Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 237/2020, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 737/2018 de 11 de Febrero de 2020

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE GRANADA
SECCIÓN TERCERA
RECURSO NÚM. 737/2018
SENTENCIA NÚM 237 DE 2.020
Iltma. Sra. Presidenta:
Dª Inmaculada Montalbán Huertas.
Iltmos/as. Sres./as. Magistrados/as:
Dª María del Mar Jiménez Morera.
D. Antonio Manuel de la Oliva Vázquez.
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En la ciudad de Granada a once de febrero de dos mil veinte.
Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en
Granada, se ha tramitado el recurso número 737/2018 seguido a instancia de D. Estanislao , representado por
la Procuradora Dª María del Mar Martos Merlos y asistido del Letrado D. José Santiago Torres Prieto, contra
'la Resolución de la Dirección General de Ayudas Directas y de Mercados de la Consejería de Agricultura de la
Junta de Andalucía, identificada como DGADM/SPLC-SAMA Nº 853/2015 de procedimiento de reconocimiento
y recuperación de pago indebido, de fecha 25/11/2015 y con referencia nº 201500805, así como contra la
resolución desestimatoria del recurso de reposición deducido contra la misma', siendo parte demandada la
Consejería de Agricultura, Dirección General de Ayudas, representada y asistida por la Letrada de la Junta de
Andalucía

Antecedentes

PRIMERO.- Por la parte actora se interpuso recurso contencioso-administrativo contra 'la Resolución de la Dirección General de Ayudas Directas y de Mercados de la Consejería de Agricultura de la Junta de Andalucía, identificada como DGADM/SPLC-SAMA Nº 853/2015 de procedimiento de reconocimiento y recuperación de pago indebido, de fecha 25/11/2015 y con referencia nº 201500805, así como contra la resolución desestimatoria del recurso de reposición deducido contra la misma'.

Admitido el recurso se acordó reclamar el expediente administrativo que ha sido aportado.



SEGUNDO.- En su escrito de demanda la parte actora expuso cuantos hechos y fundamentos de Derecho consideró de aplicación y terminó por suplicar a la Sala que se dicte Sentencia por la que se estime este recurso contencioso administrativo y acuerde declarar que no son conformes a derecho las Resoluciones impugnadas y 'los actos de exacción por vía de apremio del reintegro acordado'.



TERCERO.- En su escrito de contestación a la demanda la Letrada de la Junta de Andalucía se opuso a las pretensiones formuladas de contrario exponiendo cuantos hechos y fundamentos de Derecho consideró de aplicación, quedando fijada la cuantía en 122.623,09 €.



CUARTO.- Recibido el pleito a prueba se desarrolló el periodo probatorio con el resultado que obra en las actuaciones y tras el trámite de conclusiones, se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso el día fijado en autos.



QUINTO.- En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales, habiendo sido ponente la Iltma. Sra. Dª María del Mar Jiménez Morera, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- 'Dado que en el proceso contencioso-administrativo se ejercita necesariamente una pretensión de declaración de disconformidad del acto o resolución recurrida con el Ordenamiento jurídico (...) adquieren especial relevancia los motivos aducidos en defensa de la ilegalidad de la actuación administrativa'. Así lo dice el Tribunal Supremo en la Sentencia de 14 de marzo de 2018 dictada por la Sección 4ª de la Sala Tercera en recurso nº3018/2018 ROJ: STS 881/2018 - ECLI:ES:TS:2018:881 de modo que, en cumplimiento del artículo 33.1 de la Ley Jurisdiccional, procede el examen de los distintos motivos impugnatorios de que trata de servirse la parte actora en defensa de lo pretendido en la demanda, y, comenzando por su orden, se ha de atender al que se enuncia como 'Infracción de las reglas de la revisión de actos administrativos y consiguientemente de los artículos 3.1 , 102 y 103 de la Ley 30/1992 , artículos 106 y 107 de la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , en relación con los artículos 36 y 37 de la Ley General de Subvenciones '.



SEGUNDO.- A propósito y habida cuenta del debate que se plantea acerca de si hubo de actuar la Administración conforme a los precitados preceptos de la norma procedimental, nada mejor que clarificar ese extremo acudiendo a la reiterada doctrina jurisprudencial que, recogida, entre otras, en Sentencia de 5 de abril de 2018 dictada por la Sección 3ª de la Sala Tercera en recurso nº 3661/2015 ROJ: STS 1172/2018 - ECLI:ES:TS:2018:1172, dice 'Sobre el procedimiento de reintegro y/o la declaración de lesividad' que: ' Este Tribunal ha sostenido que cuando se trata del reintegro de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o indebida utilización de las cantidades recibidas, esto es, por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden u otorgan, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la denegación de la subvención o la devolución de lo percibido. O, dicho en otros términos, en tal supuesto no se produce propiamente la revisión de un acto nulo que requiera la aplicación de lo establecido en el artículo 102 de la Ley de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Comúno una declaración de anulabilidad del acto que requiera una declaración de lesividad, según el artículo 103 de la Ley de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común , sino que el acto de otorgamiento de la subvención, que es inicialmente acorde con el ordenamiento jurídico, no se declara ineficaz por motivo que afecte a la validez de su concesión, sino que despliega todos sus efectos; y entre ellos, precisamente, la declaración de improcedencia, el reintegro o devolución de las cantidades cuando no se ha cumplido la condición o la finalidad para la que se otorgó la subvención ( STS de 16 de mayo de 2007, rec. 9680/2004 ).

