Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 241/2019, Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 547/2018 de 09 de Julio de 2019

Encabezamiento

T.S.J.EXTREMADURA SALA CON/AD
CACERES
SENTENCIA: 00241/2019
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura,
integrada por los Iltmos. Sres. Magistrados del margen, en nombre de S. M. el Rey, ha dictado la
siguiente:
SENTENCIA Nº 241
PRESIDENTE :
DON DANIEL RUIZ BALLESTEROS
MAGISTRADOS :
DOÑA ELENA MÉNDEZ CANSECO
DON RAIMUNDO PRADO BERNABEU
DON CASIANO ROJAS POZO
DOÑA CARMEN BRAVO DIAZ
En Cáceres a nueve de julio de dos mil diecinueve.
Visto el recurso contencioso administrativo nº 547 de 2.018 , promovido por el Procurador D. Luis Javier
Rodríguez Jiménez, en nombre y representación del ROMERO ALVAREZ S.A. , siendo demandada la JUNTA
DE EXTREMADURA , representada y defendida por el Sr. Letrado de la Junta de Extremadura; recurso que
versa sobre: Resolución de la Consejería de Medio Ambiente y Rural, Políticas Agrarias y Territorio de la Junta
de Extremadura de 3 de septiembre de 2018, recaída en el Expte. nº 1054/16SS.
Cuantía 4.662,17 euros.

Antecedentes

PRIMERO: Por la parte actora se presentó escrito mediante el cual interesaba se tuviera por interpuesto recurso contencioso administrativo contra el acto que ha quedado reflejado en el encabezamiento de esta sentencia.



SEGUNDO: Seguido que fue el recurso por sus trámites, se entregó el expediente administrativo a la representación de la parte actora para que formulara la demanda, lo que hizo seguidamente dentro del plazo, sentando los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes y terminando suplicando se dictara una sentencia por la que se estime el recurso, con imposición de costas a la demandada; dado traslado de la demanda a la parte demandada de la Administración para que la contestase, evacuó dicho trámite interesando se dictara una sentencia desestimatoria del recurso, con imposición de costas a la parte actora.



TERCERO: Recibido el recurso a prueba, se admitieron y practicaron todas las propuestas, obrando en los ramos separados de las partes, declarándose concluso este periodo, se pasó al de conclusiones, donde las partes evacuaron por su orden interesando cada una de ellas se dictara sentencia de conformidad a lo solicitado en el suplico de sus escritos de demanda y de contestación a la misma, señalándose seguidamente día para la votación y fallo del presente recurso, que se llevó a efecto en el fijado.



CUARTO: En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales.

Siendo Ponente para este trámite la Iltma. Sra. Magistrada Dª ELENA MÉNDEZ CANSECO.

Fundamentos

PRIMERO .- El objeto del presente recurso, lo constituye, la legalidad de la Resolución dictada por el Consejero de Medio Ambiente y Rural, Políticas Agrarias y Territorio de la Junta de Extremadura, de fecha 3 de septiembre de 2018, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto por el hoy actor contra la del Director General de Agricultura y Ganadería, de fecha 9 de octubre de 2017, por la que se acuerda la aplicación del porcentaje de reducción de un 1% sobre el importe total de los pagos directos, definidos en el reglamento CEE nº. 1307/2013 por condicionalidad basado en varios incumplimientos, del Anexo II, requisito 60 de la Orden de 14 de septiembre de 2016 afectando a todas las líneas de ayuda que se hayan concedido o se vayan a conceder en el transcurso del año civil en que se ha constatado el incumplimiento. Considera el recurrente que tal Resolución no es ajustada a Derecho. No discute el fondo sino que alega que el procedimiento ha caducado, ha prescrito la infracción, dando por hecho que se trata de un procedimiento sancionador, y solicita la aplicación retroactiva de norma más favorable, en concreto la Orden de 24 de mayo de 2017 que a su juicio le resulta más favorable. La Administración demandada insta la desestimación íntegra del recurso.



SEGUNDO .- Según obra en el expediente tramitado, tras la realización de los correspondientes controles de condicionalidad, con fecha 8 de junio de 2017, el Servicio de Producción Agraria informó al hoy actor que había apreciado ciertos incumplimientos, en concreto, se habían producido 15 comunicaciones, fuera de plazo: 8 de nacimientos, más allá de 27 días, y 7 de muerte comunicadas más allá de siete días.

