Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 238/2019, Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 640/2018 de 05 de Julio de 2019

Encabezamiento

T.S.J.EXTREMADURA SALA CON/AD
CACERES
SENTENCIA: 00238 /2019
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura,
integrada por los Iltmos. Sres. Magistrados del margen, en nombre de S.M. el Rey, ha dictado la
siguiente:
SENTENCIA NUM. 238
PRESIDENTE :
DON DANIEL RUIZ BALLESTEROS
MAGISTRADOS :
DOÑA ELENA MÉNDEZ CANSECO
DON MERCENARIO VILLALBA LAVA
DON RAIMUNDO PRADO BERNABEU
DON CASIANO ROJAS POZO
DOÑA CARMEN BRAVO DÍAZ
En Cáceres a CINCO de JULIO de DOS MIL DIECINUEVE.-
Visto el recurso contencioso administrativo nº 640 de 2018 , promovido por el/la Procurador/a D/Dª
MARÍA VICTORIA MERINO RIVERO, en nombre y representación del recurrente Dª Estibaliz , siendo
demandada LA JUNTA DE EXTREMADURA , representada y defendida por el LETRADO DE SU GABINETE
JURÍDICO; recurso que versa sobre: Resolución de la Consejería de Medio Ambiente y Rural, Políticas
Agrarias y Territorio, de fecha 16.08.2018 dictada en expediente LEP NUM000 .
Cuantía indeterminada.

Antecedentes

PRIMERO .- Por la parte actora se presentó escrito mediante el cual interesaba se tuviera por interpuesto recurso contencioso administrativo contra el acto que ha quedado reflejado en el encabezamiento de esta sentencia.-

SEGUNDO .- Seguido que fue el recurso por sus trámites, se entregó el expediente administrativo a la representación de la parte actora para que formulara la demanda, lo que hizo seguidamente dentro del plazo, sentando los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes y terminando suplicando se dictara una sentencia por la que se estime el recurso, con imposición de costas a la demandada; dado traslado de la demanda a la parte demandada de la Administración para que la contestase, evacuó dicho trámite interesando se dictara una sentencia desestimatoria del recurso, con imposición de costas a la parte actora.-

TERCERO .- Concluido los trámites de prueba o en su caso conclusiones, las partes interesaron cada una de ellas se dictara sentencia de conformidad a lo solicitado en el suplico de sus escritos de demanda y contestación a la misma, señalándose seguidamente día para la votación y fallo del presente recurso, que se llevó a efecto en el fijado.



CUARTO .- En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales.- Siendo Ponente para este trámite el Iltmo. Sr. Magistrado D. RAIMUNDO PRADO BERNABEU .

Fundamentos

PRIMERO .- Es objeto de recurso contencioso administrativo, la resolución de la Consejería de Medio Ambiente y Rural, Políticas Agrarias y Territorio de la Junta de Extremadura de 16 de agosto de 2018 confirmatoria de alzada y referida a medidas restauradoras de la legalidad.



SEGUNDO .- Damos por acreditados los hechos objetivos que dimanan del expediente y de las actuaciones y que en realidad no son objeto de divergencia y así, fechas de las resoluciones, organismos de donde emanan, contenido extrínseco de los mismos, contenido extrínseco de los escritos e informes, etc.

Frente a la resolución administrativa que determina la eliminación del cerramiento desde la cumbre hasta el rio Tajo en denominada 'zona de reserva' del Tajo y dentro del Parque Natural de Monfragüe, se opone la parte al entender que tal resolución debe ser anulada y ello esencialmente por tres motivos. El primero por vulneración del Principio non bis in idem, el segundo por infracción absoluta de normas procedimentales y el tercero acoge un amplio espectro referido a vulneración de los principios de legalidad, seguridad y confianza legítima. La Administración en base a los argumentos de la resolución solicita la confirmación del acto.



