Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 243/2020, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 1208/2017 de 04 de Junio de 2020

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Sexta

C/ General Castaños, 1 , Planta Baja - 28004

33009710

NIG:28.079.00.3-2017/0023024

Procedimiento Ordinario 1208/2017

Demandante:BINTER CANARIAS, S.A.

PROCURADOR D./Dña. ANTONIO MIGUEL ANGEL ARAQUE ALMENDROS

Demandado:MINISTERIO DE FOMENTO (DIRECCION GENERAL DE AVIACION CIVIL)

Sr. ABOGADO DEL ESTADO

Recurso núm: 1208/2017

Ponente:Señor Fernández Antelo

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Sección Sexta

SENTENCIA Núm.243

Ilmos. Sres.

Presidenta:

Dª. Teresa Delgado Velasco.

Magistrados:

Dª. Cristina Cadenas Cortina.

D. José Ramón Giménez Cabezón.

D. Luis Fernández Antelo

______________________________________

En la Villa de Madrid, a 4 de junio de 2020.

VISTO el presente recurso contencioso-administrativo núm. 1208/2017promovido por el Procurador D. Antonio Miguel Angel Araque Almendros actuando en nombre y representación de BINTER CANARIAS, S.A. contra Resolución de 15 de septiembre de 2017, de la Dirección General de Aviación Civil, habiendo sido parte en autos la Administración demandada, representada y defendida por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los oportunos trámites prevenidos por la Ley Jurisdiccional, se emplazó a la parte demandante para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de Derecho que estimó de aplicación, terminaba suplicando se dictase Sentencia acogiendo sus pretensiones y condenando a la Administración autora de la resolución recurrida, en los términos y extremos que obran en el suplico de la misma.

SEGUNDO.- El Abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito en el que suplicaba se dictase sentencia confirmatoria de la resolución recurrida.

TERCERO.- Habiéndose recibido el pleito a prueba, practicada ésta según obra en autos y declarado concluso el debate escrito, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno le correspondiera, fijándose para ello la audiencia del día 3 de junio de 2020.

CUARTO.- En la sustanciación del recurso se han observado las prescripciones legales.

VISTOsiendo Ponente el Ilmo. Sr. D. Luis Fernández Antelo, que expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- El presente procedimiento tiene por objeto la resolución de fecha 15 de septiembre de 2017, dictada por la Dirección General de Aviación Civil de la Secretaría de Transporte del Ministerio de Fomento en el expediente de reintegro A-38666897-201610-001 declarando la obligación de la aerolínea recurrente de restituir la cantidad total de 70.085,59 euros, de los cuales 59.883,02 corresponden a las liquidaciones de bonificaciones de residentes no peninsulares en 2.489 cupones afectados por actas de incidencia, referenciados en los llamados 'partes de incidencia' abonados por la Administración en los años 2012 a 2015, y 10.202,57 euros correspondientes a intereses de demora, por considerar la Administración que la subvención no resulta de aplicación a los citados cupones.

El recurrente aduce, en sustancia, que el criterio de la Dirección General de Aviación Civil según el cual la incidencia de identidad del residente en un solo cupón afecta a todo el billete (un billete puede constar de uno o varios cupones) por constituir un todo como título de viaje es excesivamente estricto, por considerar defraudadores a todos aquellos viajeros que, por una razón u otra, no hubieran podido acreditar su condición de residentes, extendiéndose el defecto de un tramo a la totalidad del billete. Así, defiende que cada incidencia sobre identidad afecta solo a un cupón, por ser éste -y no el billete- el título de vuelo, integrado en un contrato múltiple formado en un documento único, a que ha de atenderse para la incidencia, pudiendo observarse y cumplirse en el resto de los cupones del mismo billete los requisitos y comprobaciones de identidad requeridos para que se mantenga la procedencia de bonificación de los restantes cupones del billete, siendo idénticos e intercambiables los conceptos de trayecto y tramo.

El Abogado del Estado, por el contrario, solicita la confirmación de las resoluciones recurridas, tras analizar y motivar la adecuación a Derecho de las resoluciones impugnadas.