La actora formula alegaciones que resultan desestimadas y con fecha de 9 de octubre, se dicta Resolución acordando aplicar una reducción del 1% del importe global de los pagos directos, en virtud de lo dispuesto en el Reglamento UE 1307/2013 (excepto los pagos directos a los que se le haya aplicado sanción por admisibilidad) y de los pagos delas ayudas al desarrollo Rural previstas en el Reglamento UE 1305/2013 y/ o del Reglamento CEE 1698/2005, dado que es solicitante e las ayudas agroambientales, que se vayan a conceder o se hayan concedido en virtud de las solicitudes presentadas en el año natural en el que se haya constatado el incumplimiento.

La actora con amparo en lo dispuesto en el artículo 91 del Reglamento UE nº 1306/2013 , que dispone que: '1. Cuando un beneficiario a que se refiere el art. 92 incumpla las normas de condicionalidad, previstas en el art. 93, se le impondrá una sanción administrativa.

2. La sanción administrativa a que se refiere el apartado 1 solo se aplicará cuando el incumplimiento sea el resultado de una acción u omisión directamente imputable al beneficiario de que se trate; y cuando una, o ambas, de las siguientes condiciones se cumplen:... decimos que la actora entiende que nos hallamos ante un supuesto de calificación de una infracción administrativa y que lo impuesto como reducción de las ayudas no es ni más ni menos que una sanción, y en base a ello entiende que las normas de aplicación serán las relativas a los procedimientos sancionadores, y por ello resulta de aplicación el instituto de la caducidad y la prescripción de las infracciones leves, plazo de seis meses. Entiende también que por la misma causa, le será de aplicación la normativa posterior más favorable, en concreto lo dispuesto en la Orden de fecha 24 de mayo de 2017.

Alega que el T.S por Auto de fecha 18 de septiembre de 2017 , ha entendido que presenta interés casacional el definir si el control de condicionalidad constituye o no un procedimiento incoado de oficio, al que le resultan aplicables las normas generales del procedimiento administrativo, incluida la caducidad.



TERCERO .- Las normas incumplidas, referentes a la condicionalidad constituyen un conjunto de obligaciones legales y de buenas prácticas agrarias que, con objeto de no sufrir penalizaciones en las ayudas PAC, hay que respetar en materia medioambiental, de seguridad alimentaria, de identificación, sanidad y bienestar del ganado y otros ámbitos. Esta condicionalidad de las ayudas afecta tanto a los pagos directos de la PAC, como a determinadas ayudas al desarrollo rural y subvenciones en el sector vitivinícola.

Si no se respetan las normas de condicionalidad y el resultado es imputable al beneficiario de la ayuda o pago, dará lugar a una penalización sobre los pagos que se le hayan concedido o que vayan a concedérsele por las ayudas solicitadas en el año en que se haya detectado el incumplimiento Se entiende por penalización la consecuencia derivada del incumplimiento de las condiciones, de los compromisos y de las obligaciones reglamentariamente establecidas relativas a la concesión de las ayudas, tal como se establece en el artículo 63 del Reglamento (UE) n.º 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013.

La Circula del Fega 3/2017, en su apartado 5.9.2, al especificar los resultados del control, e informe del mismo, siempre se está refiriendo a penalizaciones Tal y como establece el artículo 73.4 del Reglamento de Ejecución (UE) nº 809/2014, la penalización se aplicará mediante la reducción o exclusión del importe total de los pagos contemplados en el apartado 5.1., que se hayan concedido o vayan a concederse a dicho beneficiario.

Este Tribunal ya ha afirmado en anteriores resoluciones que no nos hallamos ante una verdadera infracción y por ello no podemos exigir la tramitación de un procedimiento como sancionador, ni trasladar automáticamente los conceptos de prescripción de las infracciones administrativas.

No podemos soslayar que nos hallamos ante un procedimiento de concesión de ayudas, y dentro del mismo, la Administración realiza actividad de control, de modo y manera que si el control revela incumplimientos, no es que sancione al beneficiario de la ayuda, sino que le reduce la misma. No es óbice a ello que el artículo 91 hable de 'infracción' cuando del examen del conjunto de normas, como las antes reseñadas, se está hablando siempre de penalizaciones o reducciones. Ello no es equivalente a una auténtica sanción.

