Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 254/2020, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 519/2019 de 25 de Febrero de 2020

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CASTILLA Y LEÓN
Sala de lo Contencioso-administrativo de
VALLADOLID
Sección Tercera
T.S.J.CASTILLA-LEON CON/ADVALLADOLID
SENTENCIA: 00254/2020
N56820 - JVA
N.I.G: 47186 45 3 2018 0000502
Procedimiento: AP RECURSO DE APELACION 0000519 /2019
Sobre: ADMINISTRACION LOCAL
De LABORATORIOS TECNOLOGICOS DE LEON
Representación: D.ª MARIA DEL CARMEN MARTINEZ BRAGADO
Contra INSTITUTO PARA LA COMPETIVIDAD EMPRESARIAL DE CASTILLA Y LEON
LETRADO ASESOR JURÍDICO ICE CYL: D. JOSÉ RODRÍGUEZ SANZ-PASTOR
Ilmos. Sres. Magistrados:
Don AGUSTÍN PICÓN PALACIO
Doña MARÍA ANTONIA DE LALLANA DUPLÁ
Don FRANCISCO JAVIER PARDO MUÑOZ
En Valladolid, a veinticinco de febrero de dos mil veinte.
La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y
León, con sede en Valladolid, integrada por los Magistrados expresados al margen, ha pronunciado en grado
de apelación la siguiente
SENTENCIA Núm. 254/20
En el recurso de apelación 519/19 interpuesto contra la sentencia de 2 de septiembre de 2019 dictada
en el procedimiento ordinario 21/18 seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 de
Valladolid, en el que intervienen: como apelante la mercantil LABORATORIOS TECNOLÓGICOS DE LEÓN, S.L.,
representada por la Procuradora Sra. Martínez Bragado y defendida por la Letrada Sra. Olmedo Couceiro;
y como apelado el INSTITUTO PARA LA COMPETITIVIDAD EMPRESARIAL DE CASTILLA Y LEÓN (ICE),
representado y defendido por Letrado Asesor Jurídico del Instituto, sobre denegación de prórroga en relación
con compromiso de mantenimiento de plantilla conforme a subvención concedida.

Ha sido ponente el Magistrado don Francisco Javier Pardo Muñoz, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- En el procedimiento del que dimana esta apelación se dictó sentencia de 2 de septiembre de 2019 desestimatoria del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la mercantil LABORATORIOS TECNOLÓGICOS DE LEÓN, S.L., contra la Resolución de la Presidenta del Instituto para la Competitividad Empresarial de Castilla y León de 10 de abril de 2018, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución desestimatoria de modificación de condiciones de 6 de julio de 2017, que denegó la solicitud de obtener una prórroga de dos años en el compromiso de mantenimiento de plantilla conforme a la subvención concedida, declarándola conforme a Derecho, con imposición de costas a la recurrente, que se limitan a 3.000 €, sin perjuicio de otras reglamentaciones.



SEGUNDO.- Contra la anterior sentencia la mercantil LABORATORIOS TECNOLÓGICOS DE LEÓN, S.L., interpuso recurso de apelación solicitando su revocación y que, en su lugar, se dicte otra por la que se estime el recurso contencioso-administrativo interpuesto, declarando no conforme a Derecho la resolución recurrida, con expresa imposición de costas a la Administración recurrida.



TERCERO.- Admitido a trámite el recurso de apelación por el Juzgado y conferido el oportuno traslado, el INSTITUTO PARA LA COMPETITIVIDAD EMPRESARIAL DE CASTILLA Y LEÓN (ICE) se opuso al mismo solicitando su inadmisión y subsidiariamente su desestimación, con imposición de costas a la recurrente.



CUARTO.- Transcurridos los plazos de los artículos 85.2 º y 4º de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA), se elevaron los autos y el expediente administrativo a la Sala.



QUINTO.- Por Diligencia de Ordenación de 29 de noviembre de 2019 se acordó la formación y registro del presente rollo de apelación, designándose ponente, quedando pendiente de señalamiento para votación y fallo, lo que tuvo lugar el día 21 de febrero de 2020.



