Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 242/2020, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 424/2018 de 22 de Mayo de 2020

Encabezamiento

RECURSO DE APELACION - 424/2018
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
SENTENCIA NÚM. 242/2020
Presidente:
Don Carlos Altarriba Cano
Magistrados
Doña Amparo Iruela Jiménez,
Don Antonio López Tomás,
En la ciudad de Valencia a veintidós de mayo de dos mil veinte.
Visto por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la
Comunidad Valenciana, el recurso de apelación tramitado con el núm. de rollo 424/2018, contra la sentencia
dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Castellón en el procedimiento ordinario
registrado bajo el nº 211/2017. Ha sido parte apelante el Ayuntamiento de Cabanes, representado por el
procurador don Ignacio Zaballos Tormo y asistido por el Letrado don José Luís Breva Ferrer y parte apelada
doña María Rosario , representada por la Procuradora doña Mª Pilar Sanz Yuste y asistida por el letrado don
Vicente Christian Fabregat Beltrán. Ha sido ponente el Magistrado don Antonio López Tomás.

Antecedentes

PRIMERO.- Con fecha de 25 de julio de 2018 el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Castellón dictó sentencia núm. 227/2018 en el proceso núm. 211/2017, cuyo Fallo estima la demanda interpuesta por la parte actora.



SEGUNDO.- Por la representación del Ayuntamiento de Cabanes se interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia. El recurso fue admitido por el Juzgado y se dio traslado del mismo a la representación procesal de la recurrente como parte apelada, la cual se opuso a dicho recurso e interesó la confirmación de la sentencia.



TERCERO.- El Juzgado elevó las actuaciones a este Tribunal. Una vez recibidas y formado el correspondiente rollo, tras los trámites pertinentes se dictó providencia señalando votación y fallo para el 29 de abril de 2020, teniendo lugar por videoconferencia.

Fundamentos

PRIMERO .- El Ayuntamiento de Cabanes interpone recurso de apelación contra la Sentencia dictada en instancia, que estima la demanda interpuesta por doña María Rosario contra la desestimación presunta de la solicitud presentada el 10 de febrero de 2016, y condena a la administración a incoar procedimiento administrativo o expediente relativo a la resolución o rescisión de la condición de agente urbanizador de la mercantil Marina D'Or Loger S.A., del sector DIRECCION000 de Cabanes.

La Sentencia, tras recoger las posturas de las partes, estima la demanda al considerar que se debía haber incoado el correspondiente expediente administrativo a los efectos de determinar si cabía apreciar los incumplimientos necesarios para declarar la resolución de la condición de agente urbanizador y dar una respuesta adecuada a la demandante, considerando que no concurre ninguna justificación legal de la pasividad mostrada por la administración demandada

SEGUNDO.- El Ayuntamiento de Cabanes recurre en apelación alegando, en síntesis, dos motivos de impugnación. El primero de ellos hace referencia a la falta de motivación de la Sentencia pues no concreta qué norma jurídica ha infringido. El segundo de los motivos hace referencia a la vulneración del principio de discrecionalidad en el proceso administrativo urbanístico, señalando que la Sentencia no ha admitido el argumento expuesto en la contestación según el cual la administración no tramitó la petición de la actora por la existencia de diferentes procedimientos conexos al aquí analizado, como son el de la modificación puntual del Plan parcial Sector DIRECCION000 , el Plan Especial de Protección de la Torre la Sal, y que el Ayuntamiento consideró que la tramitación de tales procedimientos hacía desaconsejable entrar a valorar la petición de la actora, y existiendo dudas razonables de que no exista causa alguna para resolver en tal sentido, el Ayuntamiento ha decido no dar respuesta a la petición, que equivale a la desestimación presunta de la misma.



TERCERO.- Doña María Rosario , parte apelada, se opone al recurso alegando que no puede decirse que la sentencia carezca de motivación, pues establece el razonamiento lógico a tenor de lo actuado que conduce a estimar los argumentos expuestos por la demandante. A ello añade que, de considerar la Sala que carece de motivación, ello podría comportar la nulidad de la resolución y que la Sala se pronunciase sobre las cuestiones planteadas. Por lo que al segundo motivo se refiere, se señala que el principio de discrecionalidad nada tiene que ver con el objeto del recurso, o en nada afecta a la obligación de resolver que la Ley impone al Ayuntamiento de Cabanes. Por lo demás, señala que el Ayuntamiento nunca ha invocado dicho principio en su contestación a la demanda.