SEGUNDO.- En materia de subvenciones al transporte marítimo y aéreo para residentes en Canarias, Baleares, Ceuta y Melilla, la Disposición Adicional 13 de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013 estableció que:

'Uno. Con vigencia indefinida tendrán derecho a obtener bonificaciones en las tarifas de los servicios regulares de transporte marítimo y aéreo de pasajeros, los ciudadanos españoles, así como los de los demás Estados miembros de la Unión Europea o de otros Estados firmantes del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo o de Suiza, sus familiares nacionales de terceros países beneficiarios del derecho de residencia o del derecho de residencia permanente y los ciudadanos nacionales de terceros países residentes de larga duración, que acrediten su condición de residente en las Comunidades Autónomas de Canarias e Illes Balears y en las Ciudades de Ceuta y Melilla.

El derecho de residencia de los familiares de ciudadanos de Estados miembros de la Unión Europea o de otro Estado parte en el Acuerdo del Espacio Económico Europeo se acreditará conforme al Real Decreto240/2007, de16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea o de otro Estado parte en el Acuerdo del Espacio Económico Europeo. El derecho de residencia de larga duración de los nacionales de terceros países a que se refiere el párrafo anterior se acreditará conforme a lo previsto en la Ley Orgánica4/2000, de 11 de enero, de derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social y su normativa de desarrollo.

Para ciudadanos españoles, de los Estados miembros de la Unión Europea o de los demás Estados firmantes del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo o Suiza, el documento acreditativo de su identidad será el documento nacional de identidad o pasaporte en vigor. En el caso de los familiares de ciudadanos de Estados miembros de la Unión Europea o de otro Estado parte en el Acuerdo del Espacio Económico Europeo y los ciudadanos nacionales de terceros países residentes de larga duración, su identidad se acreditará mediante la tarjeta española de residencia de familiar de ciudadano de la Unión o de identidad de extranjero en la que debe constar su condición de residente de larga duración, respectivamente. Dichos documentos deben encontrarse en vigor.

En el caso de que telemáticamente se haya constatado que el pasajero cumple las condiciones para ser beneficiario de la subvención, éste podrá acreditar su identidad en el modo aéreo a través de los mismos medios que los pasajeros sin derecho a bonificación. En este caso, el pasajero no tendrá que acreditar su condición de residente ni en facturación ni en embarque.

Dos. El porcentaje de bonificación aplicable en los billetes de transporte marítimo, con vigencia indefinida, para los trayectos directos, ya sean de ida o de ida y vuelta, entre las Comunidades Autónomas de Canarias y las Illes Balears y las Ciudades de Ceuta y Melilla, respectivamente, y el resto del territorio nacional será del 75 por ciento de la tarifa bonificable, y en los viajes interinsulares será asimismo del 50 por ciento de dicha cuantía.

Tres. El porcentaje de bonificación en las tarifas de los servicios regulares de transporte aéreo de pasajeros, entre las Comunidades Autónomas de Canarias e Illes Balears y las Ciudades de Ceuta y Melilla, respectivamente, y el resto del territorio nacional será, con vigencia indefinida, del 75 por ciento de la tarifa bonificable por cada trayecto directo de ida o de ida y vuelta, y en los viajes interinsulares será del 75 por ciento de dicha cuantía.

A estos efectos, se considera trayecto directo de ida aquél que se realiza desde el aeropuerto o helipuerto del punto de origen en los archipiélagos, Ceuta o Melilla, al de destino final, distinto del anterior, en el territorio nacional y viceversa, sin escalas intermedias o con escalas, siempre que estas no superen las 12 horas de duración, salvo aquéllas que vinieran impuestas por las necesidades técnicas del servicio o por razones de fuerza mayor.

A los efectos de esta bonificación, del importe de la tarifa bonificable se deducirá el importe correspondiente a las prestaciones patrimoniales públicas a que se refieren las letras d), e) y f) del artículo 68.2 de la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea, con independencia de que hayan sido repercutidas o no al pasajero. A tal efecto, dichas prestaciones patrimoniales aparecerán desglosadas en la documentación justificativa de los cupones de vuelo.