En el ámbito contractual, la doctrina jurisprudencial ha interpretado el concepto jurídico de las 'penalidades' del contrato, y que el Tribunal Supremo ya indicó en su momento que estas 'penalidades' no son sanciones en sentido estricto, sino que constituyen un medio de presión para asegurar el cumplimiento regular de la obligación a modo de cláusula penal del artículo 1152 del Código Civil ( SSTS Sala 3ª, Sección 5ª de 6 de marzo de 1997 y Sección 4ª de 18 de mayo de 2005, recurso 2404/2003 ). De hecho, en Sentencia de 21 de noviembre de 1988 , el Alto Tribunal matizó este concepto al decir: 'q ue las consecuencias de una cláusula penal integrada en un contrato no constituyen una manifestación del derecho sancionador,... Por el contrario, la naturaleza de dichas cláusulas contractuales responde a una concepción civil, en la que se predica el principio de la presunción de culpa en el contratante que no cumple lo pactado o incurre en algún defecto en su cumplimiento '.

Y respecto de la caducidad, lo cierto es que el procedimiento se regula en la Orden de 14 de septiembre de 2016 la cual en su artículo 6 fija el procedimiento a seguir y éste en su apartado 6 establece que la Resolución dictada en el procedimiento debe ser notificada en el plazo máximo de seis meses desde el inicio del mismo. El procedimiento se inició con fecha 31 de mayo de 2017, con fecha 8 de junio de 2017 se notifica a la actora el acuerdo de inicio y se notificó la resolución según reconoce la actora, con fecha 20 de octubre, luego dentro del plazo de seis meses. Esas son las fechas a computar y no las pretendidas por la recurrente que considera que hay que retrotraerse a la fecha de último día en que pudo realizar las comunicaciones.

Esas fechas tendrían virtualidad en su caso si nos halláramos ante una infracción, pero no ante una caducidad del procedimiento.

El tema del interés casacional planteado por la actora y suscitado en el Auto del T.S. de fecha 18 de septiembre de 2017 , no afecta directamente al caso que nos ocupa en el que ni siquiera hay caducidad, ya que la duda es si el procedimiento es o no un procedimiento incoado de oficio, y en su caso, si las normas generales del procedimiento incluida la caducidad sería de aplicación.

Por último y en cuanto a la queja que formula la recurrente en cuanto que la propuesta de resolución no fue notificada, la jurisprudencia del TS viene declarando repetidamente que la falta de audiencia del interesado no determina la nulidad de pleno derecho del acto administrativo, sino su anulabilidad, según lo previsto en el artículo 63.2 LPAC , lo que requiere que aquél haya sufrido indefensión, esto es, que acredite que la falta de audiencia le ha impedido ejercitar algún medio de defensa que hubiera podido utilizar antes ( sentencia de 16 de enero de 2001 entre otras). Las consecuencias de incumplimiento del trámite de audiencia del interesado está en función del cometido reservado a la misma, que no es otro que el de servir de defensa a los derechos e intereses de los administrados, no pudiendo en principio entenderse que su omisión acarree automáticamente la nulidad de la resolución adoptada si no se ha producido indefensión para los interesados a que la misma afecta, dado que no es un rito formal y solemne de rigurosa observancia, sino un trámite instrumental tendente a posibilitar a los afectados por cualquier expediente administrativo la introducción en el mismo de cuantos elementos estimaren pertinentes para su más adecuada resolución y defensa de sus derechos.

Por su parte, la sentencia del Tribunal Supremo de 16-11-2006 argumenta que la falta de audiencia en un procedimiento no sancionador no es, por si propia, causa de nulidad de pleno derecho, sino que sólo puede conducir a la anulación del acto en aquellos casos en los que tal omisión haya producido la indefensión material y efectiva del afectado por la actuación administrativa. Así, ninguna de las causas de nulidad contempladas en el art. 62 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común resulta aplicable a la simple falta del trámite de audiencia. No lo es la prevista en la letra a), según la cual son nulos de pleno derecho aquellos actos que lesionen el contenido esencial de los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, porque el derecho a la defensa sólo constituye un derecho susceptible de dicho remedio constitucional en el marco de un procedimiento sancionador , por la aplicación al mismo -aun con cierta flexibilidad- de las garantías propias del proceso penal, según reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de este Tribunal Supremo; fuera de ese ámbito sancionador , la falta del trámite de audiencia en el procedimiento administrativo e incluso la misma indefensión, si se produce, podrán originar las consecuencias que el ordenamiento jurídico prevea, pero no afectan a un derecho fundamental o libertad pública susceptible de amparo constitucional. Por otra parte, la falta de un trámite como el de audiencia, por esencial que pueda reputarse, no supone por si misma que se haya prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, que puede subsistir aun faltando la sin duda decisiva audiencia del interesado, por lo que tampoco le afecta, en principio, la causa de nulidad de pleno derecho prevista en la letra e) del art. 62 LRJ-PAC . Por otra parte, es claro que a la ausencia del trámite de audiencia le es de aplicación de manera muy directa la previsión del aparta do 2 del artículo 63 de la Ley 30/1992 que establece la anulabilidad de un acto administrativo por defecto de forma cuando éste dé lugar a la indefensión del interesado.

