Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 233/2018, Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 142/2017 de 05 de Julio de 2018

Encabezamiento

T.S.J.LA RIOJA SALA CON/AD
LOGROÑO
SENTENCIA: 00233/2018
Equipo/usuario: MCV
Modelo: N11600
MARQUES DE MURRIETA 45-47
N.I.G: 26089 33 3 2017 0000189
Procedimiento: PO PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0000142 /2017
Sobre: DERECHO ADMINISTRATIVO
De FEDERACION DE EMPRESARIOS DE LA RIOJA
ABOGADO ADOLFO ALONSO DE LEONARDO-CONDE
PROCURADOR Dª. MARIA DEL PILAR ZUECO CIDRAQUE
Contra CONSEJERIA DE EDUCACION, FORMACION Y EMPLEO
ABOGADO LETRADO DE LA COMUNIDAD
Ilustrísimos señores:
Presidente:
Don Jesús Miguel Escanilla Pallás
Magistrados:
Don Alejandro Valentín Sastre
Doña Carmen Ortiz Lallana
SENTENCIA Nº 233/2018
En la ciudad de Logroño a 5 de julio de 2018.
Vistos los autos correspondientes al recurso contencioso-administrativo sustanciado en esta Sala
y tramitado conforme a las reglas del procedimiento ordinario, bajo el número 142/2017, sobre
SUBVENCIONES, a instancia de la FEDERACIÓN DE EMPRESARIOS DE LA RIOJA, representada por la
Proc. Sra. Zueco Cidraque y defendida por el letrado Sr. Adolfo A. De Leonardo Conde, siendo demandada
la COMUNIDAD AUTONOMA DE LA RIOJA (CONSEJERÍA DE EDUCACIÓN, FORMACIÓN Y EMPLEO
(DIRECCIÓN GENERAL DE EMPLEO), representada y defendida por el Letrado de la Comunidad Autónoma
de La Rioja.

Antecedentes

PRIMERO. Mediante escrito presentado se interpuso ante esta Sala recurso contencioso-administrativo contra la resolución de 8 de mayo de 2017, de la Directora General de Empleo del Gobierno de La Rioja, de liquidación final de las subvenciones por la que se acuerda el inicio del expediente de reintegro del expediente 14C0091/M11 del titular jurídico FEDERACIÓN DE EMPRESARIOS DE LA RIOJA, con CIF G26019737, al comprobarse que se han producido desviaciones respecto a la programación inicial, por lo que se confirma la subvención concedida a la FER en un importe de 362.281,26€, lo que implica una minoración respecto de inicialmente concedido y justificado (411.541,80€) de 49.260,54 € (En consecuencia, la Administración demandada, que tan sólo ha anticipado a la FER 327.889,37 €, acuerda en la resolución impugnada acuerda abonar a la FER la diferencia entre la Subvención inicialmente concedida y el confirmado: 34.391,89€ ).



SEGUNDO. Que previos los oportunos trámites, la parte recurrente formalizó su demanda en la que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes, terminó suplicando sentencia estimatoria del recurso interpuesto y las declaraciones correspondientes en relación con la actuación administrativa impugnada.



TERCERO. Que asimismo se confirió traslado a la Administración demandada para contestación a la demanda, lo que se verificó, en la que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que consideró pertinentes, la parte terminó suplicando el mantenimiento de la actuación administrativa recurrida.



CUARTO. Continuando el recurso por sus trámites, se señaló, para votación y fallo del asunto, el día 4 de julio de 2018, en que se reunió, al efecto, la Sala.



QUINTO. En la sustanciación del procedimiento se han observado las prescripciones legales.

VISTOS.- Siendo Magistrado Ponente el Ilmo. Señora Doña Carmen Ortiz Lallana.

Fundamentos

PRIMERO. Se interpone el presente recurso contencioso-administrativo recurso contra la resolución de 8 de mayo d e 2017, de la Directora General de Empleo del Gobierno de La Rioja, por la que se acuerda el inicio del expediente de reintegro del expediente 14C0091/M11 del titular jurídico Federación de Empresarios de La Rioja, al comprobarse que se han producido desviaciones respecto a la programación inicial, por lo que se confirma la subvención concedida a la FER en un importe de 362.281,26€, lo que implica una minoración respecto de inicialmente concedido y justificado (411.541,80€) de 49.260,54 € (En consecuencia, la Administración demandada, que tan sólo ha anticipado a la FER 327.889,37 €, acuerda en la resolución impugnada abonar a la FER la diferencia entre la Subvención inicialmente concedida y el confirmado: 34.391,89€ ).

La parte actora, Federación de Empresarios de La Rioja (FER), pretende, en el presente recurso contencioso-administrativo, que se anule la resolución administrativa impugnada, en los términos que expone en la fundamentación jurídica de la demanda, y que se declare, correlativamente, la procedencia de validar los gastos indebidamente minorados, con la condena en costas a la Administración demandada.