Cuatro. La condición de residente en las Comunidades Autónomas de Canarias y las Illes Balears y en las Ciudades de Ceuta y Melilla a los efectos de las bonificaciones reguladas en esta disposición se acreditará mediante el certificado de empadronamiento en vigor.

Reglamentariamente podrán establecerse otros medios para la acreditación de la condición de residente, en sustitución del previsto en este apartado o como adicionales de éste.

Cinco. En relación con la verificación del cumplimiento de los requisitos exigidos en esta disposición:

a) Los órganos gestores de las bonificaciones del Ministerio de Fomento podrán acceder a los servicios de verificación y consulta de datos de identidad, domicilio, residencia, nacionalidad y régimen de extranjería de la Plataforma de Intermediación del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas con el fin de comprobar el cumplimiento de los requisitos para ser beneficiarios de la subvención y realizar las funciones de control encomendadas a dichos órganos, con las garantías previstas en la Ley Orgánica 15/1999, de13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal y en la Ley 58/2003, de17 de diciembre, General Tributaria.

b) Los órganos gestores podrán facilitar por vía telemática a las agencias, las compañías aéreas o marítimas o sus delegaciones, que comercialicen los títulos de transporte bonificados y lo soliciten, la confirmación del cumplimiento de los requisitos para ser beneficiario de la subvención.

La cesión de datos prevista en los párrafos precedentes y su tratamiento, no requerirá el consentimiento de los interesados ni requerirá informarles sobre dicho tratamiento, de conformidad con lo previsto, respectivamente, en los artículos 11.2, letra a), y 5.5 de la Ley Orgánica 15/1999, de Protección de Datos de Carácter Personal.

La integración en el sistema telemático de acreditación de la residencia de los sistemas de emisión de billetes y su utilización al emitir billetes subvencionados será obligatoria para todas las compañías, aéreas o marítimas, que emitan billetes aéreos o marítimos subvencionados por razones de residencia en territorios no peninsulares, en todos sus canales de venta.

En el caso de la incorporación a un mercado subvencionado de una nueva compañía de transporte regular aéreo o marítimo, ésta podrá emitir billetes aéreos o marítimos con derecho a subvención, sin necesidad de hacer uso del sistema telemático, durante un máximo de tres meses hasta la implantación efectiva de dicho sistema en todos sus canales de venta.

Seis. Cuando el cumplimiento de los requisitos exigidos para ser beneficiario de estas subvenciones no pueda acreditarse a través de la Plataforma de Intermediación conforme a lo previsto en el apartado Cinco, dichos requisitos se acreditarán por cualquiera de los medios previstos en la normativa de aplicación. A estos efectos, el certificado de empadronamiento se ajustará a lo previsto reglamentariamente en la normativa de desarrollo de estas bonificaciones.

Siete. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado Uno de esta disposición, las bonificaciones previstas en él para familiares nacionales de terceros países beneficiarios del derecho de residencia o del derecho de residencia permanente y los ciudadanos nacionales de terceros países residentes de larga duración, que acrediten su condición de residente en las Comunidades Autónomas de Canarias e Illes Balears y en las Ciudades de Ceuta y Melilla, surten efectos a partir del1 de abril de2013.

Ocho. Además de las obligaciones impuestas por la normativa reguladora de las subvenciones al transporte marítimo y aéreo para residentes en Canarias, Illes Balears, Ceuta y Melilla y para familias numerosas y por la Ley38/2003, de17 de noviembre, las compañías aéreas y marítimas, como entidades colaboradoras, deben cumplir lo siguiente:

a) En el caso de las compañías aéreas, presentarán las liquidaciones mensuales de los cupones bonificados volados durante un mes en el transcurso de los dos meses siguientes, salvo autorización expresa de la Dirección General de Aviación Civil por razones excepcionales. Estas liquidaciones podrán contener aquellos cupones volados en los seis meses anteriores que no hayan podido ser incluidos, por causas justificadas, en los ficheros de meses pasados.