Y, añade que: 'Ahora bien, cuando lo que se cuestiona, como en el caso que nos ocupa, es la legalidad del acto inicial de la concesión de la subvención, o dicho de otra forma el error padecido al concederla, no estamos ante un supuesto de reintegro sino de revisión de oficio o declaración de lesividad porque lo que se pretende es declarar nulo un acto favorable por entender que su adopción fue contraria al ordenamiento jurídico.

Tal diferencia se refleja también en la Ley General de Subvenciones, en cuyo artículo 36 contempla los supuestos de invalidez de la resolución de concesión por incurrir en algún supuesto de nulidad o anulabilidad de la decisión administrativa de concesión de la subvención, que debe ejercerse mediante la revisión de oficio o la declaración de lesividad; mientras que el artículo 37 regula las causas de reintegro en las que, a diferencia de las anteriores, se trata de incumplimientos de las condiciones uobjetivos a los que se sujetó la concesión de la subvención inicialmente valida y ajustada a derecho. En definitiva, mientras que los supuestos excepcionales de reintegro previstos en el artículo 37 de la LGS están referidos a graves incumplimientos a posteriori que perjudican lafinalidad de la subvención; por el contrario, los supuestos previstos en el artículo 36 hacen referencia vicios de nulidad y/o de anulabilidad en relación con el otorgamiento de la subvención, que descubiertos a posteriori ponen de manifiesto algún tipo de infracción que debió imposibilitar el acto de otorgamiento, lo que exige una previa anulación o una previa declaración de nulidad de pleno derecho. La única excepción es el motivo de reintegro previsto en el apartado a)Obtención de la subvención falseando las condiciones requeridas para ello u ocultando aquéllas que lo hubieran impedido- que aparece referida a la validez de la decisión de concesión, pero en la que el error aparece inducido por la conducta del solicitante'.



TERCERO.- Resulta pues conforme a lo trascrito que para que sea exigible al beneficiario la devolución de lo que se le haya abonado en concepto de subvención tiene que darse alguno de estos casos: Uno-. Que concurra 'algún supuesto de nulidad o anulabilidad de la decisión administrativa de concesión de la subvención'.

Otro.- Que se produzcan 'incumplimientos de las condiciones u objetivos a los que se sujetó la concesión de la subvención inicialmente valida y ajustada a derecho' o lo que es igual, que tengan lugar 'graves incumplimientos a posteriori que perjudican la finalidad de la subvención'.



CUARTO.- Pues bien, descartada que ha de ser la situación de 'incumplimientos a posteriori' por parte del beneficiario y, ello, habida cuenta del relato de las Resoluciones administrativas objeto de impugnación, de los Informes que les sirven de fundamento e, incluso, de la exposición hecha en la contestación a la demanda, y, porque tampoco se dice en ningún momento cuál sería ese incumplimiento que se hubiera producido 'a posteriori', excluida por todo ello esa hipótesis, repetimos, la cuestión a decidir se limita a si nos encontramos ante un caso de 'invalidez de la resolución de concesión por incurrir en algún supuesto de nulidad o anulabilidad de la decisión administrativa de concesión de la subvención', siendo de advertir que en tal supuesto, tal invalidez 'debe ejercerse mediante la revisión de oficio o la declaración de lesividad' según la precitada Sentencia.



QUINTO.- Dicho esto, y, a los fines de decidir el motivo impugnatorio de que tratamos, se ha de resaltar que lo que determinó el dictado de las Resoluciones que nos ocupan fue la afirmación de la Administración de que a la fecha de solicitud de las ayudas no era el Sr. Estanislao propietario de los terrenos a los que se refería tal petición, y, partiendo de tal consideración, han de realizarse las siguientes puntualizaciones: 1ª.- Para empezar, indicar que ya en un Informe de 10 de octubre de 2016, que acompañó a una Resolución administrativa dictada en un asunto como el que ahora nos ocupa, y, mediante el que se dio respuesta a las alegaciones realizadas por el interesado al acuerdo de inicio DGFA/SPLC-SAMA Nº 927/2015, de procedimiento de reconocimiento y recuperación de pago indebido, de fecha 17 de diciembre de 2015 y con referencia nº 201600314, en ese Informe, decimos, se indicó por la Delegación Territorial de Agricultura, Pesca y Desarrollo Rural que: 'el interesado afirma que 'la administración equipara el concepto de titular de la explotación agrícola con el de propiedad de la finca'. Ante esta reflexión decir que, efectivamente, son conceptos distintos, puesto que el titular de una finca puede obtener su derecho a uso de la misma mediante propiedad, usufructo, arrendamiento o cualquier otro admisible en derecho'.

