de la STC 55/2018 por lo que era aplicable el apartado 4º in fine, que permitía omitir la consulta si la propuesta no tiene impacto en la actividad económica ni impone obligaciones relevantes a los destinatarios. Señala esta parte, que además no nos hallamos ante la elaboración de un proyecto de reglamento sino ante su mera modificación o revisión puntual para dar cumplimiento a la sentencia 337/2017 de esta Sala. La consulta , no ha sido obviada, ya que el proyecto de Orden Foral fue trasladado a las organizaciones sindicales y sometido a la mesa sectorial, publicado en la web y sometido a información pública. Subsidiariamente el defecto sería subsanable, dado que no ha causado indefensión alguna a la actora. No concurre la nulidad de pleno derecho alegada en demanda.

Con respecto a la pretendida nulidad de la Orden Foral por vulneración de los principios de igualdad, mérito y capacidad en cuanto a la posibilidad de conservar la nota de procesos selectivos anteriores a efectos de permanecer en las listas de contratación temporal, no concurre, explicando la demandada que fue una petición de los sindicatos presentes en la Mesa sectorial, estando motivado el límite temporal fijado- posteriores a 2012- ya que en las convocatorias anteriores, la prueba de oposición no era eliminatoria, de manera que en absoluto se vulnera el principio de igualdad. En cuanto a las puntuaciones de la experiencia docente previa, de hasta un 50% más si dicha experiencia se ha obtenido en Navarra,(apdo I anexo II) no resulta discriminatorio dado que todos los aspirantes van a ser valorados de igual forma. El criterio no es desproporcionado porque la puntuación es diferente según la experiencia y especialidades en distintos niveles o etapas educativas.

Recuerda esta parte que no nos hallamos ante un acceso a la función pública sino ante la contratación temporal . En apoyo de su tesis cita la STJNA 125/2009 de 28 de febrero. Tampoco la actuación administrativa es arbitraria, ni vulnera los principios de seguridad jurídica, confianza legítima, buena fe e interdicción de la arbitrariedad, pues la regulación es fundamentada , se han coordinado los intereses del colectivo docente afectado , no se acredita quiebra de las exigencias de certeza y confianza ni concurre trato discriminatorio o desigual. Por todo ello solicita se desestime la demanda .

Con fecha 10 de abril de 2019, se dictó sentencia nº 88/2019 ORD 307/2018 en la que se anuló la Orden Foral 51/2018 de 7 de junio de la Consejera de Educación por no haberse tramitado la consulta previa. Dado traslado a las partes de la citada sentencia, a los efectos de lo dispuesto en el artículo 33 .2 LJCA , Gobierno de Navarra solicitó la suspensión de este procedimiento hasta la resolución del recurso de casación interpuesto.

Así mismo reiteró los argumentos expuestos en el ORD 307/2018 sobre la inncesariedad de sometimiento a información pública de la Orden Foral 51/2018. La parte recurrente se opuso a la suspensión instada de contrario y señaló que la sentencia que ahora se dicte no puede declarar la conformidad a derecho de la Orden Foral que ha sido anulada, en base a los argumentos de la sentencia 88/2019 .

No procede la suspensión del presente procedimiento no siendo causa legal para ello la interposición de recurso de casación ante el Tribunal Supremo en el ORD 307/2018.



SEGUNDO.- De la sentencia 88/2019 de 10 de abril y su aplicación a este caso.

La citada sentencia, dictada en el PORD 307/2018, dispone :

SEGUNDO.-Sobre la inobservancia del trámite de consulta pública previa del artículo 133 Ley 39/2015 .

El primer motivo de impugnación es el relativo al incumplimiento del principio de transparencia concretado en la participación ciudadana en el procedimiento de elaboración de la Orden Foral 51/2018 de7 de junio.

El procedimiento de elaboración de la citada Orden Foral se inició bajo la vigencia de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, cuyo art. 129.1 establece como principios de buena regulación en el ejercicio de la potestad reglamentaria de las Administraciones Públicas: los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia.