En el caso de las compañías marítimas, presentarán las liquidaciones en el transcurso de los dos meses siguientes al periodo reglamentario de liquidación, salvo autorización expresa de la Dirección General de la Marina Mercante por razones excepcionales. Estas liquidaciones podrán contener aquellos embarques bonificados en los seis meses anteriores que no hayan podido ser incluidos, por causas justificadas, en los ficheros de liquidaciones pasadas.

b) En la documentación justificativa de la subvención desglosarán el precio y la identificación de todos los conceptos incluidos en el billete aéreo y marítimo, así como cualquier servicio adicional contratado por el pasajero incluido en el billete.

c) Levantarán un parte de incidente cuando un pasajero que posea un billete subvencionado no acredite su identidad y residencia de conformidad con la normativa aplicable. Los partes correspondientes a cada periodo de liquidación o, en otro caso, un certificado de inexistencia de incidentes en dicho período serán enviados al órgano gestor durante el periodo siguiente.

d) Cumplir con las obligaciones de registro establecidas reglamentariamente, así como registrar ante el órgano gestor, con anterioridad a su comercialización, las tarifas aéreas que incluyan servicios ajenos al transporte aéreo especificándolo en sus condiciones, así como los convenios, contratos o acuerdos de cualquier tipo, con sus anexos, adendas o modificaciones, susceptibles de generar la emisión de billetes subvencionados, con al menos un mes de antelación a la emisión del primer billete bonificado.

Nueve. Asimismo, las compañías marítimas y aéreas y sus agentes, incluidos los sistemas de reserva, habrán de conservar toda la información y documentación relativa a billetes bonificados tanto por razón de residencia no peninsular como por familias numerosas, cualquiera que sea su forma de almacenamiento, que acredite el importe de la subvención y el cumplimento de los procedimientos recogidos reglamentariamente para la concesión de la subvención, a disposición del Ministerio de Fomento, durante el plazo de prescripción previsto en el artículo39 de la Ley38/2003, de17 de noviembre.

A efectos de la liquidación de las bonificaciones aplicadas, las compañías marítimas, aéreas, y sus agentes, lo que incluye a los sistemas de reserva y a cualquier tercero que haya intervenido en la determinación de la tarifa bonificada, en el pago realizado por el pasajero o en la gestión o aplicación de la bonificación, estarán obligadas a prestar colaboración y facilitar cuanta documentación les sea requerida en relación con las tarifas comercializadas objeto de bonificación, las bonificaciones aplicadas, los pagos realizados por el pasajero y las liquidaciones efectuadas.

La negativa al cumplimiento de esta obligación se considerará resistencia, excusa, obstrucción o negativa a los efectos previstos en el artículo37 de la Ley38/2003, de17 de noviembre, sin perjuicio de las sanciones que, en su caso, pudieran corresponder.

Diez. Se autoriza al órgano gestor a modificar mediante resolución, tras dar trámite de audiencia a las compañías aéreas que exploten los mercados sujetos a subvención y a las principales asociaciones de aerolíneas, el contenido de los modelos de los anexos, en lo que afecta a las bonificaciones al transporte aéreo, del Real Decreto1316/2001, de30 de noviembre, por el que se regula la bonificación en las tarifas de los servicios regulares de transporte aéreo y marítimo para los residentes en las Comunidades Autónomas de Canarias y las Illes Balears y en las Ciudades de Ceuta y Melilla.

Once. No serán objeto de liquidación por las compañías marítimas y aéreas, ni de reembolso a éstas:

a) Los billetes subvencionados con tarifas marítimas y aéreas que incluyan respectivamente servicios ajenos al transporte marítimo y aéreo, sean o no repercutidos al pasajero.

b) Los billetes aéreos subvencionados emitidos bajo contratos, convenios o acuerdos de cualquier tipo que no hayan sido registrados y expresamente aprobados por la Dirección General de Aviación Civil.

c) Los conceptos excluidos de bonificación por la normativa de aplicación, entre otros, las ofertas, descuentos, promociones o prácticas comerciales equivalentes, que deben ser aplicados de forma previa al cálculo de la subvención, así como los servicios opcionales del transporte comercializados por la compañía marítima y aérea.

Doce. Verificación de fichero informático de las liquidaciones solicitadas por las compañías marítimas con la relación de los embarques realmente producidos en puertos.