A lega la parte actora, en fundamentación de la pretensión que deduce, los siguientes motivos: I- caducidad del procedimiento de comprobación en que fue dictada la liquidación final de las subvenciones.

II- Subsidiariamente, disconformidad con la minoración de la subvención, no son ajustadas a Derecho las minoraciones practicadas en: II.1.- Los gastos de docencia (A cciones 10, 12,13, 14, 15, 16, 18, 23, 28, 39, 44, 47, 49, 51, 52 y 53). II. 2.- La regularización de los alumnos computables .II.3.- Los gastos asociados (suministros, comunidad, limpieza, telefonía y envíos postales).

La Administración demandada se ha opuesto a la demanda y ha solicitado la desestimación del recurso contencioso administrativo.



SEGUNDO. Como se ha dicho, el recurso contencioso-administrativo se interpone contra una resolución administrativa por la que se acuerda el inicio de un expediente de reintegro de subvenciones, al comprobarse que se han producido desviaciones respecto a la programación inicial, acordando, tras la práctica de las minoraciones correspondientes en los conceptos que se detallan el reconocimiento de la obligación de abonar y proponer el pago de la subvención pendiente en la cantidad de 34. 391, 89 €.

Del examen del apartado de antecedentes de hecho de la resolución administrativa impugnada, resulta: I- que con fecha 8. 04. 2011, la ahora recurrente solicita la formalización de un Convenio a la Consejería de Industria, Innovación y Empleo para la realización de actividades formativas, al amparo de la Orden 24/2009, de 11 de mayo, de la Consejería de Industria, Innovación y Empleo. El Convenio fue suscrito el 30/0472014. II- Que con fecha 30. 04. 2014, el Consejero de Industria, Innovación y Empleo dictó resolución de concesión de subvenciones para la ejecución de acciones formativas relacionadas con el Anexo A.1 y en los Anexos 1. B y 1.C, estableciendo la cláusula séptima del convenio que el pago de la subvención se llevara a cabo mediante un anticipo global del 79,57%, según los desgloses que se efectúan. I II- Que con fecha 5/08/2014 se efectúa pago por importe de 382.633, 68€ de la subvención concedida, de los que 327.889,37 se aplican a la realización de acciones formativas relacionadas en el anexo I.A modalidad 1.1, en la cuenta bancaria de la entidad. IV.- la Comisión Mixta del Convenio, acuerda en las sucesivas reuniones mantenidas, diferentes modificaciones del Convenio, todas ellas referidas en las Resoluciones de 28/05/2014, 31/07/2014 y 20/10/2014 V. Con fecha 19/01/2015 la entidad beneficiaria certifica la ejecución de las acciones formativas del Convenio y solicita la liquidación final de la subvención, acreditando el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Orden 24/2009. VI .-C on fecha 20/06/2016, 18/07/2016 y 29/09/2016 se requiere a la entidad para que subsane las deficiencias contenidas en la documentación justificativa presentada, con el fin de proceder a la liquidación del expediente. Dichos requerimientos fueron recibidos por la entidad los días 24/06/2016, 22/07/2016 y 06/10/2016, respectivamente. Tras solicitar en tiempo y forma la ampliación del plazo otorgado inicialmente, la entidad beneficiaria, el 21/10/2016 y 25/10/2016, viene a presentar la documentación que estima oportuna en contestación a los requerimientos. VII.- Con fecha 16 de enero de 2017 se dicta por la Jefa de Servicio, Propuesta de Resolución Provisional de liquidación minorando la subvención inicialmente concedida. Este hecho que se traslada a la entidad con fecha 17 de enero de 2017, otorgándosele el plazo legalmente previsto para formular las alegaciones que · a su derecho convengan. Dicho traslado es recibido por la entidad beneficiaria el 20 de enero de 2017. VIII.- Tras la solicitud de ampliación del plazo para formular alegaciones el 23 de enero de 2017, f inalmente la FER presenta escrito de alegaciones a la propuesta de liquidación provisional en fecha 9 de febrero de 2017 con el que se aporta documentación no p resentada anteriormente. IX.- Analizada la documentación y el grado de ejecución, la subvención final asciende a 3 62281,26 Ç y con fecha 26 de abril de 2017, la Jefa de Servicio de Planificación, Ordenación y Gestión A dministrativa, emite propuesta de liquidación final minorando la subvención inicialmente concedida.

La parte actora acepta los antecedentes enumerados, a los que remite.