CUARTO.- Pues bien, así planteada la cuestión, en el originario expediente remitido al Juzgado consta el escrito presentado por la recurrente en fecha 10 de febrero de 2016 en el que la misma, como propietaria de la parcela NUM000 del Sector DIRECCION000 , alega que el mismo se encuentra paralizado, habiendo transcurrido todos los plazos previstos y estipulados entre urbanizador y el Ayuntamiento. Se señala que las obras de urbanización alcanzan el 61,8591% respecto a la total ejecución, y donde se encuentra la parcela la urbanización es nula.

Indica que las obras se iniciaron el 16 de abril de 2007 y las obras debían estar finalizadas el 16 de abril de 2012, según el Convenio Urbanístico. Por ello, hace referencia a la caducidad, la cual dará lugar a la imposición de penalidades y la incautación de la garantía. Por todo ello, solicita que se incoe el procedimiento para la resolución o rescisión de la condición de agente urbanizador. Con posterioridad, se completó el expediente con la aportación del Programa de Actuación Integrada del Sector DIRECCION000 .

En su contestación, el Ayuntamiento refiere la existencia de otros expedientes en trámite, como son la modificación puntual del Plan Parcial, instado por la urbanizadora en septiembre de 2015, el cual se ha sometido a información pública, y al expediente relativo al Plan especial de Protección de la Torre la Sal, adjuntando escrito del urbanizador de mayo de 2017. A ello añade que el proceso de urbanización se encuentra iniciado desde años y en un avanzado estado de ejecución, por lo que no es conveniente la tramitación del procedimiento instar expediente de resolución y existiendo dudas razonables de no exista causa alguna para resolver en tal sentido, el Ayuntamiento ha decidido no dar respuesta a la petición La codemandada COMERCIALIZADORA MEDITERRÁNEA DE VIVIENDAS S.A. (COMERVI) alega que en el año 2012 solicitó la suspensión y prórroga del plazo de ejecución de las obras, y ello por las razones que expone, acordándose la suspensión por acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 8 de mayo de 2012; Relata que en enero de 2013 presentó nuevo escrito pidiendo la prórroga, dictándose Decreto en marzo de 2013, y que la CTU indicó que la competencia para la prórroga era municipal, sin que la administración haya resuelto. Indica los escritos presentados con su voluntad de reanudar y terminar las obras. Por ello, en su fundamentación jurídica, señala que no concurren razones para declarar la resolución de la adjudicación del programa y que el retraso no le es imputable al urbanizador.



QUINTO.- Pues bien, así planteados los términos del debate, procede analizar los argumentos expuestos en el recurso de apelación. El primero de ellos hace referencia, como se ha expuesto, a la falta de motivación de la Sentencia. De una atenta lectura de la misma se llega a la desestimación del motivo ya que la misma se encuentra suficientemente motivada, y ello por los argumentos que a continuación se exponen.

En efecto, establece la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de octubre de 2012, Recurso 2307/2010 , en relación al deber de motivación de las sentencias que 'únicamente se satisface si la resolución judicial de modo explícito o implícito contiene los elementos de juicio suficientes para que el destinatario y eventualmente los órganos encargados de revisar sus decisiones puedan conocer cuáles son los criterios jurídicos que fundamentan la decisión', es decir, que es necesario que se expongan las razones que motivan una determinada decisión, a fin de poder combatirlas o cuestionarlas a través del oportuno recurso. En el mismo sentido la STS de 20 de octubre de 2011, Recurso 1537/2008 que dispone 'todos los argumentos se ajustan a las tres exigencias básicas que debe reunir la motivación de toda decisión judicial: en primer lugar que se base en un contenido explicatorio preciso y pormenorizado del correspondiente pronunciamiento; en segundo término, que se ofrezca detalladamente los hechos esenciales y los razonamientos jurídicos básicos, y por último que se aluda expresa y de modo pormenorizado a las particularidades'. Ahora bien, la exigencia constitucional de motivación no impone un razonamiento judicial exhaustivo y pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que las partes pueden tener de la cuestión a decidir, ni tampoco, una exhaustiva descripción del proceso intelectual realizado por el Juez, sin que exista un derecho fundamental a una determinada extensión de la motivación (STC 174/1987 . 70/1991, 154/1995, 26/1997 y STS de 16 de Junio de 2011, Rec 5830/2007 ). Así, deben considerarse suficientemente motivadas las resoluciones que explicitan los criterios jurídicos esenciales que cimientan la decisión, es decir, la ratio decidendi que la ha determinado, sin que sea para ello necesario un examen minucioso de los argumentos utilizados por las partes.