En el apartado 5 del mismo precepto se dice: '5. En aplicación del principio de transparencia, las Administraciones Públicas posibilitarán el acceso sencillo, universal y actualizado a la normativa en vigor y los documentos propios de su proceso de elaboración, en los términos establecidos en el artículo 7 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre , de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno; definirán claramente los objetivos de las iniciativas normativas y su justificación en el preámbulo o exposición de motivos; y posibilitarán que los potenciales destinatarios tengan una participación activa en la elaboración de las normas'.

Y en el art. 133 se regula la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas con rango de Ley y reglamentos, disponiendo: '1. Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una consulta pública, a través del portal web de la Administración competente en la que se recabará la opinión de los sujetos y de las organizaciones más representativas potencialmente afectados por la futura norma acerca de: a) Los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa.

b) La necesidad y oportunidad de su aprobación.

c) Los objetivos de la norma.

d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.

2. Sin perjuicio de la consulta previa a la redacción del texto de la iniciativa, cuando la norma afecte a los derechos e intereses legítimos de las personas, el centro directivo competente publicará el texto en el portal web correspondiente, con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y recabar cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras personas o entidades. Asimismo, podrá también recabarse directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupen o representen a las personas cuyos derechos o intereses legítimos se vieren afectados por la norma y cuyos fines guarden relación directa con su objeto.

3. La consulta, audiencia e información públicas reguladas en este artículo deberán realizarse de forma tal que los potenciales destinatarios de la norma y quienes realicen aportaciones sobre ella tengan la posibilidad de emitir su opinión, para lo cual deberán ponerse a su disposición los documentos necesarios, que serán claros, concisos y reunir toda la información precisa para poder pronunciarse sobre la materia.

4. Podrá prescindirse de los trámites de consulta, audiencia e información públicas previstos en este artículo en el caso de normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado, la Administración autonómica, la Administración local o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, o cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen.

Cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia, podrá omitirse la consulta pública regulada en el apartado primero. Si la normativa reguladora del ejercicio de la iniciativa legislativa o de la potestad reglamentaria por una Administración prevé la tramitación urgente de estos procedimientos, la eventual excepción del trámite por esta circunstancia se ajustará a lo previsto en aquella.

Los apartados 2 y 3 así como el párrafo final del 4º fueron declarados inconstitucionales por la STC 55/2018 de 24 de mayo , publicada en el BOE de 22 de junio.

La parte recurrente sostiene que no se ha dado cumplimiento a lo establecido en el artículo 133. 1 y por ello la Orden impugnada sería nula de pleno derecho ( artículo 47 e) Ley 39/2015 Son actos nulos: Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.

Efectivamente, como reconoce la demandada y se desprende del expediente administrativo, no consta en la tramitación de la Orden Foral 51/2018 de 7 de junio por la que se aprueban las normas de gestión de las relaciones de aspirantes al desempeño, mediante contratación temporal , de puestos de trabajo docentes al servicio del Departamento de Educación, el sometimiento de la misma a la consulta pública previa que prevé el artículo 133 de la Ley 39/2015 para la tramitación de leyes y reglamentos. La Orden Foral impugnada tiene naturaleza normativa; es una disposición general como se desprende de su propio título y articulado, siendo así que establece con vocación de continuidad, las normas de gestión de las listas de contratación en Educación, por lo que su tramitación ha de observar lo indicado en el artículo citado.

El informe del Jefe de la sección jurídica administrativa y de la Jefa de sección de régimen jurídico de 6 de junio de 2018- folios 401 a 404 del expediente administrativo - pone de manifiesto la inobservancia del trámite y falta de justificación por parte del órgano gestor. Es decir, que la administración asume que no ha realizado la consulta previa y no existe informe del órgano competente que es el Servicio de recursos humanos de la Dirección general de universidades y recursos educativos del Departamento de Educación que justifique la improcedencia de la consulta previa en este caso, por lo que el trámite se ha de considerar inobservado sin causa legal para ello.

No obstante lo anterior y dado que en contestación a demanda si se argumenta sobre las razones del incumplimiento, y en aras a cumplir con el principio de congruencia de las sentencias se va a proceder a analizar tal respuesta. En primer lugar , Gobierno de Navarra , apunta a que la impugnada es una 'disposición general organizativa', puesto que regula la gestión de las relaciones de aspirantes a contratación temporal en el servicio de Educación,y por tanto quedaría excluida del trámite de consulta previa, tal y como dispone el apartado 4º.

