Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 23/2019, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 605/2017 de 17 de Enero de 2019

Encabezamiento

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SENTENCIA Nº 23/2019
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCIA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE MÁLAGA
RECURSO Nº 605/17
ILUSTRÍSIMOS SEÑORES:
PRESIDENTE
D. FERNANDO DE LA TORRE DEZA
MAGISTRADOS
Dª. CRISTINA PAEZ MARTINEZ VIREL
D. CARLOS GARCIA DE LA ROSA
Sección funcional 3ª
_______________________________________
En la Ciudad de Málaga, a diecisiete de enero de dos mil diecinueve.
Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
Andalucía, con sede en Málaga, el Recurso Contencioso-Administrativo número 605/17, interpuesto por
EUROCONSULTORIA FORMACIÓN EMPRESA, S.L. representada por el Procurador de los Tribunales Dª.
Purificación Casquero Salcedo, contra la desestimación presunta por silencio de la reclamación de cantidad
cursada con fecha 27 de noviembre de 2015, en el que figura como parte demandada la CONSEJERIA DE
EMPLEO EMPRESA Y COMERCIO DE LA JUNTA DE ANDALUCIA representado y asistido por el Sr. Letrado
de la Junta de Andalucía, se procede a dictar la presente resolución.
Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. CARLOS GARCIA DE LA ROSA, quien expresa el parecer
de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- Por la representación de EUROCONSULTORIA FORMACIÓN EMPRESA, S.L. se interpuso recurso contencioso administrativo por medio de escrito de fecha 30 de diciembre de 2015, contra la desestimación presunta por silencio de la reclamación de cantidad cursada con fecha 27 de noviembre de 2015, ampliada a la resolución expresa posterior de fecha 31 de agosto de 2017.

El anterior recurso se tuvo por interpuesto por medio de decreto de fecha 23 de octubre de 2017, luego que recibidas las actuaciones procedentes del juzgado de lo Contencioso administrativo num. 11 de Sevilla por motivo de su falta de competencia objetiva se le concedió el trámite del procedimiento ordinario y se reclamó el expediente administrativo, ordenando la notificación a todos los interesados en el mismo.

Recibido el expediente se confirió traslado a la parte recurrente para que formalizara demanda, declarado caducado el trámite por falta de presentación de la demanda dentro del plazo previsto al efecto.



SEGUNDO.- Se confirió traslado de la demanda por el término legal a las partes demandadas.

Por medio de escrito de fecha 6 de marzo de 2018 el Sr. Letrado de la Junta de Andalucía en nombre y representación de JUNTA DE ANDALUCIA compareció y contestó a la demanda, en la que tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que consideró de aplicación al juzgado concluyó suplicando la admisión del escrito presentado y de la documental acompañada y que previos los tramites legales se dictase sentencia por la que se desestimase la pretensión de la actora.



TERCERO.- Por medio de decreto de fecha 14 de marzo de 2018 se fijó la cuantía del recurso en 12.856,27 euros.

Por auto de fecha 14 de marzo de 2018 s e acordó recibir el procedimiento a prueba con el resultado que se puede consultar en las actuaciones, dando traslado a las partes para formular conclusiones sucintas, trámite que evacuaron oportunamente ratificándose en sus respectivas posiciones, declarándose a continuación los autos conclusos por medio de diligencia de ordenación de fecha 29 de junio de 2018, se señaló seguidamente día para votación y fallo por medio de providencia de fecha 9 de enero de 2019.



CUARTO.- En la tramitación de los presentes autos se han observado las prescripciones legales de general y pertinente aplicación.

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso contencioso administrativo tiene por objeto la desestimación presunta por silencio de la reclamación de cantidad cursada con fecha 27 de noviembre de 2015, por importe de 12.856,27 euros pendiente de abono respecto de la subvención inicialmente concedida, recurso ampliado por medio de escrito de fecha 21 de noviembre de 2017 frente a la resolución expresa posterior de fecha 31 de agosto de 2018 por la que se minora el importe del crédito inicialmente comprometido y pendiente de abono al detectarse algunos incumplimientos por parte de la subvencionada.

