Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 231/2018, Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 214/2017 de 05 de Julio de 2018

Encabezamiento

T.S.J.LA RIOJA SALA CON/AD
LOGROÑO
SENTENCIA: 00231/2018
Rec. PROCEDIMIENTO ORDINARIO nº: 214/2017
Equipo/usuario: ROS
Modelo: N11600
MARQUES DE MURRIETA 45-47
N.I.G: 26089 33 3 2017 0000263
Procedimiento : PO PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0000214 /2017
Sobre: DERECHO ADMINISTRATIVO
De D./ña. AYUNTAMIENTO DE ARNEDO
ABOGADO SILVIO GARRIDO PERAN
PROCURADOR D./Dª. GEMA MUES MAGAÑA
Contra D./Dª. CONSEJERIA DE SALUD CONSEJERIA DE SALUD, MAPFRE
ABOGADO LETRADO DE LA COMUNIDAD, RAFAEL D'ORS LOIS
PROCURADOR D./Dª. , MARIA LUISA BUJANDA BUJANDA
Ilustrísimos señores:
Presidente:
Don Jesús Miguel Escanilla Pallás
Magistrados:
Don Alejandro Valentín Sastre
Doña Carmen Ortiz Lallana
SENTENCIA Nº 231/2018
En la ciudad de Logroño a 5 de julio de 2018
Vistos los autos correspondientes al recurso contencioso-administrativo sustanciado en esta Sala y
tramitado conforme a las reglas del procedimiento ordinario, a instancia del AYUNTAMIENTO DE ARNEDO,
representado por la Procuradora Doña Gema Mues Magaña y asistido por el letrado Don Silvio Garrido Peran,
siendo demandada la CONSEJERÍA DE SALUD DEL GOBIER NO DE LA RIOJA, representada y asistida por
el letrado de Gobierno, y MAPFRE ESPAÑA SA, representada por la Procuradora Doña María Luisa Bujanda
Bujanda, y asistida por el letrado Don Rafael D`Ors .

Antecedentes

PRIMERO. Mediante escrito presentado se interpuso ante esta Sala recurso contencioso-administrativo contra la resolución de la Consejera de Salud de 21 de junio de 2017.



SEGUNDO. Que previos los oportunos trámites, la parte recurrente formalizó su demanda en la que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes, terminó suplicando sentencia estimatoria del recurso interpuesto y las declaraciones correspondientes en relación con la actuación administrativa impugnada.



TERCERO. Que asimismo se confirió traslado a la Administración demandada para contestación a la demanda, lo que se verificó, en la que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que consideró pertinentes, la parte terminó suplicando el mantenimiento de la actuación administrativa recurrida.



CUARTO. Continuando el recurso por sus trámites, se señaló, para votación y fallo del asunto, el día 4 de julio de 2018, en que se reunió, al efecto, la Sala.



QUINTO. En la sustanciación del procedimiento se han observado las prescripciones legales.

VISTOS. - Siendo Magistrado Ponente el Ilmo. Señor Don Jesús Miguel Escanilla Pallás.

Fundamentos

PRIMERO. Es objeto de impugnación en el presente procedimiento la resolución de la Consejera de Salud de 27 de junio de 2017 que desestima el recurso de reposición interpuesto contra la resolución de 14 de mayo de 2017 de la Consejera de Salud que desestima la acción de enriquecimiento injusto formulada por el Ayuntamiento de Arnedo por no concurrir los requisitos necesarios.

La parte demandante solicita que se dicte sentencia por la que declare que la Resolución de la Consejera de Salud del Gobierno de La Rioja de 27 de junio del 2017 por la que se desestima el recurso/requerimiento de revocación previa contra la Resolución de la misma Consejera de 14 de mayo del 2017 no se ajustan a Derecho, condenando a la Administración demandada a estar y pasar por dicho pronunciamiento, obligando a la Consejera de Salud al pago de la cantidad de 18.113 euros por la indebida falta de formalización en el 2016 del Convenio Marco de Colaboración entre el Gobierno de La Rioja (a través de la Consejería de Salud) y el Ayuntamiento de Arnedo para la financiación conjunta de los gastos de personal en materia de prevención de adicciones 2016-2019, con expresa imposición a la misma del pago de todas las costas procesales causadas, más los intereses devengados desde la reclamación en la vía administrativa y las costas procesales.



