Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 229/2019, Tribunal Superior de Justicia de Castilla La-Mancha, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 212/2018 de 25 de Septiembre de 2019

Encabezamiento

T.S.J.CAST.LA MANCHA CON/AD SEC.2
ALBACETE
SENTENCIA: 10229/2019
Recurso Apelación núm.212/18
Toledo
S E N T E N C I A Nº 229
SALA DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO. SECCIÓN 2ª.
Iltmos. Sres.:
Presidenta:
Dª Raquel Iranzo Prades
Magistrados:
D. Jaime Lozano Ibáñez
D. Miguel Ángel Pérez Yuste
D. Ricardo Estévez Goytre
En Albacete, a veinticinco de septiembre de dos mil diecinueve.
Vistos por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La
Mancha, los presentes autos número 212/18 del recurso de Apelación seguido a instancia del CONSEJO
DE COLEGIOS PROFESIONALES DE VETERINARIOS DE CASTILLA LA MANCHA, representado por el
Procurador Sr. Basilio Durán y dirigido por la Letrada Dª. Sagrario Sancho Martín, contra D. Juan Alberto
, que ha estado representado por el Procurador Sr. de la Rosa Martín y dirigido por la Letrada Dª. Fátima
Gutiérrez Balmaseda, sobre SANCIÓN DISCIPLINARIA; siendo Ponente la Iltma. Sra. Magistrada Dña. Raquel
Iranzo Prades.

Antecedentes

PRIMERO.- Por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Toledo se dictó sentencia en fecha 17 de abril de 2.018 en autos P.O. 138/2017 cuyo fallo literalmente era el siguiente: 'Con estimación del presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por Don Juan Alberto , asistido del Letrado Sr. Jesús León Campo contra la resolución del Consejo de Colegios Profesionales de Veterinarios de Castilla-La Mancha, de fecha 12 de septiembre de 2016, confirmada por Resolución de 10 de febrero de 2.017, que resuelve el previo Recurso de Reposición por la que se desestima el Recurso de Alzada interpuesto por el recurrente frente a la Resolución denegatoria dictada por el Colegio Oficial de Veterinarios de Toledo en fecha 8 de junio de 2.016, frente a la Revisión de Actos Nulos, DEBO ACORDAR Y ACUERDO QUE EL ACTO ADMINISTRATIVO RECURRIDO NO ES CONFORME A DERECHO, POR LO QUE DEBO ANULARLO Y LO ANULO EN TODOS SUS EXTREMOS, debiendo declararse la caducidad del procedimiento sancionador, dejando sin efecto la sanción impuesta al recurrente.

No se efectúa imposición sobre las costas causadas en esta instancia.'.



SEGUNDO.- Contra la anterior resolución se interpuso recurso de apelación por el CONSEJO DE COLEGIOS PROFESIONALES DE VETERINARIOS DE CASTILLA LA MANCHA a cuya estimación se opuso D. Juan Alberto .



TERCERO.- El recurso de apelación fue admitido a trámite y sustanciado por sus prescripciones legales en el Juzgado, que llevó en su momento las actuaciones a la Sala, que sin necesidad de visto ni de conclusiones, señaló para votación y fallo del recurso el día 18 de julio de 2.019, fecha en que tuvo lugar.

Fundamentos

PRIMERO.- La sentencia apelada estima el recurso interpuesto por D. Juan Alberto contra la resolución del Consejo de Colegios Profesionales de Veterinarios de Castilla-La Mancha, de fecha 12 de septiembre de 2.016, confirmada por Resolución de 10 de febrero de 2.017 que resuelve el previo Recurso de Reposición por el que se desestima el Recurso de Alzada interpuesto por el recurrente frente a la Resolución denegatoria dictada por el Colegio Oficial de Veterinarios de Toledo en fecha 8 de junio de 2.016, frente a la Revisión de Actos Nulos, solicitada por el recurrente en fecha 29 de abril de 2.016.

Los hechos de los que se parte son los siguientes: Por acuerdo de la Junta de Gobierno del Colegio Oficial de Veterinarios de Toledo de 22 de noviembre de 2.014 se incoó expediente sancionador contra D.

Juan Alberto .