La recurrente alega que le es debida la suma reclamada correspondiente al 25% restante de cobro del total de la subvención concedida para el desarrollo de dos cursos de formación para el empleo, que han sido concluidos, y justificada la aplicación de los importes subvencionales al desarrollo de la actividad formativa objeto de la ayuda pública, motivo por el que curso una reclamación con fecha 27 de noviembre de 2015, que ha sido ignorada por la Administración lo que justifica la interposición del presente recurso contencioso administrativo frente a la desestimación presunta de esta solicitud. La ampliación del recurso frente a la resolución expresa ulterior la justifica en el exceso de tiempo respecto del término que dispone la Administración para efectuar sus tareas de comprobación, y en la efectiva inversión de las sumas subvencionales, por lo que no puede alegarse con ese exceso temporal motivos de corte formal para reducir el importe del crédito comprometido.

La Administración demandada se opone al recurso contencioso administrativo planteado pues considera que no existe la posibilidad de atender la reclamación cursada por la actora en vía administrativa mientras pendan las actuaciones de comprobación de la justificación de la subvención que son preceptivas para liquidar los importes pendientes, sin que sea posible en esta tesitura aceptar la liquidación unilateral de la subvencionada. En segundo lugar expone que con fecha 31 de agosto de 2017 se ha dictado resolución expresa en la que se liquidan los importes pendientes de cobro luego que concluido el expediente de justificación de la subvención resultando del mismo una minoración de las sumas inicialmente pendientes de cobro por motivo de la detección de algunos incumplimientos, siendo así que se ha librado el pago de las cantidades reconocidas como debidas, sin que por parte de la actora se haya demostrado su oposición frente a dicha liquidación, mediante la interposición de ningún recurso, de modo que ha decaído el objeto del presente recurso y debe declararse su inadmisibilidad, o subsidiariamente la desestimación del recurso contencioso administrativo planteado.



SEGUNDO.- En primer lugar, revelado por la recurrente y por la propia Administración demandada la sobreveniencia de una resolución administrativa expresa posterior en el tiempo a la interposición del recurso, entendemos conveniente abordar la cuestión de la significación y alcance del dictado de una resolución expresa de estimación parcial de la reclamación económica de manera tardía tras la interposición del recurso.

En nuestra sentencia de fecha 2 de junio de 2016 (rec.335/15 ) decíamos a este respecto y para un supuesto con evidente analogía que ' Conforme a una tradicional concepción del instituto de la desestimación presunta por silencio, por el que se configura como mera fictio legis orientada a permitir al administrado alcanzar la jurisdicción ante situaciones de inactividad administrativa, lo procedente hubiera sido impugnar la resolución expresa posterior.

La STS de 24 de julio de 2014 (rec. 2316/2013 ) con cita de la de 16 de febrero de 2009 (casación 1887/07 ), que transcribe pasajes de la STS de 19 de mayo de 2011 , avala la resolución de instancia que inadmite el recurso porque la Resolución expresa no confirma, ni es coincidente con la desestimación presunta, 'ya que la resolución expresa de la reclamación de responsabilidad resuelve inadmitir a trámite la reclamación, no siendo por tanto del mismo sentido que aquélla al referirse a una cuestión más bien de forma que de fondo (Sent. T.S. de 25-3-2009, en tal sentido), por lo que era obligado la ampliación o interposición de recurso contra la resolución expresa....'.

A lo anterior se suma que la doctrina plasmada en la conocida sentencia de TS de 16 de febrero de 2009 (rec. 1887/07 ), ha sido matizada y completada por la más reciente STS de 15 de junio de 2015 (rec.1762/14 ), a la que han seguido otras como la de 13 de julio de 2015 (rec. 1827/14 ) y la de 4 de febrero de 2016 (rec. 2682/14 ), en particular sienta ésta última: ' En la sentencia de este Tribunal de 13 (sic) de junio de 2015 (recurso de casación núm. 1762/2014 ) distinguimos, a los efectos que ahora nos ocupan, distintos supuestos: 1. Si la resolución expresa, posterior al silencio administrativo, satisface íntegramente la pretensión, lo procedente será el desistimiento o la satisfacción extraprocesal de esa misma pretensión ( artículo 76 de la Ley Jurisdiccional ).

2. Si la resolución expresa, posterior al silencio administrativo, es plenamente denegatoria de la pretensión, el demandante podrá ampliar el recurso contencioso-administrativo conforme al artículo 36.1 LJCA ; pero si no lo hace, no por eso habrá perdido sentido su recurso.