2ª.- Que a propósito de esa determinación sobre la no identidad conceptual (esto es, entre el concepto de titularidad de la explotación agrícola y el concepto de titularidad de la finca) se ha de traer a colación, porque es disposición normativa de aplicación a las ayudas de que tratamos, el Decreto 73/1993, de 25 de mayo, sobre régimen de ayudas para fomentar inversiones forestales en explotaciones agrarias (luego integrado con su Decreto Modificador 50/1995 de 1 de marzo por la Orden de 20 de marzo de 1995) en cuyo artículo 5.1 y bajo el enunciado de 'Beneficiarios', se viene a decir que: 'Podrán solicitar todas o algunas de las ayudas contempladas en el artículo 3: Los titulares de explotaciones agrarias, sean estos personas físicas o jurídicas.

A estos efectos se considera que una explotación es agraria, cuando una parte de su superficie sea agraria, conforme a lo establecido en el artículo 4.', siendo las ayudas que contempla el referido artículo 3 las siguientes: '1. Gastos de forestación: Ayudas destinadas a compensar los gastos de forestación de tierras agrarias. 2. Prima de mantenimiento: Prima anual por hectárea de tierra agraria que haya sido forestada, y destinada a cubrir los gastos de mantenimiento y reposición de marras de dicha superficie, que podrá concederse durante los cinco primeros años desde el inicio de la plantación. 3. Prima compensatoria: Prima anual por hectárea forestada destinada a compensar la pérdida de ingresos derivada de la forestación de las tierras que con anterioridad tenía otro aprovechamiento agrario. Esta prima tendrá una duración máxima de 20 años a partir del momento en que se inicia la plantación. 4. Ayudas destinadas a favorecer las inversiones que se realicen para mejorar las superficies forestadas. 5. Mejora de Alcornocales: Ayudas destinadas a favorecer las inversiones que se realicen para renovar o mejorar las de las plantaciones de alcornocales.' 3ª.- Que, a la vista de las previsiones normativas trascritas y de acuerdo también con esa precisión de no identidad hecha en el Informe de referencia, se ha de concluir que no es presupuesto que haya de darse en el solicitante de la ayuda (incluida la prima compensatoria, única a la que se contrae el debate) el consistente en ostentar la condición de propietario de la finca objeto de forestación, sino, solamente, tener la condición de titular de la explotación que había de ser agraria, explotación que, como se apuntaba en el precitado Informe, podía haberse ejercido por quien hubiera obtenido el uso de la finca no solo por la adquisición de su propiedad, sino también, mediante 'usufructo, arrendamiento o cualquier otro admisible en derecho'. La no equiparación de que tratamos está clara, sin que ninguna previsión normativa ni de ningún otro orden lleve a entender que, tratándose de primas compensatorias, los requisitos subjetivos han de ser distintos a esa titularidad de la explotación que se reputa suficiente en cuanto a los gastos de forestación y primas mantenimiento, diferenciación no solo inexistente sino incluso incompatible con la dicción literal de los preceptos trascritos, siendo de advertir que ese denominado por la Administración 'lucro cesante' para referirse a la 'pérdida de ingresos derivada de la forestación de las tierras que con anterioridad tenía otro aprovechamiento agrario', y que, según el precitado artículo 3 es reparado por la prima compensatoria, igualmente puede producirse para el titular de la explotación que obtuviera el aprovechamiento agrario a título de usufructuario o arrendatario.

4ª.- Que consecuentemente con lo que se acaba de exponer, resulta que, aun cuando D. Estanislao no hubiera tenido la condición de propietario al momento de la solicitud de la ayuda, no por ello resultaría inválida la concesión de la prima compensatoria al igual que no lo fueron, y ni siquiera se plantea, la concesión de las demás, circunstancia de no invalidez que lleva a descartar la necesidad de iniciar el procedimiento de revisión de oficio o de declaración de lesividad.