Además conforme a la redacción vigente del artículo 133 Ley 39/2015 en el momento de aprobarse la Orden Foral, no constaba que dicha norma fuera a causar impacto en la actividad económica ni derivaban de ella obligaciones relevantes y apenas introdujo modificaciones con respecto a la regulación anterior, integrada por la Orden Foral 55/2016.En esta línea , la demandada señala que no nos hallamos ante un verdadero proyecto normativo sino ante la mera modificación o revisión puntual del existente, ya que la Orden Foral 51/2018 responde a la sentencia 337/2017 de 5 de julio que esta Sala de lo contencioso administrativo dictó en relación a la Orden 55/2016 de 29 de abril. En todo caso,reitera Gobierno de Navarra el proyecto se publicó en la web, se sometió a información pública y se trasladó a la Mesa sectorial. El defecto procedimental, en el caso de apreciarse, sería en todo caso subsanable.

El sindicato recurrente en trámite de conclusiones y frente a estas alegaciones, recuerda que no nos hallamos ante una norma organizativa, que son únicamente las que afectan a la organización interna de la propia administración autonómica, sino ante una norma que incide y regula los intereses de los administrados. La Orden si tiene impacto en la actividad económica ,e introduce modificaciones en la anterior normativa. De igual manera es un reglamento nuevo y completo y no una mera modificación del anterior, siendo así que la propia administración asume en el informe de 6 de junio de 2018, que es un trámite preceptivo que no se ha observado.

A la vista del expediente administrativo y prueba practicada, lo cierto es que la Orden Foral 51/2018, es una disposición general y por tanto goza de naturaleza normativa que no fue sometida a consulta previa pública desconociéndose las razones de tal omisión porque no se han explicado por parte del órgano competente, ni en el expediente administrativo ni si quiera a posteriori en el judicial mediante prueba ad hoc. Desde luego no es porque la Orden Foral 51/2018 sea meramente organizativa como se apunta en contestación a demanda .

No tiene esta naturaleza; los reglamentos organizativos son aquellas disposiciones normativas que operan sobre la propia organización administrativa ad intra con una proyección predominantemente interna y sujeta a las facultades dispositivas de las cuales la administración no puede prescindir para el cumplimiento de sus finalidades. Por otra parte, los llamados reglamentos ejecutivos se caracterizan por desarrollar de forma directa e inmediata una norma de rango de ley que contempla la regulación básica de una materia. La diferencia se manifiesta incluso en los trámites de elaboración de unos y otros. Así la jurisprudencia ha exigido la preceptiva negociación colectiva tan sólo respecto a los reglamentos ejecutivos no organizativos ( sentencias del Tribunal Supremo de 9 de julio (RJ 1993, 6187 ) y 25 de noviembre de 1993 (RJ 1993 , 9041) , 6 de noviembre de 1995 (RJ 1995 , 8165) , 14 de octubre de 1997 (RJ 1997 , 7213) , 30 de septiembre (RJ 1999 , 7121) , 30 de octubre (RJ 1999, 9085 ) y 15 de diciembre de 1999 (RJ 1999, 9463 ) y 17 de enero de 2000 (RJ 2000, 263) ) pero no a los que tan sólo tienen eficacia ad intra. Conforme a la citada doctrina jurisprudencial, lo esencial para reputar un reglamento como ejecutivo y no como meramente orgánico, ha de ser la producción de efectos ad extra de la esfera administrativa, fuera del seno o ámbito de las llamadas relaciones de supremacía especial o del esquema organizativo a que se refiere. En concreto, la sentencia del Tribunal Supremo de 25/05/2004 (RJ 2004 , 4014) , recogiendo las previas de 05/06/2001 (RJ 2001, 7428 ) y reproducida ésta en las posteriores de 16/06/2006 (RJ 2006, 3375 ) y 15/10/2008 (RJ 2008, 7781) , afirma, que la consideración de reglamento ejecutivo, se configura desde una perspectiva sustantiva o material, comprendiendo aquellos reglamentos que total o parcial 'completan, desarrollan, pormenorizan, aplican o complementan' una o varias leyes (entendido como instrumento normativa con rango formal de ley), lo que presupondría la preexistencia de un mínimo contenido legal regulador de la materia. No obsta a ello, la configuración formal, relativa a aquellos reglamentos que ejecutan habilitaciones legales, con independencia de cualquier desarrollo material.Ya en su pretérita sentencia de 19/07/1993 (RJ 1993, 5594) , el Tribunal Supremo , delimita el concepto de los denominados Reglamentos Independientes de la Ley, que configura como los que 'son propios de la materia organizativa en cuanto competencia típicamente administrativa, y que, por ello, sólo pueden dictarse 'ad intra', en el campo propio de la organización administrativa y en el de relaciones de especial sujeción ( Sentencias del Tribunal Supremo de 11 de Abril de 1.981 (RJ 1981 , 5405) , 27 de Marzo de 1.985 (RJ 1985 , 1668) , 19 de Junio de 1.985 (RJ 1985, 3146 ) y 31 de Octubre de 1.986 (RJ 1986, 5823) )'.Sin embargo, la condición organizativa o doméstica no excluye sin más la naturaleza ejecutiva del Reglamento. La Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de Diciembre de 2.003 (RJ 2004, 100) se pronuncia sobre ello al sostener: 'Tampoco puede estimarse que el Reglamento dictado no sea ejecutivo por el hecho de contener disposiciones organizativas o domésticas.