SEXTO.- En la tramitación del presente recurso se han observado los trámites marcados por la Ley.

Fundamentos

PRIMERO.- Sentencia recurrida y alegaciones de las partes en apelación.

La sentencia objeto de apelación desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la mercantil LABORATORIOS TECNOLÓGICOS DE LEÓN, S.L., contra la Resolución de la Presidenta del Instituto para la Competitividad Empresarial de Castilla y León de 10 de abril de 2018, que a su vez había desestimado el recurso de reposición formulado contra la Resolución desestimatoria de modificación de condiciones de 6 de julio de 2017, que denegó la solicitud de obtener una prórroga de dos años en el compromiso de mantenimiento de plantilla conforme a la subvención concedida -por no preverlo las bases de la convocatoria de aquélla, así como por ser intempestiva la presentación de la solicitud (fuera de plazo de vigencia)-, declarándola conforme a Derecho, todo ello por entender, en esencia y tras la descripción de los hechos conformes y de las condiciones de la Orden EYE/2216/2008, de 22 de diciembre de 2008, de convocatoria de las ayudas, que si bien se acepta el inicial planteamiento de la cuestión por la actora -en el sentido de que 'si a la Administración le es legalmente posible, a solicitud del particular subvencionado, adaptar el cómputo de los plazos de los compromisos de mantenimiento del empleo en períodos anuales posteriores al denominado 'período de vigencia de la subvención' permitiendo la suspensión de dicho plazo y añadiendo el período suspendido al final de la fecha final del período inicialmente pactado como de mantenimiento del empleo', sin embargo, no se comparte la conclusión afirmativa que defiende; que aunque, efectivamente, toda subvención es una medida de fomento, y como tal, entraña una potestad administrativa esencialmente finalista que la justifica, si de fomento de empleo estable en Castilla y León se está hablando, el cómo se va a fomentar ese empleo estable es una decisión y competencia exclusiva de la Administración convocante, y no del interesado, quien no puede variar o escoger un modo diferente o el que le apetezca, ha de ser el que se le exige; que la recurrente parte de un hecho en absoluto acreditado, que es la propia viabilidad de la empresa, y tal circunstancia no ha sido acreditada, sino todo lo contrario, ya que la citada viabilidad se encuentra muy comprometida como lo acredita su situación preconcursal; que las subvenciones son una actividad muy normada, con un marcado sometimiento a los requisitos formales y materiales -por la especial fragilidad de esa técnica de fomento frente a los fraudes-, por lo que las infracciones o apartamientos de esos requisitos ha de verse con extrema cautela; que ese pretendido ius variandi que invoca la recurrente no es tal, pues la Administración (y los solicitantes) quedan vinculados a la regulación concreta de la subvención, no siendo posible un apartamiento voluntario del mismo. ni una derogación singular de la misma, lo que prohíbe expresamente el art. 37 de la Ley 39/2015 ; que de admitirse tal posibilidad, entraña, ex radice, un agravio comparativo con otros interesados en otras actividades subvencionadas; que si lo solicitado por la recurrente fomenta o no el empleo, es una cuestión irrelevante, ya que la cuestión es si se han cumplido las condiciones impuestas, que son las que concretan cómo quiere la Administración fomentar ese empleo y no otros modos de fomento; que, a efectos meramente dialécticos, la recurrente ofrece esa nueva modalidad de fomento (alargamiento de los plazos) como un supuesto de potestad de fomento reglada, o lo que es lo mismo, plantea su derecho indiscutible y reglado a obtener esa ampliación de plazos, potestad muy alejada de la naturaleza discrecional de la subvención que se ha convocado por la ORDEN EYE/2216/2008, de 22 de diciembre y la resolución de 31 de diciembre de 2008; que la regulación de la presente subvención prevé ciertas posibilidades de modificación de plazos, regulación excepcional que justifica, en esos casos, la modificación de la concesión inicial, implicando tal posibilidad, por un lado, que la Administración puede variar su decisión y de otro, y esto es esencial, que sólo puede hacerlo si la norma le habilita para ello, además de que la propia recurrente conocía de esa posibilidad e hizo un reiterado uso de la misma sometiéndose a la regulación, siendo una contradicción que fuera de plazo vuelva a intentarlo por enésima vez; que la solicitud fue extemporánea, siendo la regulación muy clara, y así impone que ' 4.- Las modificaciones deberán ser planteadas, en todo caso, con anterioridad a la finalización del plazo de vigencia', plazo que era el 31 de agosto de 2014, momento a partir del cual se empieza a computar los cinco años tanto para mantenimiento de empleo como de las inversiones, pretendiendo la actora que ese límite tiene que ser puesto en relación con la clase de modificación de que se trate: si se trata del mantenimiento del empleo, y este se proyecta hasta cinco años después del plazo de vigencia, tal será el plazo durante el que se podrá instar la modificación, pretensión que no tiene viabilidad ya que la propia regulación es taxativa y no lo permite, resultando además contradictorio con la posibilidad que tiene la Administración de reajustar el grado de cumplimiento de las condiciones, que se limita al plazo de vigencia; y que no ha habido inmotivación, siendo abusiva la postura procesal adoptada en vía administrativa por la recurrente: si la base de su propuesta eran las dificultades económicas que atravesaba, la propia regulación concesional permitía en supuestos de EREs temporales la modulación de las condiciones exigidas, nada de lo cual intentó la recurrente, importando poco para el fin de la subvención la situación preconcursal o la existencia de un plan de viabilidad para ella suscrito por la casi totalidad de interesados, lo que no afecta al caso, y si la resolución proclama la imposibilidad legal de acceder a la modificación solicitada, resulta indiferente que se entre a analizar las segundas y ulteriores propuestas que haya tenido a bien introducir la interesada en fase de recurso de reposición, negada la posibilidad, resulta innecesario discutir los detalles, aparte de que el recurso de reposición está dirigido a combatir la resolución administrativa dictada sobre la base de la congruencia de esta con lo solicitado, de suerte que si se introducen nuevas cuestiones, que en este caso son una nueva propuesta, se están alterando los términos del debate, con manifiesta desviación procesal, por lo que no cabe queja alguna de inmotivación.