TERCERO. En la demanda se alega, como primer motivo de impugnación de la resolución administrativa impugnada, la caducidad del procedimiento de comprobación en que ha sido dictada la liquidación final de las subvenciones. Fundamenta la recurrente este motivo en los siguientes argumentos: -debe diferenciarse entre el procedimiento de justificación de la subvención y el procedimiento de comprobación; el primero concluye cuando se presenta la cuenta justificativa inicial o, en su caso, cuando se presenta su subsanación a requerimiento de la Administración. -El procedimiento de justificación, en cuanto dimana de un deber legal que pesa sobre el beneficiario de la subvención, no caduca en caso de superarse los plazos previstos para ello. Si trascurre el plazo legal de tres meses para justificar sin que el beneficiario lo haga, la consecuencia será la pérdida del derecho a percibir la subvención, si no fue anticipada, o el inicio de un procedimiento de reintegro, en caso de que le fuera anticipada. -Cuestión distinta es lo que acontece en el ulterior procedimiento de comprobación que en su caso tramite la Administración concedente, que es un procedimiento autónomo y distinto del de justificación, que podrá incoar la Administración concedente, de oficio, una vez presentada la cuenta de justificación y, en su caso, cumplimentado el trámite de subsanación, dentro de los límites de la prescripción, tendente a revisar si la actividad subvencionada ha sido desarrollada y justificada de acuerdo con la normativa aplicable. -El procedimiento de comprobación tiene su propio régimen jurídico, totalmente diferenciado del aplicable al procedimiento de justificación, que puede ser de dos tipos: formal o material. - En el presente supuesto, la Administración ha tramitado un procedimiento de comprobación formal, integrado por la inicial propuesta de resolución, las alegaciones de la beneficiaria y la resolución definitiva de 8 de mayo de 2018, denominada liquidación (final) de la subvención. -En consecuencia, estamos ante un procedimiento iniciado de oficio por la Administración, al que la normativa sectorial no atribuye un plazo específico máximo en que debe dictarse y notificarse la resolución administrativa definitiva, por lo que procede aplicar el supletorio de tres meses que fija el artículo 42.3 de la LRJA y PAC. El día inicial del cómputo del plazo ha de situarse en la fecha de incoación del procedimiento, que acontece con la propuesta de resolución. -En el presente supuesto, entre la propuesta de resolución y la notificación de la resolución de liquidación han transcurrido más de cinco meses. -El transcurso de más de tres meses entre la propuesta y la notificación de la liquidación final de la subvención conlleva la caducidad del procedimiento de comprobación.

Pues bien; comenzando por el examen de la invocada caducidad del procedimiento de comprobación de la subvención, ha de señalarse que la Sala comparte la diferenciación que hace la recurrente entre la justificación de la subvención y la comprobación de ésta. Ahora bien; la Sala no aprecia que en el presente supuesto sea aplicable la diferenciación expuesta para fundamentar la caducidad alegada.

Como se ha visto, el artículo 89 de la Orden 24/2009 está dedicado al Método y plazo de justificación. La tercera adenda establece, en la cláusula octava, que l a obligación de justificación se instrumentará mediante cuenta justificativa acompañada de un informe de un auditor de cuentas, por cada una de las acciones subvencionadas, ajustada al modelo oficial de Declaración de gastos, disponible en la aplicación EVAFOR II, debiendo comprender la cuenta la totalidad de los gastos en que haya incurrido el beneficiario como consecuencia de la completa realización de la actividad subvencionada (artículo 89 de las bases reguladora).

El artículo 89 de la Orden establece que dentro del mismo plazo de justificación, se presentará los justificantes de gasto y los documentos en soporte papel que acrediten su pago, agrupados por acción y por cada uno de los tipos de gasto subvencionable y Certificación contable impresa desde la aplicación EVAFOR II, tipificados en el artículo 36.

El artículo 89 citado establece también que los importes reflejados tanto en la Declaración de gastos como en las Certificaciones contables vinculan al beneficiario de la subvención durante la totalidad del proceso de revisión de costes a realizar por el órgano concedente, y por lo tanto no son susceptibles de modificación, sin perjuicio de que la incorrecta justificación de dichos importes pueda ser subsanada cuando los justificantes de gasto y pago exigibles no figuren entre la documentación inicialmente aportada o presenten defectos de orden formal.

Continúa diciendo el artículo que a tales efectos, antes de redactarse la propuesta de resolución de liquidación de la subvención concedida, los expedientes se someterán a trámite de audiencia con el fin de que los interesados, en un plazo de 10 días hábiles, formulen las alegaciones y presenten los documentos y justificantes que estimen pertinentes. Que se prescindirá de este trámite de audiencia cuando la propuesta de resolución de liquidación coincida con la justificación presentada por el beneficiario.

Y dice también, el mismo artículo, que en los supuestos de pago anticipado, en los que resulte una cantidad a reintegrar no justificada por la entidad beneficiaria, con el trámite de audiencia anterior se iniciará el procedimiento de reintegro, de acuerdo con lo previsto en el Art. 42 del Decreto 14/2006, de 16 de febrero, regulador del régimen jurídico de las subvenciones en el Sector Público de la Comunidad Autónoma de La Rioja, y que el beneficiario dispondrá de un plazo de 15 días hábiles para alegar cuanto considere conveniente en su defensa.