El procedimiento de inspección y control de las bonificaciones al transporte marítimo ha de incluir la comprobación de si los datos de los embarques contenidos en el fichero informático se corresponden con embarques reales producidos en los puertos. Para ello, las autoridades portuarias remitirán mensualmente a la Dirección General de la Marina Mercante la relación de todos los embarques reales producidos en los puertos correspondientes a los trayectos bonificables.

La relación mensual de todos los embarques reales producidos en cada puerto incluirá las relaciones de embarques de todas y cada una de las escalas que hayan tenido lugar durante ese período. Estas relaciones de embarques de cada trayecto serán recabadas directamente por las autoridades portuarias u organismos competentes en cada caso o, en su defecto, remitidas electrónicamente a éstas por las compañías marítimas. La remisión se realizará en el tiempo y forma que determine la Dirección General de la Marina Mercante, pero en todo caso, deberán haber sido recibidas por el órgano competente antes de que la nave llegue a su destino.

No podrá bonificarse ningún embarque contenido en el fichero informático que no esté incluido en la relación de embarques reales, salvo que se demuestre error u omisión.

Trece. El Gobierno dictará las normas de aplicación y desarrollo de las bonificaciones al transporte, marítimo y aéreo, regular de pasajeros'

A su vez, el art. 5.2 del Real Decreto 1316/2001, de 30 de noviembre, por el que se regula la bonificación en las tarifas de los servicios regulares de transporte aéreo y marítimo para los residentes en las Comunidades Autónomas de Canarias y las Illes Balears y en las Ciudades de Ceuta y Melilla, establece que:

'Cuando, a requerimiento de la compañía aérea o marítima o de los órganos administrativos competentes, un pasajero que viaje con billete aéreo o pasaje marítimo bonificados no pueda demostrar su identidad y residencia o los datos no coincidan con el titular del billete o pasaje, no podrá efectuar el viaje correspondiente con dichos títulos de transporte, sin perjuicio de las restantes responsabilidades en que haya podido incurrir.

En cuanto a la tarifa de referencia, el apartado 4 b) del Anexo de la resolución de 21 de julio de 2006, que publicó el Acuerdo del Consejo de Ministros de 2 de junio de 2006 por la que se declaran las obligaciones de servicio público en rutas aéreas entre las Islas Canarias, define la tarifa de referencia como 'la tarifa mas baja sin condiciones, cuyos precios, se encuentran establecidos en el apartado 2.1 del epígrafe III'

En cuanto al concepto de residente, el art. 1.2 del RD 1316/2001 l califica de residentes, a los efectos de dicho Real Decreto, a aquellos ciudadanos que cumplan cualquiera de los requisitos siguientes:

'a) Hallarse inscrito en el padrón municipal en cualquiera de los municipios comprendidos en el ámbito de aplicación de esta norma.

b) Ser diputado o senador electo por alguna de dichas circunscripciones'.

Por último, y en cuanto a supuestos y procedimiento de reintegro de subvenciones, el art. 37 de la ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, regula que:

'1. También procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, o la fecha en que el deudor ingrese el reintegro si es anterior a ésta, en los siguientes casos:

a) Obtención de la subvención falseando las condiciones requeridas para ello u ocultando aquéllas que lo hubieran impedido.

b) Incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención.

c) Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el art. 30 de esta ley , y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención.

d) Incumplimiento de la obligación de adoptar las medidas de difusión contenidas en el apartado 4 del art. 18 de esta ley .

e) Resistencia, excusa, obstrucción o negativa a las actuaciones de comprobación y control financiero previstas en los arts. 14 y 15 de esta ley , así como el incumplimiento de las obligaciones contables, registrales o de conservación de documentos cuando de ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibidos, el cumplimiento del objetivo, la realidad y regularidad de las actividades subvencionadas, o la concurrencia de subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o entes públicos o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos internacionales.

f) Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades colaboradoras y beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos, con motivo de la concesión de la subvención, siempre que afecten o se refieran al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención.

g) Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades colaboradoras y beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos, con motivo de la concesión de la subvención, distintos de los anteriores, cuando de ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibidos, el cumplimiento del objetivo, la realidad y regularidad de las actividades subvencionadas, o la concurrencia de subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o entes públicos o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos internacionales.

h) La adopción, en virtud de lo establecido en los arts. 87 a 89 del Tratado de la Unión Europea, de una decisión de la cual se derive una necesidad de reintegro.

i) En los demás supuestos previstos en la normativa reguladora de la subvención.