En el presente caso, la demandante lo único que solicita es que se incoe procedimiento para la resolución o rescisión de la condición de agente urbanizador. Dicho lo cual, la administración no ha cumplido la obligación de dictar el acto que le correspondía en relación con la pretensión de la actora articulada en el escrito presentado y esta circunstancia ha determinado la existencia de un silencio negativo, al amparo de lo que establece el artículo 24 de la ley 39/2015 de 1.º de octubre, que es lo que la Sentencia de instancia considera que se ha vulnerado, ante 'la falta de respuesta alguna a la solicitud formulada por la demandante' La sentencia impugnada cumple así con los criterios exigidos por la Jurisprudencia para la motivación y congruencia, sin que pueda entenderse que la Sentencia impugnada incurre en falta de motivación o incongruencia.



SEXTO.- Distinta suerte ha de correr el segundo de los motivos alegados en el recurso. En efecto, hay que señalar que el incumplimiento por el contratista del plazo contractual se ha figurado siempre entre las causas generales de resolución de los contratos administrativos, expresión de la trascendencia que, para la satisfacción de los intereses públicos, tiene la ejecución del contrato en el tiempo inicialmente previsto. El artículo 193.1 de la LCSP señala, en términos tomados de normas anteriores, la obligación del contratista de ' cumplir el contrato dentro del plazo total fijado para la realización del mismo, así como de los plazos parciales señalados para su ejecución sucesiva '. El artículo 211.1.d), en consonancia con ello, considera ' la demora en el cumplimiento de los plazos... ' causa de resolución.

Ahora bien, la mera infracción del plazo contractual no constituye, nunca lo ha sido, motivo de ruptura del contrato. Este es un resultado que nuestro ordenamiento ha reservado tradicionalmente, y así lo recogen hoy los artículos 192.2 y 193.3 de la LCSP , a los supuestos en los que obedezca a ' causas imputables al contratista '. De no ser así, y siempre que ofrezca ' cumplir sus compromisos si se le amplía el plazo inicial de ejecución ', el órgano de contratación, artículo 195.2, deberá concederle la ampliación que ' será, por lo menos, igual al tiempo perdido ', a no ser que ' pidiese otro menor '.

Tampoco el incumplimiento imputable al contratista determina inexorablemente la resolución del contrato; simplemente faculta a la Administración para poder acordarla ' atendidas las circunstancias del caso ', aunque puede optar también por su continuidad, con la imposición de las correspondientes penalidades en las cuantías y términos establecidos en el artículo 193.

El Tribunal Supremo, en numerosas sentencias, ha matizado o realizado precisiones a las normas relativas a la resolución por demora e incumplimiento de plazos. Así, la discrecionalidad que se le otorga a la Administración para optar debe ser desarrollada ponderando en todo caso las circunstancias concurrentes al objeto de alcanzar la necesaria y debida proporcionalidad entre los hechos y sus consecuencias ( Sentencia de 14 de noviembre de 2000). A los efectos de apreciar un incumplimiento suficiente para la resolución, lo determinante debe ser que afecte a la prestación principal del contrato, así como que se exteriorice a través de una inobservancia total o esencial de dicha prestación ( Sentencia de 1 de octubre de 1999). En este sentido la jurisprudencia ha declarado que la prudencia aconseja, salvo casos extremos, no romper la relación de colaboración que debe reinar en las relaciones contractuales administrativas, teniendo siempre presente la proporcionalidad entre el plazo pactado para la ejecución de la obra y el de la prórroga o prórrogas interesadas por los contratistas ( Sentencia de 26 de marzo de 1987). Por otro lado, la mera constatación del vencimiento del plazo contractual sin que el contratista haya cumplido satisfactoriamente sus obligaciones no determina, por sí misma e indefectiblemente, la resolución del contrato, pues habrá que ponderar, en atención a las circunstancias del caso, si el incumplimiento es de tanta trascendencia que justifica la resolución y la nueva apertura del procedimiento de selección del contratista o si, por el contrario, procede sólo la imposición de penalidades ( Sentencia de 14 de diciembre de 2001). A estas precisiones cabe añadir que la jurisprudencia afirma que, no basta el simple retraso en el cumplimiento de las obligaciones para decretar la resolución, sino que además debe existir una voluntad deliberadamente rebelde al cumplimiento de lo convenido.