La mercantil LABORATORIOS TECNOLÓGICOS DE LEÓN, S.L., reproduce en apelación sus alegatos sobre que si las Bases de la convocatoria no previeran que a la sociedad subvencionada le podían surgir dificultades económicas tras haber transcurrido tres de los cinco años de compromiso de mantenimiento del empleo, ello no puede significar que la Administración tenga prohibido hacer uso de su ius variandi, para atender a las circunstancias imprevisibles e imprevistas que se manifiestan años más tarde de la concesión de la subvención, máxime si -más allá de engorrosas citas a la normativa reguladora de la subvención- el planteamiento del administrado cumple con la finalidad de la misma en orden al mantenimiento de empleo, que incluso amplía a dos trabajadores más y la prolonga dos años adicionales en el tiempo, suponiendo por el contrario la denegación un riesgo para la viabilidad de la compañía y todos sus puestos de trabajo; que la sentencia, al no distinguir entre las condiciones necesarias para obtener la subvención y las obligaciones, de hacer o de resultado, que recaen sobre el subvencionado para el período posterior al cobro, incurre en un error de interpretación del punto 2 de la Base Decimocuarta de la Orden de convocatoria, que prevé que cualquier modificación debe solicitarse ' dentro del período de vigencia', previsión que tiene que ser puesta en relación con la clase de modificación de que se trate, pues no es lo mismo pedir la modificación de una base que debía acreditarse cumplida antes del 31 de agosto de 2014, que pedir la modificación de una obligación de hacer que debía empezarse a cumplir, precisamente, a partir de esa fecha, como en este caso la obligación de mantenimiento de la plantilla por plazo de cinco años comprometida, que está inequívocamente vigente porque no vencía hasta agosto del año 2019, siendo absurdo interpretar que su modificación debió solicitarse antes de que el plazo de cinco años de mantenimiento de la plantilla empezase siquiera a computarse, haciendo imposible atender a circunstancias imprevisibles en 2014, como las que le han obligado a solicitar esta suspensión en 2017; que respecto del alegato de inmotivación en relación con la situación preconcursal, si la Administración hubiese admitido la práctica de prueba, se hubiese constatado que tres cuartas partes de los acreedores han aprobado el Plan de Viabilidad y la propuesta de refinanciación de mi representada, que consiste en incluir un año de carencia de pago de capitales y siete años para amortizar las deudas, lo que justifica, por sí solo, que LABOTEC no está pidiendo caprichosamente la novación de sus obligaciones de mantenimiento del empleo y que la inmensa mayoría de sus acreedores, incluida la totalidad de los acreedores bancarios, han creído en la viabilidad de LABOTEC y en su capacidad de hacer frente a sus compromisos si le concedían tiempo suficiente para ello; y que respecto a las propuestas adicionales planteadas, la resolución impugnada nada dice sobre ello, insistiendo en que en su recurso de reposición de 13 de octubre de 2017 propuso, a cambio de obtener la suspensión del plazo de mantenimiento del empleo por dos años, asumir dos obligaciones adicionales, que no han merecido mención alguna ni consideración en la Resolución recurrida de 10 de abril de 2018, que son: aumentar el número de trabajadores a los que se extendía el compromiso de mantenimiento del empleo en dos trabajadores adicionales, de modo que de once puestos de trabajo comprometidos se pasaba a estar obligada a crear y mantener un total de trece, y aumentar el plazo de la obligación de mantenimiento del empleo por dos años adicionales, a los cinco comprometidos, pasando de cinco a siete, de modo que, con la suspensión solicitada, se llegaba hasta el 31 de agosto de 2023 con la obligación de mantener trece puestos de trabajo, frente a la obligación original de mantener 11 puestos de trabajo hasta el 31 de agosto de 2019, solicitando prueba ofreciendo la aportación del Plan de Negocio que no mereció respuesta alguna por parte de la Administración, con la consiguiente carencia manifiesta de motivación.