2. Cuando el cumplimiento por el beneficiario o, en su caso, entidad colaboradora se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, la cantidad a reintegrar vendrá determinada por la aplicación de los criterios enunciados en el párrafo n) del apartado 3 del art. 17 de esta ley o, en su caso, las establecidas en la normativa autonómica reguladora de la subvención.

3. Igualmente, en el supuesto contemplado en el apartado 3 del art. 19 de esta ley procederá el reintegro del exceso obtenido sobre el coste de la actividad subvencionada, así como la exigencia del interés de demora correspondiente'.

TERCERO.- Con carácter previo a entrar en el fondo de la litis, ha lugar a recordar que los expedientes de reintegro no tienen naturaleza sancionadora, tratándose de útiles procedimentales de recuperación de aquellos caudales de la administración que, inicialmente vertidos por el Estado para un fin concreto, no han sido utilizados para el mismo. En resumen, la devolución de lo cedido al cedente por inadecuación del destino comprometido con el cesionario no es una multa o una sanción, por no incidir confiscatoriamente en el patrimonio inicial del destinatario de la decisión de reintegro, reduciéndolo como consecuencia punitiva de la comisión de un ilícito. En caso de los reintegros, se acuerda la devolución del capital a su titular público inicial no como consecuencia de la comisión de un ilícito, sino ante el incumplimiento de lo pactado.

En tal sentido se pronuncia, i.a., la STS de 22 de marzo de 2012 (rec. Núm. 966/2009), a cuyo FJ 4 se sintetiza que:

'según una consolidada y reiterada doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, expuesta en la sentencia de 24 de julio de 2007 'el reintegro de una subvención por el incumplimiento de las obligaciones impuestas al beneficiario, no puede considerarse sino como una condición resolutoria del acto administrativo de otorgamiento'. En este sentido, la sentencia de instancia deduce una consecuencia propia del funcionamiento de la relación jurídico administrativa en que la subvención consiste, acorde con el carácter de donación modal, que determina que acreditado el incumplimiento de las condiciones impuestas proceda la devolución; pues de ninguna forma puede sostenerse que la devolución de la subvención concedida por el incumplimiento de esa carga, -de las condiciones impuestas y aceptadas-, pueda considerarse inserta en el ámbito del Derecho sancionador .

Nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 15 de noviembre de 2006 (RC 2586/2004), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como instituto de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido, sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que tenga que seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste.

Cuando se trata del reintegro de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o condiciones establecidas al concederse u otorgarse, esto es, por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden u otorgan, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la devolución de lo percibido.

En la sentencia de esta Sala jurisdiccional de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 10 de marzo de 2009 (RC 4361/2006), sostuvimos que 'las garantías que se desprenden del reconocimiento constitucional del principio de legalidad sancionadora no son de aplicación en el ámbito objetivo de los expedientes de reintegro de subvenciones por incumplimiento de las obligaciones legales que se imponen al beneficiario, que no tienen una naturaleza sancionadora , pues la Administración no ejerce, en este supuesto, la potestad sancionadora , sino facultades de control de las subvenciones y ayudas públicas, que se corresponden con la carga jurídica que resulta del otorgamiento de la subvención, que se engarzan en el Derecho subvencional y en el Derecho presupuestario'.