Y, precisamente, si es esencial el trámite de audiencia, es porque su falta podría determinar que se produjese la efectiva indefensión del afectado. Ahora bien, esa indefensión no equivale a la propia falta del trámite, sino que ha de ser real y efectiva, esto es, para que exista indefensión determinante de la anulabilidad del acto es preciso que el afectado se haya visto imposibilitado de aducir en apoyo de sus intereses cuantas razones de hecho y de derecho pueda considerar pertinentes para ello. Así pues, no se produce dicha indefensión material y efectiva cuando, pese a la falta del trámite de audiencia previo a la adopción de un acto administrativo, el interesado ha podido alegar y aportar cuanto ha estimado oportuno. Tal oportunidad de defensa se ha podido producir en el propio procedimiento administrativo que condujo al acto, pese a la ausencia formal de un trámite de audiencia convocado como tal por la Administración; asimismo, el afectado puede contar con la ocasión de ejercer la defensa de sus intereses cuando existe un recurso administrativo posterior; y en último término, esta posibilidad de plena alegación de hechos y de razones jurídicas y consiguiente evitación de la indefensión se puede dar ya ante la jurisdicción Contencioso-Administrativa, sin que ello suponga que la simple existencia de recurso administrativo o jurisdiccional posterior subsane de manera automática la falta de audiencia anterior al acto administrativo, puesto que las circunstancias específicas de cada caso pueden determinar que estos recursos no hayan posibilitado, por la razón que sea, dicha defensa eficaz de los intereses del ciudadano afectado, lo que habría de determinar en última instancia la nulidad de aquél acto por haberse producido una indefensión real y efectiva determinante de nulidad en los términos. La normativa procedimental actual, Ley 39/ 2015 artículos 47 y 48 , son similares en cuanto a su redacción a los anteriormente citados de la Ley 30/1992.

En resumen, si no es una sanción y si no hay que seguir un procedimiento sancionador, tampoco hay que aplicar normativa posterior más favorable, ni computar la prescripción desde la fecha de comisión de la infracción, y procede en definitiva la desestimación íntegra del recurso.



CUARTO .- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa , se imponen las costas procesales a la actora.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Por la potestad que nos confiere la Constitución Española

Fallo

DESESTIMAMOS EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO interpuesto por el Procurador Sr Rodríguez Jiménez, en nombre y representación de ROMERO ALVAREZ S.A. contra la Resolución referida en el primer fundamento de esta Sentencia y, en consecuencia, la confirmamos íntegramente, condenando a la actora al pago de las costas procesales causadas.

Contra la presente sentencia cabe recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo. El recurso de casación se preparará ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo del TSJ de Extremadura en el plazo de treinta días contados desde el día siguiente al de la notificación de la sentencia.

El escrito de preparación deberá reunir los requisitos previstos en los artículos 88 y 89 LJCA y en el Acuerdo de 19 de mayo de 2016, del Consejo General del Poder Judicial, por el que se publica el Acuerdo de 20 de abril de 2016, de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE 6-7-2016).

Y para que esta Sentencia se lleve a puro y debido efecto, una vez alcanzada la firmeza de la misma, remítase testimonio, junto con el expediente administrativo, al órgano que dictó la Resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días, conforme previene la Ley, y déjese constancia de lo resuelto en el procedimiento.

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION: En la misma fecha fue leída y publicada la anterior resolución por el Ilmo. Sr/a.

Magistrado que la dictó, celebrando Audiencia Pública. Doy fe.