El INSTITUTO PARA LA COMPETITIVIDAD EMPRESARIAL DE CASTILLA Y LEÓN (ICE) se opone a la apelación instando su inadmisión al no bastar la simple reproducción de las alegaciones realizadas en la instancia; con carácter subsidiario solicita la desestimación dando por reproducidos los argumentos de la sentencia de instancia e insistiendo en que una vez establecidas las Bases reguladoras, estas obligan a las partes de manera que no puede, discrecionalmente, admitir innovaciones o modificaciones no permitidas por las citadas Bases y Convocatorias -no impugnadas-, pues en caso contrario supondría ir en contra de los principios de igualdad y concurrencia entre los distintos solicitantes y beneficiarios de la ayuda, que previéndose tanto en las Bases como en la Convocatoria que las modificaciones -cualesquiera que sean- deben plantearse antes de finalizar el plazo de vigencia no cabe construir una artificiosa distinción para admitir las que se plantean fuera de dicho plazo y en base a una subjetiva interpretación de la finalidad de ayudas; que respecto de la falta de motivación de la resolución recurrida ha de recordarse que la misma en realidad es la de 6 de julio de 2017 que desestimó la solicitud ('por ello solicitamos al ICE, como medida excepcional, que nos conceda una moratoria de dos años en el compromiso de mantenimiento de plantilla, a cambio de añadir esos dos años al final de los cinco inicialmente comprometidas...') y a ella se atuvo la Administración en la resolución de denegación de la misma basándose en la normativa anteriormente citada que regula la concesión de estas subvenciones y no permite la modificación que se plantea fuera del periodo de vigencia ni en los términos solicitados por la actora, siendo posteriormente, en sus distintos escritos recurso de reposición, demanda y conclusiones, cuando la actora ha ido añadiendo (en el primer escrito), y posteriormente perfilando, distintos argumentos e interposiciones para fundamentar esa solicitud inicial, cambiando las condiciones de la solicitud original, y pretendiendo establecer una especie de negociación sobre cuándo debe operar la normativa sobre incumplimientos y reintegros, lo que no altera el hecho de que la solicitud originaria fue perfectamente contestada por la resolución administrativa que la denegó sin que las sucesivas ampliaciones argumentativas puedan ser tenidas en cuenta; y que y el hecho de que la actora argumente su situación pre-concursal o la existencia de un plan de viabilidad (que alega haber ofrecido aportar como prueba) en nada alteraban la situación inicial ni tampoco posibilitaban a la Administración abordar su solicitud de manera distinta de la que lo hizo pues, ninguna de esas cuestiones estaba prevista como posible causa de modificación de la subvención concedida una vez pasado el plazo de vigencia. No tenía sentido admitir su acreditación pues en nada cambian la obligación de la Administración de dictar la Resolución denegatoria.