Por lo expuesto, no son aplicables a los expedientes de reintegro las garantías del procedimiento sancionador, transcritas éstas del procedimiento penal, debiendo recordar que en supuestos como el que nos ocupa, la aerolínea hace las veces de entidad colaboradora de la administración en materia de subvenciones al transporte aéreo, aun cuando no se produzca entrega previa de fondos públicos, teniendo la obligación de gestión, supervisión y control de la distribución y disposición de los mismos conforme a su fin. Al respecto, el art. 12.1 de la LGS establece que

'Será entidad colaboradora aquella que, actuando en nombre y por cuenta del órgano concedente a todos los efectos relacionados con la subvención, entregue y distribuya los fondos públicos a los beneficiarios cuando así se establezca en las bases reguladoras, o colabore en la gestión de la subvención sin que se produzca la previa entrega y distribución de los fondos recibidos. Estos fondos, en ningún caso, se considerarán integrantes de su patrimonio.

Igualmente tendrán esta condición los que habiendo sido denominados beneficiarios conforme a la normativa comunitaria tengan encomendadas, exclusivamente, las funciones enumeradas en el párrafo anterior'.

CUARTO.- Sentado lo anterior, la aplicación de la normativa expuesta en el ordinal Segundo al caso concreto, a la vista de la naturaleza no sancionadora del reintegro -tal y como se razona en el Fundamento previo- en relación con la prueba admitida y practicada, llevan a concluir que el reintegro no proviene de conductas deliberadamente defraudadoras (no se asimila todo viajero que no acredita su identidad a un defraudador mendaz, como pretende hacer valor la recurrente), pues en tales casos seguramente nos encontraríamos ante distintas consecuencias -probablemente de cariz y naturaleza sancionadora- en lugar del mero reintegro de la subvención concedida y recibida por la aerolínea. Hemos de incidir en que a lo que se atiende para el reintegro es a las consecuencias de la desatención a sendos deberes de diligencia: del viajero residente, que debe acreditar tal naturaleza en el momento reglamentariamente establecido, y la aerolínea que, desatendiendo el claro tenor literal del art. 5.2 del RD 1316/2001, ignora que el título de viaje correspondiente al contrato de transporte es el billete, no los cupones, como se razonará. Hasta el punto de que la obligación para el viajero de conservación del título de viaje hasta el final del trayecto y posterior abandono de las instalaciones aeroportuarias (en algunos países se extiende a toda la estancia en el mismo) comprende y tiene por objeto 'el billete', no el cupón

Es el billete el que ha de contener 'todos los datos de identificación', en términos del citado art. 5.2 del Real Decreto 1316/2001, lo que incluye a las partes y al objeto del contrato, id est, el transporte. De tal modo, se configura con la adquisición del billete, es en el momento de la adquisición donde el residente adquirente delimita -y limita- los distintos tramos (uno por cupón) integrados en el billete como título, no es el uso de cada cupón lo que cualifica contractualmente el contrato de transporte. Lo expuesto obliga a considerar como diversas -por cohonestadas que puedan ser- las categorías del contrato de transporte, como categoría jurídica; del billete, como título (material o electrónico) de transporte durante la totalidad del trayecto y, finalmente, de los cupones (en caso de existir) integrados en el billete y que se corresponden con cada tramo del trayecto.

No escapa pues, el contrato de transporte, a la calificación, comprobación y consideración de la concurrencia de los elementos de consentimiento, objeto y causa del derecho general de la contratación, siendo la naturaleza de residente un elemento esencial para la obtención de la bonificación por sendos residente y aerolínea. Y a aquel respecto, la individualización de los elementos del contrato se dan en el momento de adquisición del billete bien de ida, bien de ida vuelta (round ticket), que podrá -o no- estar integrado en distintos tramos, que no han de corresponderse con los citados trayectos de ida o vuelta. Piense al respecto trayectos en vuelos internacionales que requieran distintos tramos solo para llegar al destino.

Por lo dicho, el concepto de trayecto no se identifica necesariamente con el de tramo, como pretende el recurrente con sustento en lecturas parciales y aisladas de diversos párrafos normativos. Un trayecto o ruta (route) puede abarcar varios tramos o segmentos (segments), como se deduce y consta, por todos, en los glosarios de pilotos y controladores y en los textos de la Organización Internacional de Aviación Civil (ICAO por sus siglas en inglés), donde se conceptúa el segmento como la parte de una ruta acotada o definida por dos ayudas navigacionales (NAVAIDs, en la jerga especializada del sector) o un fijo de apoyo a maniobra (fix) y un NAVAID, o bien aquella parte de una ruta definida por dos puntos significativos de un plan de vuelo con lo que el argumentario del recurrente al respecto necesariamente decae pues, lejos de sostener sus tesis, las normas que identifica y transcribe en su demanda sostienen precisamente la contraria cuando se asimila debidamente trayecto a billete y, en consecuencia, cupón a tramo.