Por resolución de 17 de noviembre de 2.015, la Junta de Gobierno del Colegio Oficial de Veterinarios de Toledo, acordó 'declarar a D. Juan Alberto , colegiado número NUM000 del Colegio Oficial de Veterinarios de Toledo, responsable de una falta muy grave del artículo 59.1.a) de los Estatutos del Colegio Oficial de Veterinarios de Toledo, imponiéndosele la sanción de suspensión en el ejercicio profesional en el ámbito del Colegio Oficial de Veterinarios de Toledo por tiempo de 1 año y 1 día, prevista en el artículo 60.1.a), 6ª, de los Estatutos del citado Colegio, así como la accesoria de suspensión del ejercicio de derecho de sufragio activo y pasivo por el mismo tiempo, conforme a lo establecido en el número 2 del citado artículo 60'.

La expresada Resolución le fue notificada a D. Juan Alberto con fecha 30 de noviembre de 2.015, sin que contra la misma interpusiera recurso alguno, por lo que devino firme.

Con fecha 5 de mayo de 2.016, tuvo entrada en el registro de éste el escrito ya citado de fecha 22 de abril de 2.016 suscrito por D. Juan Alberto y remitido por correo administrativo con fecha 29 de abril de 2.016, mediante el que solicitaba: '... 1. La Revisión el procedimiento cursado en dicho expediente disciplinario en base al artículo 102 de la Ley 30/1992 , e 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y la declaración de la resolución del mismo como Nula de Pleno Derecho por: Haberse dictado cuando el procedimiento hacía varios meses que había caducado.'.

Esa es la cuestión planteada en los presentes autos.

No existe contienda sobre que el expediente sancionador caducó pues se notificó la resolución sancionadora excedido el plazo de duración del procedimiento.

El objeto del debate es si la caducidad es o no una causa de nulidad de las previstas en el art. 62.1.e) de la Ley 30/92 susceptible de integrar la causa de la revisión regulada en el art. 102 de la citada ley.

La sentencia de instancia estimó el recurso, después de reconocer que no había sido cuestión pacífica en la jurisprudencia, con cita de diversas sentencias del Tribunal Supremo.

En conclusión se considera que, si la finalidad perseguida por el legislador era instaurar un sistema en el que fuera imperativo e imprescindible el cumplimiento de los plazos en la duración de los procedimientos iniciados de oficio de los que se deriven efectos gravosos para el administrado, estando por tanto sometidos a un estricto plazo de caducidad, caducidad que debe apreciarse incluso de oficio, cuando esta se ha producido por no haberse resuelto el expediente sancionador en el plazo de seis meses, solo cabía una única resolución a dictar con un contenido muy claro, que era la de acordar el archivo del procedimiento. En consecuencia la resolución administrativa extemporánea del Colegio de Veterinarios de Toledo que impuso la sanción y no se limitaba a declarar la caducidad y ordenar el archivo del procedimiento en que fue dictada, incurrió en un vicio de nulidad de pleno derecho, pues el procedimiento era ya inexistente, y por tanto se daba la causa de nulidad de pleno derecho del artículo 62.1.e) L.R.J.A.P., 'los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido'.

Procedía declararlo así, y acordar la nulidad del acto administrativo por el que se imponía la sanción al actor según se interesaba en la demanda.

La parte apelante sostiene la tesis contraria con invocación de la jurisprudencia que la sostiene, e igualmente el apelado invoca a su favor citas jurisprudenciales.



SEGUNDO.- Como pone de manifiesto la sentencia, y las partes, tanto apelante como apelados, la cuestión que es objeto de la presente resolución no ha sido pacífica ni en la doctrina ni en la jurisprudencia.

Sin embargo las recientes sentencias del Tribunal Supremo de 19 de marzo de 2.018, nº 436/2018 (RCA nº 2412/2015) y nº 438/2018 ( RCA nº 2054/2017), han zanjado la cuestión, concluyendo que la caducidad del expediente supone un vicio de nulidad radical, absoluta, y no de mera anulabilidad, que es presupuesto del antiguo art. 102 de la Ley 30/1992, aplicable al caso, y hoy art. 47.1.e) de la ley 39/2015.

Las citadas sentencias suponen una superación de las sentencias del Tribunal Supremo, SSTS de 4 de julio de 2.013 (RC 501/2012) y 16 de julio de 2.013 (RC 499/2012) en las que se había dicho que la caducidad era un supuesto de anulabilidad porque 'no resulta manifiesto que concurra en el actuar administrativo el presupuesto de lesión de los derechos y libertades o el de prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido a que alude el artículo 62.1 a ) y e) del referido texto legal '.