SEGUNDO. Es necesario enumerar con carácter previo al análisis de los motivos de impugnación planteados por el recurrente los siguientes antecedentes para una mejor comprensión de las cuestiones debatidas: 1º. Con fecha 08.02.2017, se recibió escrito del Ayuntamiento de Arnedo, por el que formulaba una reclamación por enriquecimiento injusto de esta Administración Pública. Cuantificaba su reclamación en 18.113'- euros. Como consecuencia de esta reclamación, y una vez tramitado el correspondiente procedimiento, y se dicta resolución el 14 de mayo de 2017 con la siguiente parte dispositiva: 'Desestimar la acción de enriquecimiento injusto formulada por el Ayuntamiento de Arnedo, por no concurrir en este caso todos los requisitos necesarios.' 2º. En fecha 13 de junio de 2017 el Ayuntamiento de Arnedo interpone recurso de reposición contra la citada resolución que desestimo dicho recurso entre otras razones por '...Lo argumentado ha quedado contestado en la resolución ahora impugnada, a la que debe hacerse remisión, pues las alegaciones realizadas no hacen modificar la misma. Y aun a costa de incurrir en reiteración, la resolución impugnada ya argumentó que no puede obtener la condición de beneficiario de subvención quien no se halle al corriente del pago de obligaciones por reintegro de subvenciones ( art. 13.2.h del Decreto 14/2006 )...'.



TERCERO. INADMISIBILIDAD DEL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO.

I. Inadmisibilidad ex artículo 69 c) de la LJCA .

El Ayuntamiento de Arnedo sostiene que el objeto del pleito es una acción de enriquecimiento ilícito; el Ayuntamiento de Arnedo reclama una indemnización por los gastos que, a su juicio, le ocasionó la falta de suscripción de un convenio de colaboración y asumir la ejecución de obligaciones autonómicas. Y que el escrito de demanda incurre en un vicio de desviación procesal, pues introduce en el proceso una cuestión nueva que no planteó en vía administrativa: el análisis de si el Ayuntamiento podía suscribir y por ende, ser beneficiario de un convenio por tener o no obligaciones de reintegro pendientes con la Comunidad, por lo que trayendo directamente a la Litis esta cuestión se socava el carácter revisor de la jurisdicción contencioso y se menoscaba el derecho de defensa de mi representada, motivo por el cual, siquiera en este punto, la demanda debería ser inadmitida por aplicación del artículo 69. c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio (La sentencia declarará la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones en los casos siguientes: Que tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación.).

La Sala no comparte la tesis de la Administración por las siguientes razones jurídicas: Primera. No procede la causa de inadmisibilidad porque se trata de un motivo, argumento o fundamento relacionada con su pretensión (enriquecimiento injusto) y tiene una relación con el acto impugnado.

Segunda. En el presente caso en sede jurisdiccional no se están planteando 'cuestiones nuevas' si no, motivos, fundamentos o argumentaciones nuevas sobre los que se sustenta la impugnación de la resolución recurrida, y por lo tanto no existe la pretendida desviación procesal. El art. 56.1 de la LJCA permite a las partes plantear cuantos motivos de impugnación procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración, superando una concepción puramente revisora de jurisdicción contencioso-administrativa ( STS de 18 de abril de 2018 , f.j. tercero). Y la sentencia del TS de fecha 13 de junio de 2017 '...el carácter revisor de esta Jurisdicción impide que puedan plantearse ante ella cuestiones nuevas, es decir, pretensiones que no hayan sido previamente planteadas en vía administrativa. No impide esta afirmación la previsión contenida en el artículo 56.1 de la LRJCA en el que se establece que en los escritos de demanda y contestación se consignarán con la debida separación los hechos, los fundamentos de derecho y las pretensiones que se deduzcan, 'en justificación de las cuales podrán alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración'. Se distingue, así, entre cuestiones nuevas y nuevos motivos de impugnación. De esta manera no pueden plantearse en vía jurisdiccional pretensiones o cuestiones nuevas que no hayan sido planteadas previamente en vía administrativa, aunque pueden adicionare o cambiarse los argumentos jurídicos que apoyan la pretensión ejercitada. Así lo señala también la STC 158/2005, de 20 de junio , en la que se indica, por lo que ahora importa: '(...) Parte nuestra doctrina del reconocimiento de la legitimidad de la interpretación judicial relativa al carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa y la doctrina de la inadmisibilidad de las cuestiones nuevas. Esa interpretación, que el Tribunal Supremo continúa aplicando tras la entrada en vigor del nuevo texto legal, asume una vinculación entre las pretensiones deducidas en vía judicial y las que se ejercieron frente a la Administración, que impide que puedan plantearse judicialmente cuestiones no suscitadas antes en vía administrativa'. Cuando se varía en el proceso contencioso-administrativo la pretensión previamente formulada en vía administrativa, introduciéndose cuestiones nuevas, se incurre en desviación procesal, que comporta la inadmisión de esa pretensión, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 69.c) LRJCA ... '.