SEGUNDO.- Sobre la presentación intempestiva de la solicitud de modificación del compromiso de mantenimiento de empleo: concurrencia. Desestimación de la apelación.

La Base decimoprimera 4. de la RESOLUCIÓN de 31 de diciembre de 2008, del Presidente de la Agencia de Inversiones y Servicios de Castilla y León (ADE), por la que se aprobó la convocatoria, así como las disposiciones que la regulan, para la concesión de Incentivos a la Inversión de Especial Interés, y en el mismo sentido el apartado 2. de la Base 14ª de la ORDEN EYE/2216/2008, de 22 de diciembre, por la que se aprueba las Bases Reguladoras de las ayudas regionales a la inversión que se declaren de Especial Interés y que convoque la Agencia de Inversiones y Servicios de Castilla y León, dirigidas a las empresas y cofinanciadas con fondos estructurales, disponen que ' Las modificaciones deberán ser planteadas, en todo caso, con anterioridad a la finalización del plazo de vigencia'.

No se discute que en fecha 30 de diciembre de 2009 se concede a la apelante una subvención a fondo perdido por importe de 779.767,23 €, supeditada al cumplimiento de una serie de condiciones generales y particulares que figuran en la propia resolución, entre las que destacamos ahora ' c) Que las inversiones a realizar se mantengan en el establecimiento objeto de la ayuda al menos durante cinco años a contar desde la finalización del período de vigencia. d) Mantener los puestos de trabajo exigidos a la empresa en el ámbito de Castilla y León por un período de 5 años a contar desde la finalización del período de vigencia establecido en la resolución individual de concesión correspondiente'. La resolución de concesión fijó como plazo de vigencia el 30 de diciembre de 2011.

Tampoco se discute que tras la sucesivas modificaciones a instancia de aquélla el plazo de vigencia quedó finalmente fijado -finalizado- en el día 31 de agosto de 2014, fecha en la que la empresa debía justificar ante la Dirección Territorial de la ADE correspondiente la realización de, al menos, el 25% de las inversiones aprobadas.

Por último, la solicitud de modificación del compromiso relativo al mantenimiento del empleo -moratoria de dos años a cambio de añadir esos dos años al final de los cinco inicialmente comprometidos- se presentó el 3 de julio de 2017, es decir, más allá del último plazo de vigencia de la concesión, por lo que su desestimación por extemporánea es plenamente conforme con el ordenamiento jurídico, y es que: a) El 'plazo de vigencia' de la concesión no es un concepto coloquial o variable, tal y como pretende la recurrente, sino un concepto normativo referido al plazo límite establecido en la correspondiente resolución individual de concesión para la completa ejecución del proyecto, en este caso para acreditar la realización del porcentaje establecido de las inversiones, el cual en este caso quedó fijado por Resolución de 27 de junio de 2014 con el siguiente tenor 'El plazo de vigencia de la presente concesión, finalizará el 31 de agosto de 2014...' Y este es el límite señalado en las Bases como fecha máxima de presentación de solicitudes de modificaciones de la concesión.