Las Sentencias citadas se alinean con otras anteriores, SSTS de 10 de enero de 2.017 ( RC 1943/2016, de 3 de febrero de 2.010 ( RC 4709/2005) y de 24 de septiembre de 2.008 ( RC 4455/2004) en las que se decía, citando a esta última que 'si como hemos expuesto, la caducidad es un modo de extinción de procedimiento administrativo, por ello el artículo 44.2 de la Ley 39/1992, de 26 de noviembre (LA LEY 3279/1992), ordena que en tales casos se proceda al archivo de las actuaciones. Ello supone que si pese a haber caducado el procedimiento disciplinario, se dicta una resolución sancionadora, no es que tal acto administrativo haya sido realizado fuera del tiempo establecido para él, en los términos que dispone el artículo 63.3 de la misma Ley 30/1992, de 26 de noviembre (LA LEY 3279/1992), sino que se ha impuesto la sanción sin que exista procedimiento previo, pues el existente había ya finalizado de otra manera'.

Las Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de marzo de 2.018 como hemos dicho, zanjan la problemática y resuelven la cuestión sometida a interés casacional por auto de 29 de junio de 2.017 que fue la siguiente: 'Si el artículo 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , debe ser interpretado en el sentido de que transcurrido el plazo de caducidad establecido para el procedimiento de reintegro podrá la Administración seguir las actuaciones hasta la terminación del procedimiento y dictar una resolución tardía, conllevando la caducidad únicamente la consecuencia de que las actuaciones caducadas no interrumpen la prescripción, o si, por el contrario, la caducidad comporta la finalización del procedimiento y la nulidad o invalidez de la resolución tardía, sin perjuicio de que pueda acordarse la incoación de un nuevo procedimiento siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción.'.

Pues bien, las sentencias citadas que cuentan con votos particulares resuelven categóricamente que la caducidad es causa de nulidad radical.

Dicen así en su Fundamento de Derecho Tercero: '

TERCERO.-Sobre la caducidad de los procedimientos de reintegro de subvenciones y sus efectos.

La controversia gira en torno a la correcta interpretación de la previsión contenida en el art. 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , en cuya virtud: '4. El plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro será de 12 meses desde la fecha del acuerdo de iniciación. Dicho plazo podrá suspenderse y ampliarse de acuerdo con lo previsto en los apartados 5 y 6 del artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

Si transcurre el plazo para resolver sin que se haya notificado resolución expresa, se producirá la caducidad del procedimiento, sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo'.

Así, la sentencia de instancia, tras constatar que el procedimiento de reintegro había superado el plazo máximo de un año, declara caducado el procedimiento y anula la resolución de fondo que ordenaba el reintegro de la subvención. Frente a ello, el Abogado del Estado sostiene que en aplicación del art. 42.4 de la Ley General de Subvenciones y de la interpretación que de este precepto realizó la STS de 30 de julio de 2013 , el transcurso del plazo máximo para resolver el procedimiento de reintegro y la consiguiente caducidad del mismo no determina la nulidad de la resolución administrativa que le puso fin.

A tal efecto, procede recordar que la STS de 30 de julio de 2013 (rec. 213/2012 ) afirmaba que: '[...],la Ley General de Subvenciones (Ley 38/2003, de 17 de noviembre) y luego el propio Reglamento de Incentivos regionales ya citado han cambiado substancialmente el régimen de la caducidad, de forma que el que superase el referido plazo de doce meses no significa la nulidad de la resolución de incumplimiento.

En efecto, el artículo 42.4 de la Ley General de Subvenciones , en términos luego repetidos por el 45.4 del Reglamento de incentivos regionales, estipula que en los procedimientos de reintegro, transcurrido el plazo de doce meses para resolver sin que se haya notificado la resolución expresa 'se producirá la caducidad del procedimiento, sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo'. Esto es, que los efectos de la caducidad se restringen a que el plazo de doce meses no computará como interrupción para la prescripción, pero las actuaciones continuarán 'hasta su terminación', sin que la caducidad afecte a la validez de la resolución que ponga fin al procedimiento de reintegro'.

Esta interpretación sostiene, en definitiva, que el transcurso del plazo legalmente marcado y la caducidad del procedimiento no impiden su continuación y que se dicte una resolución de fondo válida en dicho procedimiento sin necesidad de reiniciar otro distinto.