II. Inadmisibilidad ex artículo 69 d) de la LJCA La parte actora sostiene que, esta forma con esta forma de proceder la demanda incurre en otra causa de inadmisión, la del artículo 69.d) de la Ley 29/1998,de 13 de julio , litispendencia pues el análisis de sí el Ayuntamiento de Arnedo tenía obligaciones pendientes de reintegro en el periodo al que se circunscribe la firma del convenio de colaboración cuya omisión parece servir de base a la presente acción, ya se está enjuiciando por esta Sala en el Procedimiento Ordinario 31/2017 .

La Sala no comparte la tesis de la Administración por las siguientes razones jurídicas: Primera. La sentencia de 12 de julio de 2017 '... la litispendencia, como causa de inadmisibilidad, no puede apreciarse al no darse las identidades requeridas, en concreto al ser distintos la orden y acuerdos objeto de impugnación en uno y otro recurso. Como declara el Tribunal Supremo en su sentencia de 10 de julio de 2002 , 'la litispendencia participa de la misma naturaleza de la cosa juzgada, en cuanto exige que entre el proceso pendiente de resolución y aquél en que se aprecie concurran las mismas identidades subjetivas y objetivas que se necesitarían para declarar la inadmisibilidad por cosa juzgada'. Añadiendo que 'en el aspecto objetivo se requiere que en ambos procesos se impugne el mismo acto administrativo y en virtud de unos mismos motivos de nulidad'. Afirmando que 'no concurre la litispendencia cuando los procesos pendientes tengan un objeto conexo pero no idéntico, ni siquiera cuando la decisión de uno pueda ser prejudicial para el resultado del otro'. Y en el mismo sentido es de citar la sentencia de 5 de febrero de 2001 , en la que se señala que 'para apreciar la litispendencia, las pretensiones de los procesos han de ser idénticas. Y existe, en el proceso administrativo un elemento identificador de la litispendencia (y de la cosa juzgada): la disposición, el acto o actuación de la Administración objeto de las pretensiones. Si en un posterior proceso se impugna una disposición, acto o actuación de la Administración distinta de la que se enjuicia en el anterior proceso (o se enjuició en la sentencia firme anterior), no se produce el efecto negativo o excluyente de la litispendencia (ni de la cosa juzgada)'. Más recientemente, la sentencia de 27 de abril de 2006 señala que 'la cosa juzgada material produce una doble vinculación: de una parte, negativa o excluyente, obligando al órgano judicial a declarar inadmisible el proceso cuando advierte que el objeto de éste coincide o es jurídicamente idéntico a lo resuelto en sentencia firme en un proceso anterior; y, de otra, positiva o prejudicial, por la que, si el segundo proceso es sólo parcialmente idéntico a lo decidido en el primero, la decisión de aquél no podrá, sin embargo, contradecir lo definitivamente resuelto en éste. Dicho en otros términos, el órgano judicial del proceso posterior, en el caso de que formen parte de su 'thema decidendi' cuestiones ya decididas en sentencia firme anterior deberá atenerse al contenido de dicha sentencia, sin contradecir lo dispuesto en ella, sino tomándola como punto de partida. En su vertiente negativa, la excepción de cosa juzgada tiene su expresa consagración en el artículo 69.d) LJCA , dando lugar a la declaración de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo'; recordando, con cita de anteriores sentencias, que 'la cosa juzgada tiene matices muy específicos en el proceso Contencioso- Administrativo, donde basta que el acto impugnado sea histórica y formalmente distinto que el revisado en el proceso anterior para que deba desecharse la existencia de la cosa juzgada, pues en el segundo proceso se trata de revisar la legalidad o ilegalidad de un acto administrativo nunca examinado antes, sin perjuicio de que entrando en el fondo del asunto, es decir, ya no por razones de cosa juzgada, se haya de llegar a la misma solución antecedente'.

Segunda. No puede apreciarse la existencia de litispendencia porque el acto administrativo es distinto en cada uno de los procedimientos y por otra parte al causa de pedir también es distinta (en el PO. Ordinario 31/2017 era la solicitud de una subvención y en el presente procedimiento es una petición de cantidad por enriquecimiento injusto).



CUARTO. VULNERACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DE LEALTAD INSTITUCIONAL Y CONFIANZA LEGÍTIMA.