3. Si la resolución expresa, posterior al silencio administrativo, es parcialmente estimatoria de la pretensión, alterando la situación que deriva de la ficción legal de desestimación que anuda el silencio administrativo negativo, entonces sí, el artículo 36.1 de la Ley de esta Jurisdicción impone, en principio, al demandante la carga de ampliar el recurso. Pero la no asunción de ésta sólo comporta la total pérdida sobrevenida de objeto cuando, a la vista del contenido de dicha resolución tardía, la pretensión formulada carece de toda su virtualidad. En otro caso, lo que se produce es la necesaria modificación de la pretensión formulada para adecuarla al contenido del acto administrativo que sustituye a la ficción legal en que consiste el silencio administrativo, entendiendo que no alcanza ni a lo que se obtiene por dicho acto ni a los aspectos de éste que no podían ser incluidos en las desestimación presunta recurrida y que, por tanto, son ajenos al proceso iniciado.

Y concretando aún más el segundo y el tercer supuesto (que es el ahora controvertido) hemos afirmado reiteradamente que ha de entenderse que la ampliación del recurso es facultativa y no necesaria cuando la pretensión mantiene su virtualidad impugnatoria a pesar de la resolución tardía, de manera que puede entender legítimamente el recurrente que tal resolución tardía no afecta al objeto esencial de su recurso y que, en el caso de un acto que solo es parcialmente estimatorio, será suficiente con que el actor, en el momento procesal oportuno (que aquí ha sido cuando toma conocimiento del acto expreso), haga referencia al mismo, combata sus fundamentos y pretenda del Tribunal una declaración sobre su conformidad a Derecho, aunque no efectúe una ampliación formal de su recurso en los términos del artículo 36.4 de la Ley Jurisdiccional ' .

Se admite pues como en su precedente de fecha 13 de julio de 2015 que 'conforme a los más recientes pronunciamientos, hay que entender que la ampliación del recurso es facultativa y no necesaria cuando la pretensión mantiene su virtualidad impugnatoria a pesar de la resolución tardía. En ese caso puede entender legítimamente el recurrente que la resolución tardía no afecta al objeto esencial de su recurso'. Esto es, cabe que el recurso subsista sin ampliación cuando a pesar de la resolución expresa el recurrente no haya obtenido plena satisfacción a sus pretensiones, bastando con que el acto haga referencia al acto presunto y combata sus razones en el momento procesal oportuno (demanda o conclusiones).' Descendiendo al supuesto litigioso resulta que el recurso contencioso administrativo se interpuso originariamente frente a la desestimación presunta por silencio de la reclamación cursada frente a la Administración por medio de escrito de fecha 27 de noviembre de 2015, en el que se solicitaba el abono de la suma de 12.856,27 euros, que constituye la suma pendiente de abono del total de la subvención concedida en su día.

Con fecha 31 de agosto de 2017 se ha dictado resolución de la Dirección General de Formación Profesional para el Empleo, en el que tras el correspondiente ejercicio de comprobación, ha resuelto que la suma pendiente de abono queda reducida a la cantidad de 6.355,82 euros, luego que se ha declarado la pérdida del derecho de cobro del crédito inicialmente comprometido en la suma de 8.619,05 euros.

La recurrente tras el dictado de esta resolución en el marco de un procedimiento de justificación de la subvención, formuló escrito de ampliación del recurso contencioso administrativo frente a dicha resolución expresa, en la que se opuso de manera explicita a los motivos de minoración del crédito inicialmente comprometido, si bien admitió la afectación de la resolución expresa y de su ejecución ulterior mediante el abono de la suma de 6.355, 82 euros, en el objeto del presente recurso, que queda reducido a la reclamación de la cantidad de 8.619,05 euros sobre los que subsiste la discrepancia entre Administración y compañía recurrente, lo que en cualquier caso desactiva la alegación de la administración destinada a obtener la declaración de la inadmisión del presente recurso contencioso administrativo.



TERCERO.- El primer motivo de oposición a la resolución expresa de fecha 31 de agosto de 2017 se refiere a la superación del plazo que para la realización de la labor de control de la efectiva justificación de la subvención se reconoce a la Administración.

El motivo adolece de una total carencia de soporte jurídico, si bien es de destacar que ciertamente la facultad de control de la Administración concedente en el marco de los expedientes de justificación de subvenciones no puede ser indefinida en el tiempo.