Consideramos que esta interpretación debe ser reexaminada en la medida en que el precepto así entendido conduce a una interpretación ilógica e intrínsecamente contradictoria, que ha generado numerosas dudas y consagra una práctica en la que la Administración incumple el plazo máximo de duración de los procedimientos de reintegro sin declarar la caducidad de los mismos, tal y como era su obligación, obligando a los afectados a ejercitar acciones destinadas a obtener la declaración de caducidad y a cuestionar la validez de la resolución dictada en el procedimiento caducado.

Estas dudas también han impregnado la actuación de este Tribunal Supremo que en sentencias posteriores se ha apartado de esta doctrina, aunque no la ha rectificado de forma expresa. En ellas se ha afirmado que la declaración de caducidad de un procedimiento anulaba la resolución de fondo dictada en el mismo permitiendo iniciar uno nuevo, sin perjuicio de que las actuaciones realizadas en el procedimiento caducado no servían para interrumpir la prescripción. Así, en la STS de 21 de diciembre de 2015 (rec.

2520/2013 ) se decía que: '[...] de conformidad con el artículo 42.4 de la Ley 38/2003 , antes citado, la caducidad del procedimiento por el transcurso de plazo de 12 meses para resolver sin haberse notificado la resolución, produce la caducidad del procedimiento, con el efecto de que no se podrá considerar interrumpida la prescripción 'por las actuaciones realizadas hasta la finalización de dicho plazo', pero esa declaración de caducidad no impide la apertura de un nuevo procedimiento de reintegro, en tanto no haya prescrito el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro por el transcurso del plazo de 4 años establecido en el artículo 39.1 de la Ley 38/2003 '.

Es más, en la STS nº 9/2017, de 10 de enero (rec. 1943/2016 ) dictada en un recurso de unificación de doctrina, se abordaba la interpretación del art. 39.3 b) de la Ley 38/2003 en el que se dispone que el plazo de prescripción del derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro se interrumpirá 'b) por la interposición de recursos de cualquier clase [...] así como por las actuaciones realizadas con conocimiento formal del beneficiario [...] en el curso de dichos recursos'. En dicha sentencia se afirmaba que: '[...] parece claro que tal precepto debe entenderse referido a la interposición de recursos en que el beneficiario asuma el conocimiento de la resolución administrativa a efectos de discutir su legitimidad jurídica, pero no a aquéllos que el interesado debe necesariamente interponer para lograr que los Tribunales hagan lo que la Administración debió hacer por sí misma, que es declarar la caducidad del procedimiento en que se ha dictado la resolución administrativa impugnada. Otra solución conduciría a resultados ilógicos, cargando al interesado los resultados de una inactividad administrativa y dejando a voluntad de la Administración la operatividad o inutilidad de la figura de la caducidad, pues sería beneficioso para ella no declararla nunca a la espera de una reacción del interesado que interrumpa la prescripción.

Es por ello que la tesis de las sentencias que se citan como contradichas responde a una lógica jurídica indiscutible: la reclamación o recursos para lograr la declaración de caducidad no son sino una prolongación del mismo procedimiento que se declara caducado, que desaparece embebida en él. El procedimiento declarado caducado se hace inexistente y en él se incluye la reclamación o recurso que lo ha declarado tal'.

Estos pronunciamientos, aunque de forma tangencial, ponen de manifiesto que la declaración de caducidad anula la resolución administrativa recaída en dicho procedimiento y obliga a la Administración a iniciar uno nuevo y que las actuaciones realizadas en el primero no sirven para interrumpir el cómputo del plazo de prescripción del derecho a reclamar el reintegro, plazo que solo se interrumpe cuando se reinicia otro procedimiento. Ahora bien, estos pronunciamientos no abordan, al menos con la claridad necesaria, la interpretación que ha de darse al artículo 42.4 de la Ley General de Subvenciones ni acometen o plantean la modificación de la doctrina fijada en la STS de 30 de julio de 2013 (rec. 213/2012 ).

Corresponde, por tanto, reconsiderar la interpretación del art. 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y alcanzar una conclusión distinta a la expresada en la STS de 30 de julio de 2013 , por las razones que pasamos a exponer: 1º) El precepto comentado comienza por fijar un plazo máximo de 12 meses para resolver y notificar la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento de reintegro, y al incumplimiento de dicho plazo le anuda una consecuencia jurídica: la caducidad del procedimiento. Pese a ello, inmediatamente después sostiene 'sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo'.