Un examen del expediente administrativo evidencia que la propuesta de resolución Con fecha 16 de enero de 2017 se dicta por la Jefa de Servicio, Propuesta de Resolución Provisional de liquidación minorando la subvención inicialmente concedida propone: -aprobar la liquidación final del expediente; -Reconocer la obligación de abonar y proponer el pago de la subvención pendiente (f. 10.031). No acuerda el inicio de ningún procedimiento de comprobación formal de la subvención.

Volviendo al artículo 89 de la Orden 24/2009, cabe recordar: I- que el artículo 32 de la Ley General de Subvenciones establece: 1. El órgano concedente comprobará la adecuada justificación de la subvención, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención. II- Que el artículo 30 de la misma Ley establece: 1. La justificación del cumplimiento de las condiciones impuestas y de la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención se documentará de la manera que se determine reglamentariamente, pudiendo revestir la forma de cuenta justificativa del gasto realizado o acreditarse dicho gasto por módulos o mediante la presentación de estados contables, según se disponga en la normativa reguladora. 2. La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendición de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas.

A falta de previsión de las bases reguladoras, la cuenta deberá incluir declaración de las actividades realizadas que han sido financiadas con la subvención y su coste, con el desglose de cada uno de los gastos incurridos, y su presentación se realizará, como máximo, en el plazo de tres meses desde la finalización del plazo para la realización de la actividad. ... 8. El incumplimiento de la obligación de justificación de la subvención en los términos establecidos en este capítulo o la justificación insuficiente de la misma llevará aparejado el reintegro en las condiciones previstas en el artículo 37 de esta ley. III- Que el artículo 37 de la misma Ley 38/2003 establece: 1. También procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, o la fecha en que el deudor ingrese el reintegro si es anterior a ésta, en los siguientes casos: c) Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta ley, y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención.

En la STS nº 350/2018, de 6 de marzo de 2018 (rec. 557/2017), puede leerse: SEPTIMO. ... En los escritos de contestación y conclusiones, así como en los presentados en el recurso de casación, la defensa de la Administración pretende justificar la inactividad de la Administración mezclando lo que son dos actuaciones administrativas distintas y sujetas a unos requerimientos temporales diferentes: por una parte, la verificación de la justificación presentada por el beneficiario y, por otra, la comprobación de la actuación comprometida. Son dos actuaciones distintas no sólo porque así las enuncia el art. 32 de la LGS, sino porque tienen finalidades y ámbitos de actuación diversos. La primera, la verificación o comprobación de la justificación, es de naturaleza formal y está destinada a contrastar la completitud de la justificación presentada, como paso previo a autorizar el pago. Por ello debe desarrollarse en un plazo breve, atendido su limitado ámbito de comprobación. La segunda, de comprobación de la actividad o adopción del comportamiento para el que se otorgó la subvención puede tener un alcance mucho más amplio y por ello perdura en tanto no prescriba la acción de reintegro ( art.

39.1 de la LGS). Por tanto, la verificación o, como dice el art. 32.1 LGS, la comprobación de la justificación, por una parte, y la comprobación de la realización de la actividad y cumplimiento de la finalidad que determinó la concesión o disfrute de la subvención, por otra, son actividades administrativas distintas, que no están sujetas a un régimen temporal común, como pretende la recurrente. Para la comprobación de la idoneidad y completitud de la justificación el plazo ha de ser necesariamente breve, pues se trata de contrastar que la documentación está completa a tenor de lo exigido en las bases de la convocatoria, y justifica la realización de la actividad que se había comprometido el beneficiario. ... Nada impide, desde luego, que en esa primera fase de justificación se considera insuficiente la presentada por el beneficiario y se le requiera para que la complemente, o que se pongan los reparos a que haya lugar, incluso la iniciación inmediata de procedimiento de reintegro, con la posible adopción de medida cautelar de suspensión del abono de los pagos pendientes ( art. 35.1 de la LGS ). Pero lo que no cabe es dilatar esa fase de verificación documental, necesariamente breve por su finalidad limitada, so pretexto de que la facultad de comprobación queda abierta en tanto no prescriba la acción de reintegro....



CUARTO. El artículo 89 de la Orden 24/2009 no establece un plazo para la verificación o comprobación de la justificación de la subvención. Por otra parte, no cabe entender iniciado un procedimiento administrativo específico por la presentación de la justificación por el beneficiario de la subvención, pues es una actuación a la que viene obligado en el marco de asunción de las obligaciones formales y materiales que conlleva la concesión de la subvención, como dice la sentencia del Tribunal Supremo que antes se ha trascrito parcialmente.