SEXTO.- Hecha la anterior determinación final y, descartada también, a la luz de la Sentencia de 14 de marzo de 2018 que nos sirve de referencia, la aplicabilidad del mencionado artículo 37, el cual, regiría en caso de 'graves incumplimientos a posteriori que perjudican la finalidad de la subvención', corresponde atender a esa consideración, incluida en Informe de 3 de agosto de 2015 a las alegaciones presentadas por D. Estanislao al Acuerdo de inicio DGFA/SPLC-SAMA nº 146/2015, de procedimiento de reconocimiento y recuperación de pago indebido, de fecha 11 de febrero de 2015 y con referencia nº 201500805, que viene a decir que: 'Respecto a la afirmación de que 'no se puede poner en duda la propiedad de los terrenos cuando ha sido la Administración la que lo ha tenido como propietario', decir que la Administración dio por válida la documentación que el interesado presentó en su momento. Evidentemente, si con posterioridad en el trascurso de la vida del expediente se aporta nueva documentación, la cual contradice la información hasta el momento existente y como resultado de su estudio y análisis la administración detecta incidencias y contradicciones suficientes, la administración está obligada a iniciar el preceptivo procedimiento de reconocimiento y recuperación de pago indebido', consideración la trascrita que ha de ser puesta en relación con el aplicado por la Administración demandada artículo 37.1.a) de la Ley General de Subvenciones, conforme al cual, 'También procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, o la fecha en que el deudor ingrese el reintegro si es anterior a ésta', en el caso de 'a) Obtención de la subvención falseando las condiciones requeridas para ello u ocultando aquéllas que lo hubieran impedido'.

Pues bien, significar a propósito de tal supuesto y de acuerdo con lo que ya se ha explicitado en los Fundamentos Jurídicos anteriores que, lo que se habría de haber falseado por el solicitante sería la condición de titular de la explotación agrícola a forestar, y, lo que habría de haber ocultado hubo de ser la no condición de titular de la misma explotación, situaciones ambas que, claramente, no se compaginan con la consistente en que la Administración demandada hubiera tenido y tenga por cumplimentado por el ahora demandante el presupuesto que le habilitaba para ser beneficiario tanto de los gastos de forestación como de las primas de mantenimiento, presupuesto que consiste según determinación legal en ser titular 'de explotación agraria', siendo de advertir que, no solo se produciría la incongruencia que acabamos de exponer si se da como posible que un requisito (titularidad de la explotación) se ostente y no se ostente a la vez por una persona y respecto de un mismo objeto, sino que, incluso, la propia Administración demandada reconoce la plena observancia por parte del beneficiario de sus deberes derivados de la ayuda consistente en gastos de forestación y primas de mantenimiento, ayudas que, insistimos, junto con las primas compensatorias podrán ser solicitada por los titulares de explotaciones agrarias.

SÉPTIMO.- Se da así y conforme hemos explicitado la situación de 'Improcedencia del reintegro por no existir causa legal para acordar el mismo', enunciado el trascrito que constituye otro motivo impugnatorio igualmente articulado por la parte actora, el cual, debe ser acogido con la consecuente estimación del presente recurso contencioso-administrativo, sin que a tenor del artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa haya lugar a efectuar pronunciamiento respecto de las costas procesales que se hubiesen causado, y, ello, por apreciarse 'que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.' habida cuenta de la precisión argumentativa que requiere la solución del debate tal y como se advierte del proceso deductivo que lleva al sentido estimatorio del Fallo.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, esta Sala, en nombre de S.M.

el Rey y por la autoridad conferida por la Constitución, dicta el siguiente

Fallo

ESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Dª María del Mar Martos Merlos, en nombre y representación de D. Estanislao , y, declaramos no conformes a derecho las Resoluciones administrativas impugnadas así como los actos de exacción por vía de apremio del reintegro acordado.

Las costas conforme al Fundamento de Derecho que antecede Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase y una vez firme remítase testimonio de la misma junto con el expediente administrativo al lugar de procedencia de éste.

Notifíquese la presente resolución a las partes, con las prevenciones del artículo 248.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, haciéndoles saber que, contra la misma, cabe interponer recurso de casación ante el Tribunal Supremo, limitado exclusivamente a las cuestiones de derecho, siempre y cuando el recurso pretenda fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, y hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora. Para la admisión del recurso será necesario que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo estime que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, de conformidad con los criterios expuestos en el art. 88.2 y 3 de la LJCA.

El recurso de casación se preparará ante la Sala de instancia en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, y seguirá el cauce procesal descrito por los arts. 89 y siguientes de la LJCA. En iguales términos y plazos podrá interponerse recurso de casación ante el Tribunal Superior de Justicia cuando el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma.

El recurso de casación deberá acompañar la copia del resguardo del ingreso en la Cuenta de Consignaciones núm.: 2069000024073718, del depósito para recurrir por cuantía de 50 euros, de conformidad a lo dispuesto en la D.A. 15ª de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre, salvo concurrencia de los supuestos de exclusión previstos en el apartado 5º de la Disposición Adicional Decimoquinta de dicha norma o beneficiarios de asistencia jurídica gratuita.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.