En cuanto a la definición de tarifa de referencia, el apartado 4 a) del Anexo de la resolución de 21 de julio de 2006, de la Subsecretaría, por la que se dispone la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 2 de junio de 2006, por el que se declaran obligaciones de servicio público en rutas aéreas entre las Islas Canarias, no la define como la 'tarifa más baja, sin condiciones' según afirma literalmente el recurrente en la pág. 6 de su demanda, sino como 'la tarifa más baja sin condiciones'. No existe, pues, la coma explicativa que anudaría tarifa de referencia a la tarifa más baja existente, sino que dicha tarifa es aquella que resulte ser la más baja de entre el total de aquellas tarifas que no incluyan condiciones y cuyos precios, además, se encuentran establecidos en el apartado 2.1 del epígrafe III de la citada resolución.

QUINTO.- En conclusión, nos encontramos ante el campo de las subvenciones y las bonificaciones, en que su carácter gratuito y de fomento obligan a sus destinatarios cuando menos -que nada aportan a cambio de lo bonificado- a cumplir los requisitos para su concesión. Obligan tanto a los viajeros que compran el billete -que, en el momento de su adquisición, se comprometen a adverar su identidad en todos los tramos del mismo- como a la aerolínea -conocedora de los criterios, requisitos y concesiones de la subvención como gestora, por rigurosa que le parezcan estas-. Los contratos se perfeccionan por el consentimiento ( art. 1258 del código civil) en el momento de la adquisición del billete, y no cada vez que se acomete un tramo del mismo consumiéndose un cupón. De tal modo, la obligación de diligencia se forma, define y consuma en el momento de la adquisición del billete in toto. Siendo este el objeto del contrato, no pudiéndose fragmentar como impetra la aerolínea recurrente. Todo lo cual abona a la conclusión que sigue.

SEXTO.- Todo lo expuesto conlleva el decaimiento de las pretensiones de la parte recurrente y la correspondiente desestimación del presente recurso, sin que los motivos secundarios aducidos en la demanda provoquen modificación del citado parecer, al tratarse de motivos que, o bien han resultado tácitamente desestimados a la luz de lo expuesto ut supra, o bien son accesorios, y necesariamente decaen como consecuencia de la desestimación del principal, debidamente resuelto y cuya suerte siguen, sin que ello conlleve incongruencia omisiva de trascendencia constitucional alguna, ante la reiterada e invariada jurisprudencia constitucional que establece que una resolución judicial incurre en incongruencia omisiva 'cuando el órgano judicial deja sin contestar alguna de las pretensiones sometidas a su consideración por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita cuya motivación pueda inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución' (por todas, STC 25/2012, de 27 de febrero, FJ 3)

SEPTIMO.- En materia de costas, ha lugar a imponerlas al recurrente en aplicación del criterio del vencimiento transcrito en el art. 139 LJCA hasta el límite de 3.000 euros en todos los conceptos, sin incluir el IVA.

VISTOSlos artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Que debemos DESESTIMAR Y DESESTIMAMOSel presente recurso contencioso-administrativo núm. 1208/2017, promovido por la representación procesal de BINTER CANARIAS, S.A. contra Resolución de 15 de septiembre de 2017, de la Dirección General de Aviación Civil, DEBIENDO CONFIRMAR COMO CONFIRMAMOSdicha resolución, así como aquellas de que trae causa, por ser conformes al Ordenamiento Jurídico. Todo ello, con imposición de costas a la recurrente hasta el límite de 3.000 euros en todos los conceptos.

Notifíquese en legal forma. Contra la presente Sentencia cabe recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, acreditándose en el escrito de preparación del recurso el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 LJCA, con justificación expresa del interés casacional objetivo que revista.

Así por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.