Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 23/2019, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 1062/2016 de 15 de Enero de 2019

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Sede Granada
SECCIÓN TERCERA
RECURSO NÚM. 1062/2016
SENTENCIA NÚM. 23 DE 2.019
Iltma. Sra. Presidenta:
Dª Inmaculada Montalbán Huertas.
Iltmo/as. Sr./as. Magistrados/as:
D. Antonio Cecilio Videras Noguera.
Dª María del Mar Jiménez Morera
En la ciudad de Granada a quince de enero de dos mil diecinueve.
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sección
Tercera, sede en Granada, se ha tramitado el recurso número 1062/2016 seguido a instancia de la procuradora
doña María Cristina Barcelona Sánchez, en nombre representación del CENTRO DE FORMACIÓN EL
DESARROLLO DEL TEMPLE, Sociedad Limitada , asistido de letrado don Manuel López Guadalupe Muñoz.
Es parte demandada la Consejería de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo de la Junta de
Andalucía , asistida y representada por letrado de sus servicios jurídicos.
La cuantía del recurso es de 78,5 €.
Interviene como Magistrada Ponente la Ilma. Sra. Dª Inmaculada Montalbán Huertas, quien expresa el
parecer de la Sala

Antecedentes

PRIMERO .- La demandante interpuso recurso contencioso administrativo contra la Resolución de fecha 8 de agosto de 2016 - dictada por la Delegada Territorial de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo en Granada, en expediente NUM000 - desestimatoria del recurso de reposición frente a la resolución del 28 de abril de 2016, que acuerda modificar la subvención concedida por importe de 48.768,75 €, minorándola en el importe de 12.225,71 €, y acordando declarar la obligación de reintegro en la cantidad de 63,52 €, incrementada en 14,53 €, en concepto de intereses de demora, de la subvención concedida a la mercantil demandante, al amparo de la Orden del 23 de octubre de 2009, para la realización de actividad formativa.

Admitido el recurso se acordó reclamar el expediente administrativo que ha sido aportado.



SEGUNDO .- En su escrito de demanda la parte actora expuso cuantos hechos y fundamentos de derecho consideró de aplicación. Terminó por suplicar a la Sala la anulación de la resolución recurrida, por ser contraria a derecho, 'declarando en la no procedencia de reintegro alguno y el derecho del recurrente a percibir la cantidad de 12.192,18 € indebidamente deducida de la liquidación del curso expediente NUM000 , condenando a la administración a estar pasar por esta declaración y a abonar dicha cantidad al recurrente más los intereses legales'.



TERCERO .- En su escrito de contestación a la demanda el letrado de la Junta de Andalucía solicita la inadmisibilidad por ausencia de autorización corporativa para recurrir; y subsidiariamente, la desestimación por conformidad derecho de la resolución recurrida.



CUARTO .- Recibido el pleito a prueba se desarrolló el periodo probatorio con el resultado que obra en las actuaciones y, sin trámite de conclusiones, se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso que efectivamente tuvo lugar.



QUINTO .- En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO .- Con carácter previo ha de analizarse la causa de inadmisibilidad opuesta por la administración demandada de ausencia de autorización corporativa de recurrir. Es doctrina jurisprudencial consolidada y uniforme, recapitulada en sentencia del Tribunal Supremo de 16 de julio de 2012 (RC 2043/2010 ) que, con carácter general, el cumplimiento de la carga procesal exigida por el artículo 45.2.d) de la Ley de la Jurisdicción - esto es, la acreditación de la llamada 'Autorización para recurrir' - exige no sólo la aportación del poder de representación conferido a favor de quien comparece en nombre de la persona jurídica recurrente, sino también la aportación del Acuerdo del órgano competente de la persona jurídica por el que se autoriza el ejercicio de las acciones judiciales. Pues bien, en el presente caso consta acreditado el cumplimiento del referido requisito; pues el escrito de interposición de recurso contencioso administrativo está acompañado de certificación de la administradora de la mercantil demandante, Sra. Ana María , que da cuenta del acuerdo 17 de octubre de 2016 de la Junta General Universal autorizando la interposición de recurso contencioso administrativo. Por tanto, procede desestimar la referida causa de inadmisibilidad.