En una primera aproximación al precepto debe afirmarse que no tiene sentido fijar un plazo máximo de duración del procedimiento, cuyo incumplimiento genera la caducidad del mismo, si la Administración puede continuar con su tramitación sin tener que iniciar uno nuevo. Es más, si la Administración puede dictar una resolución de fondo en un procedimiento caducado y esta es válida, tal y como afirma la sentencia la STS de 30 de julio de 2013 , carece de sentido añadir que las actuaciones realizadas 'hasta la finalización del citado plazo' no interrumpen la prescripción, pues ya no es necesario reiniciar uno nuevo. Bastaría, caso de ser esta la interpretación correcta, con afirmar que las resoluciones de reintegro tienen que dictarse y notificarse en el plazo de prescripción de la acción para reclamar el reintegro, sin fijar plazo alguno de duración del procedimiento, pero no ha sido esta la previsión ni la voluntad del legislador que ha querido limitar el plazo máximo de duración del procedimiento y acordar la caducidad del procedimiento que incumpla dicho plazo.

El ejercicio por la Administración de sus potestades de intervención está sujeta a límites, uno de ellos es el establecimiento de un plazo máximo para resolver los procedimientos. Su razón de ser obedece al deber de las Administraciones públicas de dictar resolución expresa en los plazos marcados por la ley, con ello se pretende garantizar que los procedimientos administrativos se resuelvan en un tiempo concreto, evitando la prolongación indefinida de los mismos por razones de seguridad jurídica. El incumplimiento de estos plazos conlleva como consecuencia jurídica la caducidad del procedimiento y el consiguiente archivo de las actuaciones ( artículo 44.2 de la Ley 30/1992 ), lo que no impide la apertura de nuevo expediente sobre el mismo objeto, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción.

La caducidad del procedimiento se constituye así como una forma de terminación del procedimiento que penaliza la falta de diligencia de la Administración en el cumplimiento de los plazos legalmente establecidos para tramitar y resolver. La esencia de la caducidad de un procedimiento es que queda inhabilitado como cauce adecuado en el que poder dictar una resolución valida sobre el fondo. Esta ha sido la regla general y ha motivado que numerosas sentencias de este Tribunal hayan venido sosteniendo, con carácter general, la invalidez de las resoluciones administrativas dictadas en un procedimiento caducado al entender que 'debía considerarse extinguido, y consecuentemente nula la resolución administrativa recurrida' ( STS, de 24 de septiembre de 2008, rec. 4455/2004), o como se sostiene en la STS de 3 de febrero de 2010 (rec. 4709/2005) la obligación impuesta en una resolución administrativa dictada en un procedimiento caducado 'ha perdido su soporte procedimental, y, por tanto, también, su validez y eficacia'. Es más en nuestra STS nº 9/2017, de 10 de enero (rec. 1943/2016) se afirmaba que 'el procedimiento caducado se hace inexistente'.

Pues bien, en un procedimiento extinguido e inexistente no es posible dictar una resolución de fondo valida, salvo aquella que tenga como único objeto declarar la caducidad del procedimiento, tal y como dispone el art. 42.1 y 44.2 de la Ley 30/1992 . Y si Administración pese al transcurso del plazo de caducidad no la aprecia de oficio, tal y como era su deber, será el afectado el que deba ejercer las acciones destinadas a obtener una declaración de caducidad, pero una vez declarada la solución no puede ser otra que la nulidad de la resolución de fondo dictada en dicho procedimiento.

Sostener que en un procedimiento caducado la Administración puede dictar una resolución de fondo valida implica desconocer la propia institución de la caducidad y sus efectos, tal y como ha sido entendida y definida por el legislador y avalada en su interpretación y aplicación por una constante jurisprudencia.

Esta interpretación desvirtúa la institución de la caducidad de los procedimientos, atacando su esencia hasta dejarla irreconocible y la priva de todo efecto práctico, pues pese al transcurso del plazo de caducidad la Administración no estaría obligada a declararla ni a dar por finalizado el procedimiento y podría dictar una resolución de fondo válida. En definitiva, conforme a esta interpretación, los términos y plazos no obligarían a la Administración pública, contradiciendo la previsión general contenida en el art. 47 de la Ley 30/1992 , y la declaración de caducidad sería irrelevante por carente de consecuencia alguna.