TERCERO .- Comenzando por la primera de las cuestiones, la Sala no puede compartir el argumento que se utiliza por la recurrente y por tanto entendemos que el principio que se dice vulnerado, no juega en este caso. El Tribunal Constitucional, en una importante sentencia de 30 de enero de 1981 , a la que posteriormente el propio Tribunal se ha remitido en varias ocasiones ( STC de 3 de octubre de 1983 y de 14 de junio de 1983 ), ha constitucionalizado, a decir de buena parte de la doctrina, el principio general del Derecho 'non bis in idem', entendiendo que, si bien dicho principio no se halla expresamente recogido en el texto constitucional, 'va íntimamente unido a los principios de legalidad y tipicidad de las infracciones recogidas principalmente en el art. 25 de la Constitución '.

Dicho principio supone, según la citada sentencia, 'en una de sus más conocidas manifestaciones, que no recaiga duplicidad de sanciones -administrativa y penal- en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento sin existencia de una relación de supremacía especial de la Administración -relación de funcionario, servicio público, concesionarios, etc- que justificase el ejercicio del 'ius puniendi' por los Tribunales y, a su vez, de la potestad sancionadora, de la Administración'. Es comúnmente admitido que el principio de non bis in idem se materializa en un doble aspecto: prohibición de una doble sanción que no es sino la faceta material del principio, el cual se completa con la vertiente procesal, que impide que 'nadie pueda ser juzgado dos veces por unos mismos hechos', en lo que se reconoce de manera generalizada como tratamiento unificado dentro de un solo derecho fundamental. El citado principio posee dos ámbitos, uno material relativo a la existencia de sanción y otro formal determinante de la existencia de un procedimiento adecuado para la imposición de las respectivas sanciones. En el supuesto enjuiciado, nada de eso sucede. No nos hallamos ante dos procedimientos sancionadores. Pues el 215/118 si lo era, pero no el 2017/243 donde nos encontramos, ya que se trata de un expediente de restauración de la legalidad que no impone sanciones, sino que obliga al cumplimiento de unas medidas legales y donde no interviene el 'ius puniendi administrativo'. Ello ya bastaría para desestimar el alegato, pero es que, además, en el expediente sancionador no existe medida sancionadora alguna porque caducó y se dejó sin efecto. La caducidad afecta al procedimiento y en consecuencia sin procedimiento debido a la caducidad no hay sanción y sin sanción, mal cabe hablar de vulneración del 'non bis in idem' Sin más aditamentos, por tanto, procede rechazar el óbice alegado. El mismo fin debe poseer el segundo criterio obstativo que se utiliza. Se reseña que se ha prescindido total y absolutamente del procedimiento y que ya existió conformidad con la sanción y las medidas acordadas. Entendemos que ello no es así. La parte vuelve a traer a colación un expediente y un procedimiento diferente que el que ahora aquí se enjuicia. El 215/118 era un procedimiento sancionador y éste es otro de distinta naturaleza. Pero es que como ya hemos reseñado, ningún efecto ni perjuicio puede causarle al particular un procedimiento sancionador que no llegó a finalizar por resolución firme, debido a la caducidad del mismo. De modo contrario, la parte no puede obtener unos derechos a extender en este restaurativo, extraídos del sancionador, máxime y aunque seamos reiterativos, cuando el sancionador no ha producido efecto alguno dada su declaración de caducidad no combatida. En este procedimiento ha existido fases de informe, alegaciones, propuestas, prueba, resolución y recursos y por tanto mal puede hablarse de inexistencia procedimental.



CUARTO .- El núcleo del recurso se centra en el último de los motivos esgrimidos por la parte y que afecta al fondo de la cuestión. Es decir, lo que se dice vulneración de la legalidad y de la confianza legítima y seguridad jurídica. Ya de inicio hay que exponer que no cabe entender existencia de vulneración del principio de confianza legítima. El principio de buena fe o confianza legítima, principio que tiene su origen en el Derecho Administrativo alemán ( Sentencia de 14-5-1956 del Tribunal Contencioso-Administrativo de Berlín), y que constituye en la actualidad, desde las Sentencias del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea de 22-3-1961 y 13-7-1965 (asunto Lemmerz-Werk ), un principio general del Derecho Comunitario, que finalmente ha sido objeto de recepción por nuestro Tribunal Supremo desde 1990 y también por nuestra legislación (Ley 4/99 de reforma de la Ley 30/92, art. 3.1.2 ).