Ahora bien; lo que sí prevé este artículo 89 de la Orden 24/2009, como antes se ha visto, es que la incorrecta justificación de los importes reflejados tanto en la declaración como en las certificaciones contables, vinculan al beneficiario durante la totalidad del proceso de revisión de costes y que, por tanto, no son susceptibles de modificación sin perjuicio de que la incorrecta justificación de los importes pueda ser subsanada (cuando los justificantes de gasto y pago no figuren entre la documentación inicial aportada o presenten defectos de orden formal) y que, a tales efectos, antes de redactarse la propuesta de resolución de la liquidación de la subvención concedida, los expedientes se someterán a trámite de audiencia.

La Orden 24/2009, establece, en el mismo artículo, que se prescindirá de este trámite de audiencia cuando la propuesta de resolución de liquidación coincida con la justificación presentada por el beneficiario, y continúa: en los supuestos de pago anticipado, en los que resulte una cantidad a reintegrar no justificada por la entidad beneficiaria, con el trámite de audiencia anterior, es decir, el acordado antes de redactarse la propuesta de resolución de la liquidación de la subvención concedida, se iniciará el procedimiento de reintegro, de acuerdo con lo previsto en el artículo 42 del Decreto 14/2006, regulador del Régimen Jurídico de las Subvenciones en el Sector Público de La Rioja, disponiendo el beneficiario de un plazo de 15 días hábiles para alegar cuanto considere conveniente en su defensa.

Como dice la sentencia del Tribunal Supremo antes trascrita parcialmente, 'Nada impide, desde luego, que en esa primera fase de justificación se considera insuficiente la presentada por el beneficiario y se le requiera para que la complemente, o que se pongan los reparos a que haya lugar, incluso la iniciación inmediata de procedimiento de reintegro,...'. Como se ha dicho, el reintegro procede, entre otros casos, por incumplimiento de la obligación de justificación o por la justificación insuficiente.

Puede concluirse que el artículo 89 de la Orden 24/2009 contempla el método de justificación y el plazo del que dispone el beneficiario para proceder a justificar la aplicación de los fondos percibidos a la finalidad de la subvención.

También puede concluirse que el artículo contempla dos situaciones: -que la propuesta de liquidación coincida con la justificación presentada por el beneficiario, supuesto en el que se prescindirá del trámite de audiencia; -que la propuesta de liquidación no coincida con la justificación presentada por el beneficiario, supuesto en el que ha de concederse el trámite de audiencia, en principio por diez días.

Pues bien; en supuestos como el presente, en el que se ha anticipado el importe de la subvención - en realidad deben ser todos, pues el artículo 89 habla de fondos percibidos-, lo que establece el artículo 89 de la Orden 24/2009 es que, si resulta una cantidad a reintegrar no justificada por la entidad beneficiaria, con el trámite de audiencia previsto antes de redactarse la propuesta de resolución de liquidación, se iniciará -no dice que podrá iniciarse-, el procedimiento de reintegro.

Es decir; la liquidación final procede si la propuesta de liquidación coincide con la justificación presentada por el beneficiario. Si la justificación es incompleta, lo que debe hacerse es iniciar e l procedimiento de reintegro.

Lo anterior, la iniciación del procedimiento de reintegro, no resulta que se haya efectuado en el trámite que establece la Orden 24/2009, sino que se ha iniciado con la resolución administrativa aquí recurrida.

El procedimiento de reintegro de subvenciones sí tiene previsto un plazo de caducidad. El artículo 42 del Decreto 14/2006 establece: 4. El plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro será el que establezca la normativa legal de subvenciones. Dicho plazo podrá suspenderse y ampliarse de acuerdo con lo previsto en los apartados 5 y 6 del artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LA LEY 3279/1992). Si transcurre el plazo para resolver sin que se haya notificado resolución expresa, se producirá la caducidad del procedimiento, sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo.

El artículo 42 de la Ley General de Subvenciones establece: 4. El plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro será de 12 meses desde la fecha del acuerdo de iniciación. Dicho plazo podrá suspenderse y ampliarse de acuerdo con lo previsto en los apartados 5 y 6 del artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Si transcurre el plazo para resolver sin que se haya notificado resolución expresa, se producirá la caducidad del procedimiento, sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo.

En base a las razones expuestas, la Sala considera que no debe acoger tampoco motivo esgrimido por la recurrente, y que debe entrar en el examen de la procedencia o no de la minoración de la subvención, fundamentalmente, por razones de economía procesal.