La Sentencia de 14 de Octubre de 1.997 (RJ 1997, 7213) resume la Jurisprudencia en la materia declarando que se entiende por disposición organizativa aquella que, entre otros requisitos, no tiene otro alcance que el meramente organizativo de alterar la competencia de los órganos de la Administración competentes para prestar el servicio que pretende mejorarse. En el mismo sentido, la Sentencia de 27 de Mayo de 2.002 (RJ 2002, 6672) , recurso de casación número 666/1.996 , afirma que los Reglamentos Organizativos, como ha admitido el Tribunal Constitucional (v. gr., Sentencia 18/1.982 (RTC 1982, 18) , fundamento jurídico 4), pueden afectar a los derechos de los administrados en cuanto se integran de una u otra manera en la estructura administrativa, de tal suerte que el hecho de que un Reglamento pueda ser considerado como un Reglamento interno de organización administrativa no excluye el cumplimiento del requisito que estamos considerando si se produce la afectación de intereses en los términos indicados.

A la vista de lo razonado y objetivamente considerada, la Orden Foral objeto del presente recurso, no comprende aspectos internos o domésticos, característicos y propios de la organización ad intra que corresponde gestionar a la Administración, sino ad extra; estableciendo los criterios para elaborar listas de contratación temporal y por tanto afectando a los ciudadanos que quieren formar parte de las mismas. Es por tanto una norma que precisaba la consulta pública previa del artículo 133 Ley 39/2015 .

Sentado lo anterior, tampoco son oponibles las causas de exención del apartado 4º in fine(falta de impacto económico, no imposición de obligaciones relevantes o regulación parcial) , dado que fueron declaradas inconstitucionales para las CCAA, por la STC 55/2018 de 24 de mayo y no resultaron suficientemente motivadas en el momento de dictarse la Orden Foral impugnada. En primer lugar la administración demandada incumplió la obligación de motivación( artículo 35 Ley 39/2015 )para poder aplicar alguna de las exenciones al trámite de consulta previa. Como ya se ha indicado en el cuerpo de esta sentencia, no existe resolución del órgano competente en la tramitación explicando por qué no se somete la disposición general a consulta popular previa, desconociéndose en cual de los supuestos originalmente previstos en el apartado 4º del artículo 133 nos encontramos, pues nada se justificó sobre la posible falta de trascendencia económica o de las obligaciones impuestas o sobre inexistencia de voluntad innovadora del ordenamiento jurídico a la que si se ha aludido al contestar a demanda, olvidando que en la exposición de motivos se indica que se ha considerado oportuno proceder a 'la revisión general de la Orden Foral 55/2016, de 29 de abril, toda vez que resulta necesario corregir deficiencias y problemas que se han detectado en su aplicación durante el tiempo de su vigencia y se apela a razones de técnica normativa que hacen aconsejable aprobar una nueva Orden Foral, aunque parte de su contenido coincide con el de la Orden Foral 55/2016, de 29 de abril, a efectos de evitar la confusión derivada de la coexistencia de diversas normas del mismo rango, así como las incoherencias y desajustes que pueden producirse en los textos jurídicos cuando son fruto de continuas modificaciones'.