SEGUNDO.- Para decidir sobre los motivos de nulidad de la demanda debemos fijar previamente el marco normativo aplicable, integrado por la Ley General de Subvenciones y la resolución que regula la concesión de la subvención que nos ocupa, complementado con la doctrina jurisprudencial que declara la naturaleza modal de las subvenciones. Entre las más recientes, sentencia núm. 775/17 de 8 de mayo y de 9 de mayo de 2016 -recurso núm. 62/2015, entre otras, que declara lo siguiente: "A estos efectos, resulta pertinente recordar que la subvención se configura tradicionalmente como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente'. Según resulta de la jurisprudencia reiterada de esta Sala, expresada entre otras en las sentencias de 7 de abril de 2003 ( RC 11328/1998), de 4 de mayo de 2004 ( RC 3481/2000), de 17 de octubre de 2005 ( RC 158/2000 ) y de 20 de mayo de 2008 ( RC 5005/2005 ), la naturaleza de la medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan: 'En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una 'causa donandi', sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un 'modus', libremente aceptado por aquél.

Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 'ad exemplum').

Nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento...' .



TERCERO .- La resolución impugnada acuerda modificar la subvención concedida al amparo de la Orden del 23 de octubre de 2009, para la realización de actividad formativa (de 48.768,75 €), minorándola en el importe de 12.225,71 €, al tiempo que acuerda el reintegro en la cantidad de 63,52 €, incrementada en 14,53 €, en concepto de intereses de demora.

Dentro del citado marco jurisprudencial y normativo analizaremos los motivos de impugnación articulados en la demanda, que solicita la anulabilidad de la resolución recurrida - al amparo del artículo 63 de la ley 30/92 - con los siguientes argumentos: (1) Los seguros sociales a los que se refieren los asientos D7A al D12A están pendientes de pago porque la administración no ha abonado el importe total de la subvención y la entidad carece de liquidez para abonarlos. Este motivo debe desestimarse. No nos encontramos ante un negocio jurídico de naturaleza sinalagmática, sino ante una actividad de fomento de la administración reglada, sujeta a la normativa y bases de la subvención.

(2) Los gastos realizados fuera de plazo son elegibles; en concreto los que se refieren a los asientos D31G al D33G ( costes referentes a la publicidad de la acción formativa no acreditados por ausencia de facturas originales o justificantes autenticados) A7B ( gasto de una factura de Endesa Sevillana abonada en efectivo) 01A ( factura del auditor). Sostiene la demandante que el pago fuera de plazo en ningún caso es causa de reintegro, conforme al artículo 37 de la Ley General de Subvenciones 38/2003, de 17 de noviembre e Instrucción 3/1997 de la Intervención General de la Junta de Andalucía. Añade que la consideración como no elegibles vulnera el principio de confianza legítima y seguridad jurídica, ya que la mercantil solicito ampliación del plazo para la presentación de la justificación económica y nunca obtuvo respuesta ( folio 284 EA).

Este motivo debe ser desestimado. El artículo 101.1 de la Orden reguladora de la subvención del 23 de octubre de 2009 Y el artículo 31.2 de la Ley General de Subvenciones dispone: ' Salvo disposición expresa en contrario en las bases reguladoras de las subvenciones, se considerará gasto realizado el que ha sido efectivamente pagado con anterioridad a la finalización del periodo de justificación determinado por la normativa reguladora de la subvención'. Añade el artículo 119.2 f) de la ley General de la Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma , cuyo Texto Refundido fue aprobado por Decreto Legislativo 1/2010 de 2 de marzo, '... por justificaciones se entenderá, en todo caso, la aportación al órgano concedente de los documentos justificativos de los gastos realizados con cargo a la cantidad concedida ', de manera que se exige constancia documental de los pagos.

En relación al incumplimiento de obligaciones formales impuestas en las bases de la subvención, resulta esclarecedora la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de noviembre de 2010 (rec. 1055/2009 ) que, en su fundamento jurídico quinto y con cita del FJ 2º de la STS de 2 de diciembre de 2008 ( recurso de casación 2181/2006 ) declara lo siguiente: 'Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones (en este caso se trata de un anticipo reintegrable que podemos considerar, a los efectos de lo que sigue, como una modalidad más de ayuda o 'subvención' en sentido amplio, aunque no sea una entrega a fondo perdido sino más bien un préstamo a tipo de interés cero que ulteriormente debe ser reembolsado en las condiciones ya expuestas). Hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos.

El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra, sin duda, la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro.

En principio, el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no sea finalmente entregada o que se exija su reintegro a quien la recibió. [...] La obligación de justificación se incumple también, en principio, cuando, fijada una fecha límite para hacerlo, la beneficiaria de la ayuda pública no acredita en tiempo y forma el cumplimiento de las condiciones que le habían sido impuestas. Como ya hemos afirmado, la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos tiene unos componentes materiales y otros formales (entre ellos, los relativos al tiempo en que ha de hacerse la acreditación), todos los cuales integran el haz de deberes inherente a la propia obligación'.