SEXTO. Entrando en el examen de la conformidad a derecho de los conceptos minorados, ha de señalarse, en primer lugar, que la recurrente no impugna las minoraciones relativas al concepto de materiales didácticos, por las razones que expone y sí cuestiona las minoraciones acordadas por la Administración demandada en cuanto a los gastos de docencia, relativos a las acciones 10, 12, 13, 14, 15, 16, 18, 23, 28, 39, 44, 47, 49, 51, 52 y 53 (folios 10456 a 10461, 10463, 10467, 10472 a 10477, 10479, 10480, 10482, 10444 y 10445 EA).

La Administración no cuestiona ni niega que la FER haya impartido estas acciones formativas, contratando al efecto a las academias especializadas en cada una de las materias a las que se refieren las acciones formativas;; tampoco niega ni debate que esas academias expidieron a la FER las oportunas facturas por la prestación de estos servicios de docencia (de impartición), ni que estas fueron pagadas en tiempo y forma por la FER -como no podía ser de otra forma, dado que los servicios de impartición facturados habían sido efectivamente realizados, como se acaba de decir-. Estos hechos no son controvertidos.

La minoración practicada en estos gastos se produce tras la aportación por la demandante a requerimiento de la demandada (págs.. 6822 a 6827 y 6829 EA) de la documentación relativa a terceros, esto es, a las relaciones privadas existentes entre las distintas academias contratadas por la FER para la impartición de las acciones ('KEMLER RIOJA, S.L', 'LINGUATRAINING, S.L', INFOFARFACIL; S.L, etc.) y el personal y proveedores de estas empresas (nóminas y TCs de los trabajadores, contratos firmados, modelos fiscales, informes de valor añadido, etc.).

La Administración fundamenta su decisión en que 'Será el propio beneficiario el que deba acreditar la realidad y condiciones de ejecución de la actividad subvencionada y deba exigir del contratista el desglose y justificación de los gastos subvencionables. La responsabilidad que asume el beneficiario en caso de subcontratación, implica la verificación y aseguramiento por su parte de la correcta ejecución de la actividad subvencionada por el subcontratista de modo que, una única factura y su pago, no es suficiente para justificar la subvención, siendo necesaria justificación documental que permita comprobar la realidad de los gastos, de los pagos, etc. Con esto no se pretende que se acredite la relación interna entre subcontratista y sus empleados (como se refiere la entidad) sino llegar a un coste real como marca el artículo 29.2 LGS 'en ningún caso podrán subcontratarse actividades que aumentando el coste de la actividad subvencionada no aporten valor añadido a la misma'. El ejercicio de la Comunidad Autónoma va más allá de la simple justificación del ingreso por parte de la entidad beneficiaría en favor del subcontratista, sino que consiste tanto en seguir la pista de auditoría (gastos conforme a la normativa y con correspondencia a registros contables y documentos acreditativos art.

16 Reglamento (CE (LA LEY 2500/1978 ) ) 1828/2006, de 8 de diciembre) y artículo 7 del Reglamento (CE ) n° 428/2001 de la Comisión de 2 de marzo de 2001 , como en determinar que el total de la subvención se ha destinado a la realización de la actividad subvencionada cumpliendo el citado artículo 29.2 de la LGS .La entidad ha eliminado una serie de datos con corrector que impiden determinar el pago, si lo ha habido o si se ha realizado en plazo así como comprobar que el gasto generado por la entidad subcontratada responde realmente con el gasto imputado y si realmente el gasto ha sido pagado y justificado, tal como se recoge en el artículo 31 de la LGS y en el artículo 84.2 de la Orden 24/2009 (LA LEY 8614/2009) (LA LEY 8614/2009 ).

Adicionalmente, el artículo 89.2 de la Orden 24/2009 (LA LEY 8614/2009)(LA LEY 8614/2009 ) recoge que 'la obligación de justificación se instrumentará mediante rendición de la cuenta justificativa... Dicha cuenta comprenderá la totalidad de los gastos en que haya incurrido el beneficiario corno consecuencia de la completa realización de la actividad subvencionada. 'En la acción que nos ocupa dicha actividad subvencionada ha sido desempeñada por un tercero y será éste el que deba aportar lo necesario para el buen fin de la justificación, pues la concesión de una subvención y su aceptación por el beneficiario, al concurrir a ella, supone la asunción de una serie de deberes sustantivos como la realización de la actividad subvencionada y formales como la justificación de su realización. De esta forma es el propio beneficiario el que debe acreditar la realidad y condiciones de ejecución de la actividad subvencionada y debe exigir al contratista el desglose y justificación de los gastos subvencionables, no debiendo ser la administración la que lo haga ante el subcontratista o los propios trabajadores'.

La demandante, que pese a la oposición manifestada en respuesta al requerimiento (págs. 7151 a 7161 y 7922 a 7933 EA) hizo entrega a la documentación solicitada, alega que la documentación de terceros no es legalmente exigible para comprobar y liquidar los expedientes de subvenciones.