Sobre el 133.4 in fine de la Ley 39/2015, incide, como ya se ha dicho , la Sentencia del Tribunal Constitucional 55/2018 de 24 de mayo publicada en el BOE el 22 de junio.En el Fundamento jurídico 7º c de la citada sentencia el Tribunal Constitucional, señala sobre forma de regular la participación ciudadana en la elaboración normativa: 'La participación ciudadana está regulada en el artículo 133 de la Ley 39/2015 . Este precepto no impide que las Comunidades Autónomas disciplinen, en cuanto a sus propias iniciativas normativas, aspectos tales como la duración de las consultas, el tipo de portal web en el que se llevan a cabo, su grado de difusión o el nivel de trasparencia de la documentación y las alegaciones aportadas. Tampoco impide que incrementen los niveles mínimos de participación asegurados con carácter general y, por tanto, que acoten o reduzcan las excepciones previstas. No obstante, fija una serie relevante de extremos en relación con las formas, contenidos y destinatarios de las consultas.

La STC 91/2017 , FJ 6, es la primera que ha enjuiciado la cobertura competencial de previsiones estatales relativas a la participación ciudadana durante la elaboración de cualesquiera disposiciones administrativas.

Hasta entonces, este Tribunal había tenido oportunidad de examinar únicamente regulaciones estatales sobre la audiencia y la información pública durante la elaboración de instrumentos normativos concretos: las 'disposiciones de carácter general relativas a materias que afecten directamente a consumidores y usuarios' [ STC 15/1989, de 26 de enero , FJ 7 c)], la planificación ecológica ( STC 102/1995, de 26 de junio , FJ 13) y el planeamiento urbanístico [ STC 61/1997, de 20 de marzo , FJ 25 c)].

De acuerdo con la STC 91/2017 , FJ 6, deben reputarse bases del régimen jurídico de las administraciones públicas las previsiones siguientes: 'se establecerán los mecanismos de consulta con los agentes implicados que estimulen su participación activa en el proceso de elaboración normativa' ( art. 4.6 de la Ley 2/2011 ); las administraciones públicas 'prestarán la máxima atención al proceso de consulta pública en la elaboración de sus proyectos normativos' ( art. 5.2 de la Ley 2/2011 ).

El artículo 133, en sus apartados primero, primer inciso ('Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una consulta pública') y cuarto, primer párrafo, contiene normas con parecido tenor que pueden reputarse bases del régimen jurídico de las administraciones públicas ( art. 149.1.18 CE ), aplicables en cuanto tales a la elaboración de reglamentos autonómicos. Las demás previsiones del artículo 133 descienden a cuestiones procedimentales de detalle desbordando el ámbito de lo básico; vulneran por ello las competencias estatutarias de las Comunidades Autónomas en relación con la elaboración de sus propias disposiciones administrativas.

Procede, en consecuencia, declarar que los artículos 132 y 133 -salvo el primer inciso de su apartado 1 y el primer párrafo de su apartado cuarto- de la Ley 39/2015 son contrarios al orden constitucional de competencias, resultando por ello inaplicables a las Comunidades Autónomas. Tampoco en este caso la declaración de la invasión competencial conlleva la nulidad, habida cuenta de que los preceptos se aplican en el ámbito estatal sin que ello haya sido objeto de controversia en el presente proceso ( STC 50/1999 , FFJJ 7 y 8)'.

La sentencia es aplicable a la Orden Foral objeto de esta litis, dado que dicha norma no había alcanzado firmeza en el momento de pronunciarse el Tribunal Constitucional .