2º) Es cierto que el tenor literal del precepto permite que, pese a la caducidad del procedimiento, se pueda 'continuar las actuaciones hasta su terminación' , lo cual es ya de por sí anómalo, pero lo que el precepto no afirma es que en el procedimiento caducado se pueda dictar una resolución de fondo valida sin haber reiniciado otro nuevo, o que, caso de declararse a posteriori la caducidad del mismo, la resolución dictada en un procedimiento caducado sigue siendo válida, tal y como sostuvo la sentencia STS de 30 de julio de 2013 y pretende ahora el Abogado del Estado.

El Tribunal no puede acoger una interpretación que conduzca a un resultado ilógico o absurdo y esto es precisamente lo que se produciría si entendiésemos que la Administración puede continuar actuando válidamente en un procedimiento caducado y dictar una resolución de fondo como si la caducidad no se hubiese producido.

Los actos y resoluciones administrativas han de dictarse en un procedimiento válido, ello constituye una exigencia básica de nuestro ordenamiento administrativo que se plasma en numerosos preceptos (art. 53 de la LRJPAC) llegándose a sancionar con la nulidad de pleno derecho los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido (art. 62.1.e) de la LRJPAC). De modo que si el procedimiento ha devenido invalido o inexistente, como consecuencia de su caducidad, ha dejado de ser un cauce adecuado para dictar una resolución administrativa valida que decida sobre el fondo, por lo que la Administración está obligada a reiniciar uno nuevo. Así se establece también en el art 95.3 de la nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común (Ley 39/2015) en el que se afirma 'los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción' y se añade 'En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado'. En definitiva, también la nueva Ley de Procedimiento Administrativo común dispone que la caducidad conlleva la necesidad de reiniciar un nuevo procedimiento y que en ese procedimiento se practiquen trámites que se consideran esenciales (alegaciones, prueba) para poder dictar una resolución administrativa valida.

3º) Podría argumentarse que existen otros precedentes en nuestro ordenamiento jurídico. Así, en materia tributaria existe algún precepto que aparentemente guarda un cierto paralelismo con el ahora analizado. Se trata de la previsión especial contenida en el art. 150.6 de la LGT para los procedimientos de actuaciones inspectoras, en el que se dispone: 'El incumplimiento del plazo de duración del procedimiento al que se refiere el apartado 1 de este artículo no determinará la caducidad del procedimiento, que continuará hasta su terminación, pero producirá los siguientes efectos respecto a las obligaciones tributarias pendientes de liquidar: a) No se considerará interrumpida la prescripción como consecuencia de las actuaciones inspectoras desarrolladas durante el plazo señalado en el apartado 1'.

En primer lugar, no debe olvidarse que esta previsión se constituye como una excepción al régimen general consagrado en el art. 104 apartados 4 y 5 de la LGT , en esencia coincidente con el régimen general de caducidad consagrado en la Ley de Procedimiento administrativo. En todo caso, la previsión contenida en el art. 150.6 de la LGT no puede ser invocada como apoyo en el que sustentar una reformulación de la institución de la caducidad y sus efectos o en el que amparar una interpretación como la propugnada por el Abogado del Estado, pues en dicho precepto, a diferencia del previsto en la Ley General de Subvenciones, el incumplimiento del plazo de duración del procedimiento no determina la caducidad del mismo, lo cual es un dato muy relevante. Es más, la jurisprudencia del Tribunal Supremo que lo ha interpretado ha venido considerando que para que se reinicie el plazo de prescripción es necesario una 'reanudación formal' del procedimiento, señalando que la mera continuación de las actuaciones realizadas con posterioridad a la superación del plazo máximo de duración del procedimiento inspector no tiene la capacidad interruptiva ( STS de 18 de diciembre de 2013 (casación 4532/2011 , FJ 4°). Esta jurisprudencia ha sido constante al sostener que ha de mediar una actuación formal de la Administración poniendo en conocimiento del particular afectado la reanudación de las actuaciones ( SSTS, de 6 de marzo de 2014 (rec. 6287/2011 , FJ 4 °); 13 de junio de 2014 (rec. 848/2012 , FJ 4 °); 12 de marzo de 2015 (rec. 4074/2013, FJ 5 °); y 23 de mayo de 2016 (rec. 789/2014 FJ 3°). Y en la STS de 21 junio de 2016 aclara que por 'reanudación formal' de las actuaciones no es posible considerar que la misma consiste simplemente en seguir con las actuaciones como si nada hubiera pasado. De hecho, ha pasado algo muy transcendente, y es que el plazo legal para desarrollar el procedimiento inspector ha finalizado, por lo que debe proceder a la reanudación 'formal' de las actuaciones, lo que no puede sino consistir, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150.2 de la Ley 58/2003 en una notificación al obligado tributario en la que se exponga que, al haber transcurrido el plazo legal para llevar a cabo las actuaciones, se procede a la reanudación de las mismas, y a su vez se informe de los conceptos y periodos a los que afectan estas actuaciones, puesto que el hecho de haber transcurrido el plazo de doce meses conlleva que no se considere interrumpida la prescripción como consecuencia de las actuaciones previamente desarrolladas.