A este respecto se ha pronunciado la STS de 6 de marzo de 2018 (rec. 557/2017 ) para un supuesto con evidentes rasgos de identidad con el que aquí se nos presenta, sentencia que se esfuerza en distinguir entre 'la verificación de la justificación presentada por el beneficiario y, por otra, la comprobación de la actuación comprometida. Son dos actuaciones distintas no sólo porque así las enuncia el art. 32 de la LGS , sino porque tienen finalidades y ámbitos de actuación diversos. La primera, la verificación o comprobación de la justificación, es de naturaleza formal y está destinada a contrastar la completitud de la justificación presentada, como paso previo a autorizar el pago. Por ello debe desarrollarse en un plazo breve, atendido su limitado ámbito de comprobación. La segunda, de comprobación de la actividad o adopción del comportamiento para el que se otorgó la subvención puede tener un alcance mucho más amplio y por ello perdura en tanto no prescriba la acción de reintegro ( art. 39.1 de la LGS ). Por tanto, la verificación o, como dice el art. 32.1 LGS , la comprobación de la justificación, por una parte, y la comprobación de la realización de la actividad y cumplimiento de la finalidad que determinó la concesión o disfrute de la subvención, por otra, son actividades administrativas distintas, que no están sujetas a un régimen temporal común, como pretende la recurrente.

Para la comprobación de la idoneidad y completitud de la justificación el plazo ha de ser necesariamente breve, pues se trata de contrastar que la documentación está completa a tenor de lo exigido en las bases de la convocatoria, y justifica la realización de la actividad que se había comprometido el beneficiario. De hecho, la norma que establece las bases de la subvención concedida, la Orden de 31 de octubre de 2008, de la Consejería de Empleo de la Junta de Andalucía, modificada por la Orden de 23 de marzo de 2009, establece en su art. 36.5 un plazo de dos meses para la revisión por la Administración de la idoneidad de la justificación presentada, así como la tramitación del oportuno documento contable, precisando que: '[...] sea cual fuere el procedimiento elegido para la justificación final de la subvención, el beneficiario deberá remitir al órgano gestor, en el plazo establecido en el párrafo primero de este artículo [tres meses], la documentación correspondiente. A partir de dicha fecha el órgano gestor dispondrá de un plazo de dos meses para la revisión y tramitación del oportuno documento contable[...]Examinada la documentación aportada, o transcurrido dicho plazo sin que se hubiera presentado, el órgano gestor dictará la correspondiente resolución de liquidación o el acuerdo de iniciación del expediente de reintegro, según proceda'.

Nada impide, desde luego, que en esa primera fase de justificación se considera insuficiente la presentada por el beneficiario y se le requiera para que la complemente, o que se pongan los reparos a que haya lugar, incluso la iniciación inmediata de procedimiento de reintegro, con la posible adopción de medida cautelar de suspensión del abono de los pagos pendientes ( art. 35.1 de la LGS ). Pero lo que no cabe es dilatar esa fase de verificación documental, necesariamente breve por su finalidad limitada, so pretexto de que la facultad de comprobación queda abierta en tanto no prescriba la acción de reintegro. El art. 88 del Reglamento de la LGS es esclarecedor cuando exige para proceder al pago certificación que acredite los siguientes extremos: 'a) la justificación parcial o total de la misma, según se contemple o no la posibilidad de efectuar pagos fraccionados, cuando se trate de subvenciones de pago posterior; b) que no ha sido dictada resolución declarativa de la procedencia del reintegro de la subvención o de la pérdida del derecho al cobro de la misma por alguna de las causas previstas en el artículo 37 de la Ley General de Subvenciones ; c) que no ha sido acordada por el órgano concedente de la subvención, como medida cautelar, la retención de los libramientos de pago o de las cantidades pendientes de abonar al beneficiario o entidad colaboradora, referidos a la misma subvención'.

Es decir, la certificación acreditará que se ha presentado la justificación pero no que se ha realizado ya la comprobación exhaustiva de la efectiva realización de la actividad, y que no se haya declarado definitivamente la procedencia del reintegro o pérdida de la subvención, así como que, aun en el caso de haberse iniciado expediente de reintegro, no se ha adoptado la correspondiente medida cautelar de retención de pago. Dicho de otro modo, aún si la actividad de comprobación se ha iniciado por la Administración, pero no se ha acordado la suspensión de pagos, el abono de la subvención resulta igualmente obligado si es que la justificación documental está completa, algo que no se ha cuestionado en la contestación a la demanda.' Del anterior extracto jurisprudencial resulta que mientras que el procedimiento de comprobación de la justificación documental tiene un plazo muy reducido para su verificación, tasado en dos meses conforme a la orden en la que se convocan las ayudas, a contar desde el momento en el que transcurre el plazo de tres meses para la justificación de la subvención que se concede al beneficiario; el plazo para desarrollar la actividad de control de la justificación de las acciones formativas es más extenso, y comprende hasta los cuatro años del plazo de prescripción para el ejercicio de la facultad administrativa de reintegro ( art. 39 de LGS ).