De hecho, la interesada presentó en fecha 30 de diciembre de 2014 solicitud de cobro de la subvención precisamente dentro del plazo de cuatro meses a contar desde dicha finalización conforme a la Base duodécima de la Resolución en cuya virtud ' 1.- Concluido el plazo de vigencia, el beneficiario presentará, en el plazo de los cuatro meses siguientes y ante la Dirección Territorial correspondiente, la solicitud de cobro en el modelo normalizado...'.

b) Por lo tanto, no cabe confundir la finalización del plazo de vigencia -31 de agosto de 2014- con el periodo de cinco años de duración del compromiso de mantenimiento de puestos de trabajo 'a contar desde la finalización del período de vigencia'. De seguir la interpretación de la recurrente -contraria a la literalidad de las Bases- las concesionarías podrían a voluntad solicitar modificaciones hasta el último día previsto de duración del compromiso (obligaciones de hacer o de resultado), lo que, como hemos dicho, las Bases no autorizan. La Orden de convocatoria querido poner un límite temporal al ius variandi y, consecuentemente, a la posibilidad de valorar circunstancias sobrevenidas con posterioridad a determinado plazo.

Ni tampoco cabe distinguir, a estos efectos, entre contenidos de modificaciones ya que, según vimos, la Base es taxativa en el sentido de que las modificaciones -cualquier modificación, sin distinción- ' deberán ser planteadas, en todo caso, 'con anterioridad a la finalización del plazo de vigencia', lo que, por lo demás, ha venido haciendo un uso reiterado la propia solicitante, debiendo recordarse que el plazo inicial de vigencia de la concesión finalizaba el 30 de diciembre de 2011, habiendo dispuesto la interesada de un plazo complementario de más de dos años y medio, por lo que su queja carece de fundamento.

c) No cabe acoger el alegato de que el reintegro de la subvención secuente a su incumplimiento pondría en riesgo la viabilidad de la compañía y los puestos de trabajo ya que tales riesgos son consustanciales a los incumplimientos de los requisitos exigidos para la concesión, por lo que, desde la perspectiva de la recurrente, los incumplimientos no tendrían que acarrear las consecuencias negativas previstas en las Bases, lo que, entonces sí, alteraría radicalmente los fundamentos de la actividad de fomento en que consiste el régimen de subvenciones. Y d) No le es dable a la recurrente -a ningún recurrente- quejarse de la falta de motivación de las alternativas propuestas con ocasión de un recurso de reposición, pues con independencia de que dicho proceder refleja una suerte inadmisible de reserva subjetiva de posturas propias de las subastas -la interesada aumenta el ofrecimiento de sus compromisos una vez la Administración le rechaza el anterior, siendo lo correcto ofrecer desde el inicio el máximo que se estaría dispuesto a cumplir, sin reserva alguna-, constituye una auténtica desviación procesal ya que, como significa la sentencia de instancia, el recurso de reposición ha de valorar la conformidad o no de la resolución impugnada en función de la solicitud inicial que dio lugar a dicho trámite.



TERCERO.- Costas procesales de la apelación.

De acuerdo con el criterio objetivo del vencimiento que se establece en el artículo 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , procede imponer las costas de esta segunda instancia a la parte apelante, al haber sido totalmente desestimadas sus pretensiones impugnatorias.

VISTOS los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

DESESTIMAR el recurso de apelación interpuesto por la mercantil LABORATORIOS TEC NOLÓGICOS DE LEÓN, S.L., contra la sentencia de 2 de septiembre de 2019 dictada en el procedimiento ordinario 21/18 seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 de Valladolid , que se confirma en su integridad, condenando al pago de las costas de esta segunda instancia a la parte apelante.

Devuélvanse los autos originales y el expediente al órgano judicial de procedencia, acompañando testimonio de esta sentencia, y dejando el original en el libro correspondiente.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo y/o ante la Sección de Casación de la Sala de lo Contencioso- administrativo con sede en el Tribunal de Justicia de Castilla y León, de conformidad con lo previsto en el artículo 86.1 y 3 de la LJCA cuando el recurso presente interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia; mencionado recurso se preparará ante esta Sala en el plazo de treinta días siguientes a la notificación de la sentencia y en la forma señalada en el artículo 89.2 de la LJCA .

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.