En definitiva, también en este caso la jurisprudencia viene interpretando que el transcurso del plazo máximo de duración del procedimiento exige la reanudación formal del mismo para que pueda dictarse una resolución valida en el mismo.

4º) Debe finalmente añadirse que la interpretación sostenida por el Abogado del Estado y fijada en la STS de 30 de julio de 2013 (rec. 213/2012 ), dejaría sin sentido la previsión final de este mismo precepto cuando añade 'y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo'. Esta previsión parece querer reproducir lo que con mucha más precisión se afirma en el art. 93.2 de la Ley 30/1992 cuando establece 'los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción' (y en similares términos se pronuncia el actual artículo 95.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre ).

Tales previsiones tienen sentido si se parte de que la caducidad del procedimiento conlleva el archivo de las actuaciones y el inicio de otro procedimiento con el mismo objeto. De modo que si bien lo actuado en el procedimiento caducado no sirve para interrumpir la prescripción, una vez reiniciado uno nuevo se interrumpe el plazo de prescripción.

Pero si interpretamos este precepto entendiendo que las actuaciones realizadas antes de transcurrir el plazo de caducidad no sirven para interrumpir la caducidad y las realizadas después sí la interrumpen se incurría en un absoluto contrasentido, pues se primaría que la Administración continuase con el procedimiento caducado y que lo actuado, pese a no haberse reiniciado un nuevo procedimiento, sirviese para interrumpir el plazo de prescripción. Esta interpretación conduce al absurdo, prima el incumplimiento administrativo y priva de cualquier efecto negativo al incumplimiento del plazo para resolver legalmente fijado.

Otra interpretación posible sería entender que la expresión 'hasta la finalización del citado plazo' está referida al plazo en el que se dicta la resolución que termina el procedimiento y no al plazo máximo de duración legalmente fijado. En este caso, las actuaciones realizadas durante el curso de todo el procedimiento no servirían para interrumpir la prescripción, pero éste inciso dejaría carente de sentido lógico al conjunto del precepto. Si la Administración puede dictar una resolución de fondo válida en un procedimiento caducado carece de sentido fijar un plazo máximo de duración del procedimiento, pues el incumplimiento carece de consecuencia alguna, lo único relevante sería el cumplimiento del plazo de prescripción, careciendo de sentido la previsión referida a la duración del procedimiento.

Por todo ello, modificando la doctrina fijada en la STS de 30 de julio de 2013 (rec. 213/2012 ), consideramos que la correcta interpretación del artículo 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones implica que la declaración de caducidad de un procedimiento ha de tener como lógica consecuencia la invalidez de la resolución de fondo dictada en el mismo. De modo que la Administración para poder adoptar una decisión de fondo sobre la procedencia del reintegro está obligada a iniciar un nuevo procedimiento, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción fijado.'.



TERCERO.- En consecuencia, procede desestimar el recurso de apelación, sin imposición de costas a la parte apelante habida cuenta de las serias dudas de derecho existentes, según la jurisprudencia del Tribunal Supremo con anterioridad a las sentencias de 13 de marzo de 2.018.

Vistos los artículos citados y demás de general y común aplicación,

Fallo

1º) Desestimamos el recurso de apelación.

2º) No se hace expresa imposición de costas.

Notifíquese, con indicación de que contra la presente sentencia cabe recurso de casación para ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo, que habrá de prepararse por medio de escrito presentado ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, debiendo hacerse mención en el escrito de preparación al cumplimiento de los requisitos señalados en el art. 89.2 de la LJCA.

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Ilma. Sra. Magistrada Dña.

Raquel Iranzo Prades, estando celebrando audiencia en el día de su fecha la Sala de lo Contencioso Administrativo que la firma, y de lo que como Secretario, certifico en Albacete, a veinticinco de septiembre de dos mil diecinueve.