Así, la STS de 10-5-99 , recuerda 'la doctrina sobre el principio de protección de la confianza legítima, relacionado con los más tradicionales en nuestro ordenamiento de la seguridad jurídica y la buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, y que comporta, según la doctrina del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y la jurisprudencia de esta Sala, el que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones. O dicho en otros términos, la virtualidad del principio invocado puede suponer la anulación de un acto o norma y, cuando menos, obliga a responder, en el marco comunitario de la alteración (sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento.

Sin embargo, el principio de confianza legítima no garantiza la perpetuación de la situación existente; la cual puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones y poderes públicos para imponer nuevas regulaciones apreciando las necesidades del interés general'. Por otra parte, en la STS de 1-2-99 se recuerda que 'este principio no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por una norma jurídica que, por su naturaleza, no es susceptible de amparar una conducta discrecional por la Administración que suponga el reconocimiento de unos derechos y/u obligaciones que dimanen de actos propios de la misma. No cabe alegar este principio en potestades regladas. O, dicho en otros términos, la doctrina invocada de los 'actos propios' sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el solo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta. Una cosa es la irrevocabilidad de los propios actos declarativos de derechos fuera de los cauces de revisión establecidos en la Ley ( arts. 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo 102 y 103 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común , Ley 30/1992 modificada por Ley 4/1999) anterior , y otra el respeto a la confianza legítima generada por actuación propia que necesariamente ha de proyectarse al ámbito de la discrecionalidad o de la autonomía, no al de los aspectos reglados o exigencias normativas frente a las que, en el Derecho Administrativo, no puede prevalecer lo resuelto en acto o en precedente que fuera contrario a aquéllos. O, en otros términos, no puede decirse que sea legítima la confianza que se deposite en un acto o precedente que sea contrario a norma imperativa'. Expuesto lo anterior, sólo queda por examinar si la actuación administrativa posee cobertura legal y en definitiva puede ordenar la eliminación del cerramiento en todo el tramo. Para ello no hay que olvidar que el mismo y es hecho incontrovertido se encuentra en el Parque desde 1971. Si bien en 2008 se retira de común acuerdo unos 400 metros lineales, se vuelven a recolocar en 2013 sin autorización lo que da lugar al inicio del expediente sancionador. En definitiva, la cuestión pasa por saber si la Administración atendiendo a las fechas y circunstancias probadas puede ordenar la retirada de toda la malla o sólo de aquella instalada con posterioridad a las normas que regulan el tema. La ley 1/2007, determina en su art 3.3 que queda prohibido...

e) Todas aquellas actividades que queden prohibidas en la legislación básica sobre Parques Nacionales y en sus instrumentos de desarrollo, en particular el Plan Director de la Red de Parques Nacionales, así como las que sean identificadas como incompatibles con las finalidades del Parque Nacional de Monfragüe en su Plan Rector de Uso y Gestión.