Sobre los efectos de las sentencias de inconstitucionalidad , resulta interesante la STC 54/2002 de 27 de febrero , fundamentos jurídicos 7º a 9º, estos últimos señalan: '8 También es necesario, en segundo lugar, delimitar el alcance de la declaración de nulidad del art. único, apartado 1, de la Ley del Parlamento Vasco 11/1998, en la medida en que impone deberes de cesión de aprovechamiento urbanístico en suelo urbano 'consolidado'. La declaración de nulidad de una norma legal - a lo que se refiere el art. 39.1 LOTC - ha de tenerse por una forma adecuada de reparación o superación de la situación de inconstitucionalidad constatada y declarada por este Tribunal, cuyo efecto inmediato es que el precepto inconstitucional y nulo quede definitivamente expulsado del ordenamiento jurídico ( STC 19/1987, de 17 de febrero [ RTC 1987, 19] , F. 6) y que, por lo mismo, resulte inaplicable desde que la declaración de nulidad se publica en el 'Boletín Oficial del Estado' ( STC 45/1989 , F. 11).

Ahora bien, la declaración de nulidad no ha de presentar siempre y necesariamente el mismo alcance. En efecto, la vigencia simultánea de los diversos preceptos constitucionales nos exige que, al determinar el alcance de la declaración de nulidad de una Ley, prestemos también atención a las consecuencias que esa misma declaración de nulidad puede proyectar sobre los diversos bienes constitucionales. Así, en el caso que nos ocupa, la declaración de invalidez de un precepto legal, por vulneración del orden constitucional de competencias, no puede ser a costa de un sacrificio desproporcionado en la efectividad de otras normas constitucionales. Por ello, más allá de la consecuencia inmediata de la declaración de nulidad, esto es, la inaplicación a nuevos supuestos, el Tribunal Constitucional debe ponderar qué consecuencias adicionales puede contener la declaración de nulidad para evitar que resulten injustificadamente perjudicados otros bienes constitucionales.

9 En el asunto que nos ocupa debemos traer a colación, a la hora de precisar el alcance en el tiempo de nuestra declaración de nulidad, el principio de seguridad jurídica ( art. 9.3 CE ), al que responde la previsión contenida en el art. 40.1 LOTC , según el cual las sentencias declaratorias de la inconstitucionalidad de leyes 'no permitirán revisar procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada' en los que se haya hecho aplicación de las leyes inconstitucionales. Ahora bien, la modulación del alcance de nuestra declaración de inconstitucionalidad no se limita a preservar la cosa juzgada. Más allá de ese mínimo impuesto por el art.

40.1 LOTC debemos declarar que el principio constitucional de seguridad jurídica ( art. 9.3 CE ) también reclama que -en el asunto que nos ocupa- esta declaración de inconstitucionalidad sólo sea eficaz 'pro futuro', esto es, en relación con nuevos supuestos o con los procedimientos administrativos y procesos judiciales donde aún no haya recaído una resolución firme. En efecto, al igual que dijimos en las SSTC 45/1989, de 20 de febrero F.

11 , 180/2000, de 29 de junio ( RTC 2000, 180) , F.7 sobre la Ley riojana 2/1993, de Presupuestos ( RCL 1993, 1254 y LLR 1993, 73) , y 289/2000, de 30 de noviembre ( RTC 2000, 289) , F. 7 sobre Ley balear reguladora del Impuesto sobre instalaciones que incidan en el medio ambiente ( RCL 1992, 287 y LIB 1991, 160) , entre otras, el principio de seguridad jurídica ( art. 9.3 CE ) reclama la intangibilidad de las situaciones jurídicas consolidadas; no sólo las decididas con fuerza de cosa juzgada, sino también las situaciones administrativas firmes. Esta conclusión se refuerza si se tiene en cuenta, además, que dotar de eficacia 'ex tunc' a nuestra declaración de nulidad distorsionaría gravemente la actividad de gestión urbanística desarrollada al amparo de la norma que se declara inconstitucional, tanto por los Municipios vascos como por los particulares, transcendiendo, incluso, las previsibles consecuencias económicas adversas que la revisión de las cesiones obligatorias ya firmes supondrían para los Municipios, con el consiguiente riesgo de quiebra del principio de suficiencia financiera de las Haciendas Locales a que se refiere el art. 142 CE .' Sentado lo anterior, la inobservancia del trámite de consulta previa no puede ser suplantada por la publicación posterior y sometimiento a información pública y traslado a sindicatos integrados en la mesa sectorial del proyecto de Orden Foral , actuaciones que si se observaron en cumplimiento de la LF 1/2012 de Transparencia y Gobierno abierto, pues la consulta pública previa es un trámite anterior y distinto a estos, que pretende cumplir con el objetivo constitucional de lograr la participación ciudadana en la elaboración de las normas recabando con carácter previo a la elaboración la opinión de ciudadanos y empresas acerca de los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa, la necesidad y oportunidad de su aprobación, los objetivos de la norma y las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.