La parte demandante alega que por parte de la Consejería de Salud de la Comunidad Autónoma de La Rioja, como consecuencia de su negativa a formalizar el Convenio Marco de colaboración entre el Gobierno de La Rioja (a través de la propia Consejería de Salud) y el Ayuntamiento de Arnedo para la financiación conjunta de los gastos de personal en materia de prevención de adicciones 2016-2019 se ha vulnerado los principios de lealtad constitucional y de confianza legítima; Y de la citada vulneración dimana la obligación de la Administración autonómica de abonar al Ayuntamiento de Arnedo la suma de 18.113 euros, afrontada por la Corporación para financiar íntegramente la plaza de Técnico de Drogodependencias creada al amparo de los sucesivos convenios marco suscritos ininterrumpidamente por ambas partes desde el año 2004.

La Sala no comparte la tesis de la parte demandante por las siguientes razones jurídicas: Primera. Es cierto que se han ido firmando de manera consecutiva diferentes convenios entre el Ayuntamiento de Arnedo y el Gobierno de la Rioja (un primer convenio de vigencia desde el 1 de enero de 2014 hasta el 31 de diciembre de 2017; un segundo convenio desde 1 de enero de 2008 hasta el 31 de diciembre de 2011 y un tercer convenio con vigencia hasta el 31 de diciembre de 2015).

Segunda. La doctrina del TS y del TC 'La doctrina establecida por el Tribunal Supremo en la sentencia de fecha '...este Tribunal ha acogido plenamente el principio de protección de la confianza legítima que hoy aparece explícito en el art. 3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , después de la reforma llevada a cabo por la Ley 4/1999. En efecto, ya a partir de sentencia de 28 de febrero de 1989 y, sobre todo, en sus últimas sentencias esta Sala ha elaborado un cuerpo de doctrina que puede sintetizarse en los siguientes puntos :a) El principio de la confianza legítima, de origen fundamentalmente germánico, ha sido reiteradamente asumido por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE, sentencias de 13 de julio de 1965 (asunto Lemmerz-Werk) de 16 de mayo de 1979 (asunto Tomadini), de 12 de abril de 1984 (asunto Unifrex), de 26 de abril de 1988 (asunto Haupptzollamt Hamburg-Jonas/P, Krücken), y sobre todo en la doctrina recogida en sentencias de 16 de noviembre de 1977, 21 de septiembre de 1988 y 10 y 29 de enero de 1995] y, en este sentido forma parte del acervo que integra el Derecho comunitario europeo, en el que los principios generales ocupan un lugar especialmente destacado. b) El principio resulta especialmente aplicable cuando se basa en signos externos producidos por la Administración suficientemente concluyentes, unido a unos perjuicios que razonablemente se cree que no se iban a producir ( SSTS 28 de julio de 1997 y 23 de mayo de 1998 ).c) La virtualidad del principio puede comportar la anulación de la norma o del acto y, cuando menos, obliga a responder de la alteración (producida sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta económica y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias económicas habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento. Aunque el principio de confianza legítima no garantiza a los agentes económicos la perpetuación de la situación existente, la cual puede ser modificada, ni les reconoce un derecho adquirido al mantenimiento de una determinada ventaja ( SSTS 17 de febrero de 1998 y 19 de julio de 1999 .d) En la aplicabilidad del principio han de ponderarse, además de la previsión del régimen transitorio y de la presencia de un interés público perentorio, el conocimiento previo de la medida y su previsibilidad. ( STS 13 de julio de 1999 )'- STC 88/2005 de 18 de abril , y SSTS de 6 de octubre de 2003 y 17 de junio de 2003 -.

EL TJCE Sala 1ª, S 17-5-2018, '57.Según reiterada jurisprudencia , puede invocar el principio de confianza legítima todo justiciable a quien una institución de la Unión haya hecho concebir esperanzas fundadas al darle garantías concretas [sentencia de 11 de marzo de 1987, Van den Bergh en Jurgens y Van Dijk Food Products (Lopik)/CEE, 265/85, EU:C:1987:121 , apartado 44; véase también la sentencia de 8 de septiembre de 2010, Deltafina/Comisión, T-29/05 , EU:T:2010:355 , apartado 427 y jurisprudencia allí citada].