En nuestro caso la resolución de fecha 31 de agosto de 2017 se basa en incumplimientos sustantivos, es decir, no formales y relacionados con deficiencias en la documentación justificativa aportada, sino que rechaza como subvencionables determinados gastos aplicados indebidamente al objeto de la subvención.

Esto supone que el plazo del que dispone la administración para el dictado de la presente resolución es de cuatro años a contar desde la fecha en la que vence el plazo de justificación concedido al subvencionado que es de tres meses desde el momento de la conclusión de la actividad subvencionada.

En nuestro caso la fecha de la presentación de las justificaciones de las acciones formativos se sitúan de manera no controvertida en el 22 de septiembre de 2009 para el curso de formador ocupacional que concluyó el 6 de julio de 2009 (pag. 1 del bloque 5 de EA) y el 10 de septiembre de 2009 en el caso del curso de informática de usuario, que concluyó con fecha 11 de junio de 2009 (pag.269 del bloque 5 del EA), cuyas subvenciones fueron otorgadas por medio de resolución de fecha 3 de diciembre de 2008.

No figura en el expediente administrativo ninguna actuación de la Administración orientada a interrumpir el plazo de prescripción de cuatro años previsto en el art. 39.3 de LGS , hasta el requerimiento cursado con fecha 27 de diciembre de 2013 esto es más de cuatro años después de la presentación de la documentación justificativa por parte de la entidad recurrente, de modo que cuando en fecha 31 de agosto de 2017 se dictó a resolución de liquidación y minoración del importe subvencional en la parte del crédito comprometido, la Administración había excedido el plazo de cuatro años del que disponía para mutar los importes inicialmente concedidos o para obtener el reintegro de los que hubiera anticipado.

El recurso contencioso administrativo debe ser estimado y reconocido el derecho de la subvencionada al cobro de las sumas pendientes de abono en la cuantía de 8.619,05 euros, más los intereses legales devengados por las sumas subvencionales que quedaron pendientes de abono desde el 10 de septiembre de 2009 en el caso de las derivadas del curso de informática de usuario, y desde el 22 de septiembre de 2009 en el caso de las sumas asociadas al curso de formador ocupacional, y hasta el completo y efectivo abono del principal.



CUARTO.- En cuanto al pago de las costas procesales de conformidad con lo dispuesto en el art. 139.1 de LJCA , de acuerdo con su redacción dada en la Ley 37/2011 de medidas de agilización procesal, conforme al criterio del vencimiento objetivo, se impondrán a aquella de las partes que vea enteramente desestimadas sus pretensiones en nuestro caso la administración demandada hasta el límite de 1.000 euros en concepto de honorarios de letrado.

Vistos los preceptos legales y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales Dª.

Purificación Casquero Salcedo, en nombre y representación de EUROCONSULTORIA FORMACIÓN EMPRESA, S.L. contra la desestimación presunta por silencio de la reclamación de cantidad cursada con fecha 27 de noviembre de 2015, ampliado a la resolución expresa de fecha 31 de agosto de 2017, que se anula por no ser conforme a derecho, reconociendo a la recurrente en derecho al percibo de las sumas subvencionales pendientes de abono, más los intereses legales devengados hasta el completo y efectivo pago del principal, con expresa imposición de las costas procesales causadas a cargo de la Administración demandada hasta el límite de 1.000 euros en concepto de honorarios de letrado.

Notifíquese la presente sentencia a las partes.

Contra esta sentencia cabe recurso de casación a preparar por escrito ante esta Sala en el plazo de treinta días a contar desde su notificación en los términos del art. 89.2 de LJCA .

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN- . La anterior sentencia ha sido leída y publicada por los Magistrados que la suscriben estando celebrando audiencia pública de lo que yo la Secretaría. Doy fe.