La cuestión controvertida se centra, así, en determinar si le correspondía a la parte demandante aportar la documentación requerida por la Administración.

Pues bien, esta Sala, ha sostenido en anteriores sentencias (Vid por todas, SS nº 31/2018, de 1 de febrero de 2018, PO 3/2017; nº 20/2017, de 26 de enero de 2017, PO 5/2016,) , al enjuiciar supuestos análogos, que 'la beneficiaría de la subvención ha aportado la documentación que le es exigible en relación con el coste (factura y justificante de transferencia), coste que es el de Impartición, preparación y evaluación' y 'en consecuencia, ha de considerarse justificado el gasto e injustificada la minoración* ; ( FD tercero, S. nº 20/2017, cit.) y , en general, que a las entidades beneficiarías no les es exigible otra conducta que la aportación de las facturas que las academias a las que contratan les giran, pero no documentos que se refieran a las relaciones de esas academias con terceros (sus proveedores, trabajadores, Administraciones, etc.); por lo que, consiguientemente, solamente esas facturas pueden tener incidencia en la liquidación de un expediente de subvenciones, y no la documentación de terceros ( SS n º 150/2016, de 12 de mayo, PO 141/2015; n º 20/2017, de 26 de enero, PO 5/2016, n º 146/2017, de 12 de mayo, PO 159/2016; n º 200/2017, de 13 de junio, PO 107/2015 ; n º 272/2017, de 28 de septiembre, PO 189/2016; y n º 325/2017, de 16 de noviembre, PO 286/2016).

Y en aplicación de su propia doctrina la Sala no comparte la tesis de la administración porque la administración requirió a la parte actora que aportara la relación laboral de los docentes con la mediante la presentación de las nóminas de estos y los contratos mercantiles entre ambas partes que demuestren la relación contractual entre los docentes que han impartido la acción formativa y la entidad subcontratada, siendo aportada dicha documentación, como se ha dicho con anterioridad. Según consta en el EA, la parte demandante aportado la documentación acreditativa que le es exigible en relación con el coste de la docencia.

Ha acreditado mediante la aportación de la correspondiente factura que ésta, que se refiere al abono de los servicios docentes objeto de la subvención, ha sido abonada y ha quedado acreditado en el proceso jurisdiccional la realidad de las retribuciones a los docentes por la aportación realizada. Por tanto, ha de considerarse justificado el gasto e injustificada la minoración, sin que obste a la conclusión alcanzada, la presentación de la documentación solicitada, cuya presentación, como se ha razonado no le era exigible.

Por tanto, el motivo debe ser estimado.

SEPTIMO. En segundo lugar, alega la parte demandante que se minora la subvención anticipada en cuanto al número de alumnos formados -los que sí apuntaron a las acciones formativas, sí acudieron a las clases o participación en la teleformación- pero abandonaron sin haber alcanzado el 75% de la duración de las acciones formativas, en relación con las .acciones 005, 013, 015, 030, 038, 040, 071, 080, 086 a 092, y 095 a 100, folios 10453, 10454, 10457, 10458, 10459, 10471 a 10473, 10490, 10495, 10499 a 10503, y 10506 a 10508 EA) .

En su opinión, la interpretación que de los mencionados preceptos hace la Administración demandada no es conforme con el principio de proporcionalidad que rige en materia de subvenciones (véanse, a título de ejemplo, los artículos 17.3.n) LGS, 17..l.m) DSCAR, 83.1 RDLGS, y 95 de la Orden 24/2009, asa como - por todas- las sentencias del Tribunal Supremo (TS) de 10 de octubre 2011 (rec. 3346/2008), y de 24 de abril de 2012 (rec. 2952/2009), porque cuando la PER inició la impartición de las distintas acciones formativas, lo hizo obviamente en previsión del total número de alumnos inscritos; de manera que ya venía obligada desde ese momento a contratar -y a pagar- la docencia, el material didáctico, la publicidad, etc., con base en tal previsión - que debía impartir una determinada formación para un determinado número de alumnos- y posteriormente, por causas que no le son imputables, un número de alumnos decidió abandonar las acciones formativas provocando que no alcancen el umbral del 75%. Puesto que ninguna responsabilidad tiene la FER por los abandonos que puedan producirse durante la realización de las acciones, razona que la minoración de la subvención por esta causa supondría un enriquecimiento injusto.

Pero el motivo no puede merecer favorable acogida toda vez que el art.91 de la citada Orden 24/2009 reguladora de la subvención solicitada, dispone: '3. En los planes, programas específicos y acciones de formación, a efectos de determinar la subvención una vez ejecutada la formación, en las acciones presenciales se considerará que un alumno ha finalizado la formación cuando haya asistido, al menos, al 75 por ciento de la duración de la acción formativa. Asimismo, en las acciones formativas impartidas mediante la modalidad a distancia convencional o teleformación se considerará que han finalizado la acción aquellos alumnos que hayan realizado al menos el 75 por ciento de los controles periódicos de seguimiento de su aprendizaje a lo largo de la misma. En las acciones formativas de modalidad mixta, se considerará que han finalizado la acción aquellos alumnos que hayan realizado al menos el 75 por ciento de los controles periódicos de seguimiento de su aprendizaje a lo largo de la misma y que han asistido al 75 por ciento de la duración de la acción formativa.