Tercera. La Sala aplicando la doctrina anteriormente expuesta considera que no nos encontramos ante una situación que se pueda amparar en el principio de confianza legítima porque la actuación de la administración no firmando el convenio porque el Ayuntamiento de Arnedo al no hallarse al corriente del pago de las obligaciones por reintegro no tiene la condición de beneficiario de subvenciones .Tal hecho no puede generar confianza en el demandante de que actuaba conforme a derecho. En definitiva la autoridad pública en el supuesto de autos, no ha adoptado medidas que generen confianza en la demandante y en función de las cuales los particulares pueden adoptar determinadas decisiones ( SSTS 4 de junio de 2001 ).



QUINTO.ENRIQUECIMIENTO INJUSTO.

El Ayuntamiento de Arnedo argumenta que el convenio marco a que se contrae la presente demanda debió ser firmado y, consecuentemente, procederá reconocer el derecho de la Corporación actora a percibir la parte de financiación que se vio obligada a soportar y que hubiera correspondido abonar a la Consejería de Salud en virtud de la colaboración entre ambas administraciones que se remontaba al año 2004, destinada al sostenimiento económico del puesto de trabajo del Técnico Municipal de Intervención en Adicciones durante el año 2016, por importe de 18.113 euros. Y que concurren los requisitos exigidos por la Jurisprudencia (de 5 de abril de 2017: El enriquecimiento de la Administración demandada se ha materializado, en este caso, a través del no desembolso de la cantidad que le hubiera correspondido afrontar, además de en la utilidad materializada por la prestación de un servicio en materia de prevención de drogodependencia, compartido con el Ayuntamiento; concurre asimismo el correlativo empobrecimiento de este último, que afrontó el pago en cuestión por tratarse de un puesto de trabajo incorporado a su plantilla en virtud de los pactos suscritos por ambas administraciones, así como por la confianza depositada en el previo comportamiento de la Consejería de Salud, y el Ayuntamiento cumplía sobradamente cumplía sobradamente el requisito de hallarse al corriente de pago de sus obligaciones por reintegro de subvenciones.

La STS de 5 de abril de 2017 (recurso 2982/2015 ), establece los siguientes requisitos del enriquecimiento injusto: por los siguientes elementos: 1) enriquecimiento de una persona, como incremento patrimonial; 2) correlativo empobrecimiento de la otra parte, como pérdida o perjuicio patrimonial; 3) inexistencia de causa que justifique la atribución patrimonial del enriquecido, y 4) remedio residual o subsidiario, en defecto de acciones específicas.

La Sala no comparte la tesis de la parte demandante por los siguientes argumentos jurídicos : Primero. El puesto de trabajo del Técnico Municipal de Intervención de adiciones realiza el servicio de prevención en materia de drogodependencia es una materia competencia de los Municipios (ley 7/2985 de bases del Régimen Local, la Ley 5/2001 en materia de drogodependencias - artículo 53 , 70 y 84 -).

Segundo. No se produce ningún enriquecimiento de la Administración Autonómica porque es una materia propia de la Administración Municipal, tampoco se produce un empobrecimiento del Ayuntamiento porque le corresponde el ejercicio de las competencias sobre prevención de drogodependencias, tal y como se ha justificado en el apartado anterior.

Tercero. El Ayuntamiento de Arnedo alega que nos encontramos ante una subvención directa. Sin embargo, en los sucesivos convenios en la cláusula cuarta de los mismos se establece 'Naturaleza [ ...] el convenio al ser una modalidad de subvención se regirá por lo dispuesto en la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones, el Decreto 14/2006, regulador del Régimen Jurídico de las Subvenciones en el Sector Público de la Comunidad Autónoma de la Rioja, así como por el resto de normativa aplicable en materia de subvenciones...'. Y en el procedimiento ordinario 31/2017 el propio Ayuntamiento solicito una subvención para el desarrollo del programa de Prevención de Drogodependencias 206.

Cuarto. En la sentencia recaída en el PO 31/2017 se establece en el f.j. cuarto II 'en consecuencia en el momento de efectuarse la convocatoria, existía pendiente devolución de cantidades indebidamente percibidas procedente de la subvención del expediente 10E015/M23'.

Por todo lo anteriormente expuesto procede la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto.



SEXTO . El artículo 139 establece 'En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho, y al desestimarse procede la imposición a la parte actora de las costas hasta el límite de 1.500 €.

En atención a todo lo expuesto

Fallo

Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto, con imposición a la parte demandante de las costas fijadas en el f.j sexto.

Así por esta nuestra Sentencia -de la que se llevará literal testimonio a los autos- y que es susceptible de recurso de casación en los términos establecidos en los artículos 86 y siguientes de la Ley Jurisdiccional , lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario de la misma, certifico.