En el apartado 5, en el plazo de tres años a partir de la entrada en vigor de la presente Ley, las Administraciones Públicas, de común acuerdo con los titulares implicados y primando en todo caso los acuerdos voluntarios con ellos, procederán a la supresión de los usos, instalaciones o actividades que, definidos en los apartados anteriores, pudieran existir en el momento de la declaración, en particular, los que se enumeran en el anexo II. En los casos en que dicha supresión no fuese posible por razones de utilidad pública prevalente, adoptarán en el mismo plazo las medidas precisas para la corrección de los impactos ambientales que se pudieran estar produciendo. El art 5.1 del Decreto 13/2014 reseña que las nuevas infraestructuras e instalaciones no permanentes de carácter científico o para la gestión del Parque, siempre que resulten imprescindibles y sean mínimas. Podrán autorizarse otras infraestructuras o instalaciones no permanentes que no estén asociadas a la investigación o gestión, tales como cerramientos de protección de daños, salvo en la Zona de Reserva donde serán incompatibles, siendo de carácter excepcional en la Zona de Uso Restringido. Por su parte el art 18/ del Decreto 226/2013 exige asimismo autorización para colocar los cerramientos. Resumiendo, es evidente que lo realizado en 2013 al recolocar 400 metros de valla vulneraría la normativa pues ya existían normas que impiden la colocación de vallados en esa zona sin autorización. Ahora bien, el problema se centra en el resto de valla ya colocada en 1971, es decir con anterioridad a 2007. Efectivamente al encontrarse en zona de reserva no podrán realizarse en un futuro y por tanto no serían susceptibles de licencia o autorización, no obstante, y como hemos visto, las instalaciones que ya existieran procederán a suprimirse las definidas en los apartados anteriores, es decir, a) La instalación sobre el territorio de nuevos usos que supongan incidencia o cambios en la actual estructura, apariencia, y composición del paisaje. b) El nuevo establecimiento de cualquier tipo de infraestructuras permanentes, tales como caminos, edificaciones, tendidos eléctricos, parques eólicos, instalaciones de tráfico terrestre o aéreo o remontes mecánicos, aprovechamientos hidráulicos o hidroeléctricos, trazado de vías de comunicación, redes energéticas, y otras infraestructuras, excepto las necesarias para mejorar la accesibilidad y la no discriminación de las personas con discapacidad, salvo los necesarios para una adecuada gestión del Parque Nacional, que requerirán, en todo caso, la correspondiente autorización de la Administración gestora, previo informe del Patronato. Por tanto, los vallados no se recogen de manera expresa, pero, aunque se entendiese así, es necesario hacerlo de común acuerdo con los titulares implicados y primando en todo caso los acuerdos voluntarios con ellos, procederán a la supresión de los usos, instalaciones o actividades que, definidos en los apartados anteriores, pudieran existir en el momento de la declaración. Resumiendo, si se quitaron 400 mts. de valla, no pueden ser repuestos en esa zona, pero los restantes para hacerlos desaparecer se hacen preciso establecer un procedimiento con los interesados para al menos intentarlo de mutuo acuerdo y primando los acuerdos voluntarios. Ello aquí no sucede. Aprovechando el tema de la reposición de los 400 metros se pretende la retirada de la totalidad sin que se proceda de conformidad a la Ley, que exige ese trámite necesario de negociación con los titulares de bienes situados en el Parque con antelación a su declaración como Parque Nacional. En definitiva, la Administración, sólo puede exigir la eliminación de los metros repuestos y en relación al resto deberá procederse en la manera legal descrita. Ello determina una estimación parcial del recurso.



QUINTO .- Conforme al art 139 de la LJCA no cabe efectuar imposición expresa en costas.

VISTOS los artículos citados y demás preceptos de pertinente y general aplicación, EN NOMBRE DE SU EL REY, por la potestad que nos confiere la CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA.

Fallo

Que estimamos parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora Dª MARÍA VICTORIA MRI NO RIVERO en representación de Dª Estibaliz , frente a la resolución de la Consejería de Medio Ambiente y Rural, Políticas Agrarias y Territorio de la Junta de Extremadura de 16 de agosto de 2018 confirmatoria de alzada y referida a medidas restauradoras de la legalidad que anulamos en el sentido de no procederse a la eliminación del cerramiento en la zona que excede de los 400 metros repuestos. Ello sin imposición expresa en costas.

Contra la presente sentencia cabe recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo. El recurso de casación se preparará ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo del TSJ de Extremadura en el plazo de treinta días contados desde el día siguiente al de la notificación de la sentencia.

El escrito de preparación deberá reunir los requisitos previstos en los artículos 88 y 89 LJCA y en el Acuerdo de 19 de mayo de 2016, del Consejo General del Poder Judicial, por el que se publica el Acuerdo de 20 de abril de 2016, de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE 6-7-2016).

Y para que esta sentencia se lleve a puro y debido efecto, una vez adquirida firmeza, remítase testimonio de la misma, junto con el expediente administrativo, al órgano que dictó la resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días conforme previene la Ley, y déjese constancia de lo acordado en el procedimiento.

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.