En caso de que el número de horas de las sesiones presenciales sea inferior al 15% del total de horas de la acción o el Servicio Riojano de Empleo valore la asistencia en conjunto al curso, se entenderá que han finalizado la acción aquellos alumnos que hayan realizado, al menos, el 75% de los controles de la formación a distancia o teleformación'. Y la aplicación del mencionado precepto, a los efectos de determinar la subvención una vez ejecutada la formación, minorando la subvención en cuanto al número de alumnos cuya asistencia no ha quedado acreditada, al menos en el 75% de la duración de la acción formativa, es el criterio que viene sosteniendo esta Sala con reiteración (por todas SS nº 215/2018, de 28 de junio de 2018, PO 236/2017. FD séptimo y Sentencia nº 330 /2017, de 21 de noviembre de 2017, PO 215/216).

OCTAVO.- La Administración demandada elimina de las subvenciones concedidas a la FER el 100% de los gastos asociados (suministros, comunidad, limpieza, telefonía y envíos postales), (pág. 10448 EA), por la 'ausencia total de documentación justificativa del gasto correspondiente a esa * partida', ya que la FER no ha aportado 'las facturas que acreditasen los importes imputados por estos gastos' (folios 10447 a 10449 EA).

Sostiene la demandante que esta minoración no es conforme a Derecho, dado que se opone a lo dispuesto en el artículo 6. l.b) de la Orden TIN/2965/2008 de 14 de octubre por la que se determinan los gastos subvencionables por el Fondo Social Europeo durante el período 2007-2013, y al art. 85.2.c) de la citada Orden 24/2009 y la cláusula octava del Convenio regulador suscrito por las partes, que en el caso de las subvenciones, permiten optar por la certificación a tanto alzado de los costes indirectos por un importe máximo del 15% en este caso, sin necesidad de aportar facturas o documentos contables de valor probatorio y , basándose en la posibilidad de las beneficiarías de subvenciones de justificarlos a tanto alzado, solicita que se reconozca el derecho a la FER y se le confirme como gasto subvencionable un importe total equivalente al 15% de los costes de las distintas acciones formativas, en función del importe final de los costes directos.

Pero el motivo no puede prosperar porque, si bien consta acreditado que la FER emitió certificación a tanto alzado de las Acciones por valor 15.012 € (pág. 10360 EA) y le fueron requeridos por la Administración los correspondientes justificantes, estos no se aportaron y no consta acreditada que tal cantidad responda a costes reales efectivamente realizados , pagados o justificados No obstante, la desestimación de su pretensión no tendrá consecuencias económicas concretas, toda vez que el gasto admitido sobrepasa el límite del 15% aplicable a los gastos asociados (para lo que además se adjuntó un cuadro con el cálculo de todas las cantidades, pág. 10360 a 10363) y a lo que se hace referencia en cada una de las acciones al proceder a su liquidación individualmente cuando aplica al límite del 15 % conforme a lo indicado en dicha tabla de los folios 10360 a 10363.

Todo ello conduce a la estimación parcial del recurso.

NOVENO El artículo 139 establece 'En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho'. Y al estimarse parcialmente que el recurso contencioso- administrativo y en atención a las consideraciones de derecho efectuadas, no procede hacer una condena en costas.

VISTOS los preceptos legales citados y demás generales de pertinente aplicación

Fallo

Que estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de La FEDERACIÓN DE EMPRESARIOS de LA RIOJA, contra la resolución de 8 de mayo de 2017 de la Directora General de Empleo del Gobierno de La Rioja, reseñada al antecedente de hecho primero de la sentencia, y la anulamos en cuanto a la minoración de los gastos de docencia de las acciones relativos a las acciones 10, 12, 13, 14, 15, 16, 18, 23, 28, 39, 44, 47, 49, 51, 52 y 53, declarando ajustada a derecho la resolución recurrida, salvo en lo relativo a dicha minoración y condenando a la administración al pago de la cantidad adeudada de la subvención, que se incrementará en la cuantía correspondiente a la cantidad indebidamente minorada con el correspondiente interés legal del dinero.

Todo ello, sin que proceda hacer una condena en costas.

Así por esta nuestra Sentencia, -de la que se llevará literal testimonio a los autos-, que es susceptible de recurso de casación en los términos establecidos en los artículos 86 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Letrado de la Administración de Justicia de la misma, certifico.