Así mismo , la omisión de la consulta pública, no es susceptible de subsanación, porque tiene la condición de requisito procedimental preceptivo en orden a permitir la participación ciudadana y ha de realizarse con carácter previo a la elaboración de la ley o del reglamento quedando sin finalidad si se tramita una vez aprobada la norma. La consulta previa sólo tiene sentido antes de la elaboración de la ley o del reglamento para facilitar que los potenciales destinatarios realicen aportaciones sobre la misma.

Finalmente es irrelevante que la omisión del trámite no haya causado indefensión al sindicato recurrente, que participó en la Mesa sectorial porque es un trámite preceptivo y su incumplimiento acompaña nulidad de pleno derecho de la Orden Foral 51/201085 de 7 de junio por las razones que se han expuesto.

Lo razonado conlleva la estimación de la demanda declarando nula de pleno derecho la Orden Foral 51/2018 de 7 de junio de la Consejera de Educación por la que se aprueban las normas de gestión de las relaciones aspirantes al desempeño mediante contratación temporal de puestos de trabajo docentes al servicio del Departamento de Educación por vulneración de lo dispuesto en el artículo 133 Ley 39/2015.

En base a lo expuesto , procede estimar la demanda y declarar la nulidad de la Orden Foral 51/2018 de 7 de junio de la Consejera de Educación, sin analizar el resto de argumentos de la demanda .



TERCERO- Costas procesales.

En cuanto a las costas el artículo 139. 1. de la LJCA 1998 establece que '1. En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad.' Así en el presente caso, dada la estimación de la demanda, sin que se aprecie que el caso presente serias dudas de hecho o de derecho, se imponen las costas causadas a la parte demandada.

En nombre de Su Majestad El Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente

Fallo

QUE DEBEMOS ESTIMAR Y ESTIMAMOS el recurso contencioso administrativo interpuesto por el procurador Sr Goñi en la representación que ostenta contra la Orden Foral 51/2018 de 7 de junio de la Consejera de Educación por la que se aprueban las normas de gestión de las relaciones aspirantes al desempeño mediante contratación temporal de puestos de trabajo docentes al servicio del Departamento de Educación, que se declara nula de pleno derecho.

Con costas a la demandada.

Notifíquese esta Resolución Judicial conforme dispone el artículo 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, expresando que contra la misma solo cabe interponer recurso de casación ante la Sala correspondiente, única y exclusivamente, en el caso de que concurra algún supuesto de interés casacional objetivo y con los requisitos legales establecidos, todo ello de conformidad con los artículos 86 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en redacción dada por Ley Orgánica 7/2015 de 21 de Julio.

Dicho recurso habrá de prepararse ante esta Sala del Tribunal Superior de Justicia de Navarra en el plazo de treinta días siguientes a la notificación de esta Sentencia.

Se informa a las partes que en cualquier supuesto, y en todos los recursos de casación que se presenten, todos los escritos relativos al correspondiente recurso de casación se deberán ajustar inexcusablemente a las condiciones y requisitos extrínsecos que han sido aprobados por Acuerdo de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo y de este Tribunal Superior de Justicia de Navarra en fechas 21-4-2016 y 27-6-2016 respectivamente.

Estos Acuerdos obran expuestos en el tablón de anuncios de este Tribunal Superior de Justicia así como publicados en la página web del Consejo General del Poder Judicial (www.poderjudicial.es) para su público y general conocimiento.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.