Así las cosas, en el caso analizado, esta Sala y Sección ha conocido de numerosos recursos planteados como consecuencia de esta actuación urbanística y del expediente remitido no consta claramente la concurrencia de las causas para la incoación de procedimiento de resolución de la adjudicación de la condición de agente urbanizador a COMERVI, lo que determina que deba estimarse el motivo y revocar la sentencia de instancia.

En efecto, a los meros efectos del presente recurso, consta que el agente urbanizador solicitó la suspensión y prórroga del plazo de ejecución de las obras en marzo de 2012, como consecuencia de la aparición de restos arqueológicos y la aprobación de tres modificaciones del Plan Parcial, habiendo presentado varios escritos expresando su voluntad de reanudar y terminar las obras.

La jurisprudencia de la Sección Segunda de esta Sala puso de manifiesto, interpretando el art. 29.5 de la LRAU, que para la declaración de caducidad de los programas no bastaba el simple transcurso del tiempo a que venía vinculada su ejecución, sino que había de ser apreciada y declarada por la Administración, siendo necesario además que se apreciase que el incumplimiento de los plazos de ejecución del programa era directamente imputable al urbanizador (por todas, sentencia nº 606/04, de 15 de abril de 2004 -recurso contencioso- administrativo número 1638/2001 -). En el mismo sentido, esta Sección Primera ha declarado, en sentencia nº 1077/12, de 10 de octubre de 2012 -recurso de apelación número 449/2009 -, que el art. 29.10 de la LRAU exigía para que se pudiera decretar la caducidad del programa que la demora en su ejecución fuera imputable al agente urbanizador, y que por eso el precepto hablaba de 'incumplimiento'.

Es, por otra parte, lógica esa exigencia para la declaración de caducidad del programa de que la inobservancia de los plazos de ejecución del mismo sea imputable al urbanizador, pues la radical consecuencia que conlleva dicha declaración de caducidad -la resolución de la adjudicación del programa- encuentra su justificación en la gravedad del incumplimiento por aquél, que asume la función pública de promover la ejecución de una actuación urbanizadora en desarrollo del planeamiento urbanístico, cuya aprobación responde a un orden temporal planificado por la Administración que debe respetar, y considerando además que dicha función le es encomendada al urbanizador a través de un procedimiento de adjudicación de pública concurrencia, uno de cuyos criterios para seleccionar la alternativa técnica es, precisamente, el plazo de ejecución del programa.

En consecuencia, no acreditándose la concurrencia de las circunstancias determinantes de la resolución de la adjudicación del programa, procede la estimación del recurso de apelación y revocar la sentencia de instancia SÉPTIMO.- En virtud de lo regulado en el art. 139.2 de la Ley precitada Ley 29/1998 , no ha lugar a efectuar condena en costas en esta segunda instancia Vistos los preceptos legales citados y demás normas de general aplicación

Fallo

1º.- ESTIMAMOS el recurso de apelación interpuesto la representación del Ayuntamiento de Cabanes contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo núm. 2 de Castellón en el procedimiento ordinario registrado bajo el nº 211/2017, la cual se revoca.

2.- Se desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto por doña María Rosario contra la desestimación por silencio de la solicitud de incoación de expediente de resolución o rescisión de la adjudicación de la condición de agente urbanizador del Sector DIRECCION000 de Cabanes a Marina D'Or Loger S.A.

3.- Sin costas.

La presente sentencia no es firme y contra la misma cabe recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo o, en su caso, ante esta Sala, que deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de 30 días, desde el siguiente al de su notificación, y en la forma que previene el vigente art. 89 de la LJCA . La preparación deberá seguir las indicaciones del acuerdo de 19-5-2016 del Consejo General del Poder Judicial, por el que se publica el acuerdo de 20-4-2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo (BOE núm.

162, de 6-7-2016), sobre la extensión máxima y otras consideraciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al recurso de casación ante la Sala III del Tribunal Supremo.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvanse los autos con el expediente administrativo al Juzgado de procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado ponente que ha sido para la resolución del presente rollo de apelación, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que como Letrada de la administración de Justicia, certifico. En Valencia, a la fecha arriba indicada.