También ha de rechazarse la pretendida infracción del artículo 3.1 de la Ley 30/1992 en cuanto a la confianza legítima. Pues si bien la solicitud de ampliación de plazo no obtuvo respuesta expresa de la administración, la mercantil recurrente conocía que operaba el silencio negativo. Precisamente sobre este principio la sentencia de 6 de octubre de 2016 -recurso de casación núm. 472/2014 - ha declarado lo siguiente: 'Finalmente, la concurrencia de los requisitos para proceder al reintegro impide a la recurrente ampararse en los principios señalados en el motivo séptimo de su recurso, al invocar el artículo 3.1 de la Ley 30/1992 , cuando menciona que se consagran los principios de vinculación por los actos propios, confianza legítima en la actuación de las Administraciones Públicas y seguridad jurídica, y se proscribe el abuso de derecho por contrario a la buena fe exigible en todas las actuaciones administrativas. (...). La confianza legítima no queda dañada cuando es la propia recurrente la que incumple sus obligaciones legales, Ha de recordarse que el otorgamiento de subvenciones está determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica. Las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista; poseen por tanto un carácter condicional, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos que se produce la concesión. La concesión de una subvención o ayuda pública genera inexcusables obligaciones a los beneficiarios de ella, de modo que el incumplimiento de las condiciones bajo las que se otorga o la falta de justificación de su empleo a los fines para los que se concedió determina en el caso concreto la pérdida del derecho al cobro de la subvención, como se ha dicho reiteradamente.' (3) Los gastos por arrendamiento del local donde se impartió el curso - a los que se refieren los asientos D25D al D28D - se consideran en la demanda como subvencionables porque el arrendamiento no es el objeto de la actividad subvencionada (que es la formación) y sí solo una medio para conseguir la finalidad. Por tanto, no se podría considerar 'subcontratación' según la define el artículo 29 de la Ley General de Subvenciones .

Sin embargo, y en contra de lo afirmado por la demandante, el examen del contrato de arrendamiento del local permite comprobar que sería destinado por la mercantil arrendataria a servicios de formación, por un tiempo suficiente para la impartición de los cursos y una renta mensual de 69 euros por hora. Extremos que ponen de manifiesto que el arrendamiento constituye un servicio consustancial a la actividad formativa objeto de la formación.

En consideración a lo expuesto el recurso contencioso administrativo debe ser desestimado.



CUARTO .- Conforme al artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , a la vista de las dudas de hecho generadas en el proceso, no procede realizar una expresa condena en costas.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, esta Sala, por la autoridad conferida por la Constitución, dicta el siguiente

Fallo

Con desestimación de la causa de inadmisibilidad opuesta por la administración, DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la procuradora doña María Cristina Barcelona Sánchez, en nombre representación de CENTRO DE FORMACIÓN EL DESARROLLO DEL TEMPLE, Sociedad Limitada, contra la Resolución de fecha 8 de agosto de 2016, dictada por la Delegada Territorial de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo, en Granada, en expediente NUM000 . Sin declaración sobre las costas procesales.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase y una vez firme remítase testimonio de la misma junto con el expediente administrativo al lugar de procedencia de éste.

Notifíquese la presente resolución a las partes, con las prevenciones del artículo 248.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial , haciéndoles saber que, contra la misma, cabe interponer recurso de casación ante el Tribunal Supremo, limitado exclusivamente a las cuestiones de derecho, siempre y cuando el recurso pretenda fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, y hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora. Para la admisión del recurso será necesario que la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo estime que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, de conformidad con los criterios expuestos en el art. 88.2 y 3 de la LJCA .

El recurso de casación se preparará ante la Sala de instancia en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, y seguirá el cauce procesal descrito por los arts. 89 y siguientes de la LJCA . En iguales términos y plazos podrá interponerse recurso de casación ante el Tribunal Superior de Justicia cuando el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma.

El recurso de casación deberá acompañar la copia del resguardo del ingreso en la Cuenta de Consignaciones núm.: 1749000024106216, del depósito para recurrir por cuantía de 50 euros, de conformidad a lo dispuesto en la D.A. 15ª de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre , salvo concurrencia de los supuestos de exclusión previstos en el apartado 5º de la Disposición Adicional Decimoquinta de dicha norma o beneficiarios de asistencia jurídica gratuita.

En caso de pago por transferencia se emitirá la misma a la cuenta bancaria de 20 dígitos: IBAN ES5500493569920005001274.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.