Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 265/2018, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 587/2015 de 05 de Abril de 2018

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUNYA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
Recurso ordinario (Ley 1998) nº 587/2015
Partes: FOMENT DEL TREBALL NACIONAL
C/ DEPARTAMENT D' EMPRESA I OCUPACIÓ Y PETITA I MITJANA EMPRESA DE CATALUNYA
(PIMEC)
S E N T E N C I A N º 265
Ilmos. Sres. Magistrados:
Don Jordi Palomer Bou
Don Javier Bonet Frigola
Doña Virginia de Francisco Ramos
En la ciudad de Barcelona, a cinco de abril de dos mil dieciocho.
VISTO POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE
JUSTICIA DE CATALUNYA (SECCION SEGUNDA) , constituida para la resolución de este recurso, ha
pronunciado en el nombre del Rey, la siguientes sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº
587/2015, interpuesto por FOMENT DEL TREBALL NACIONAL, representado por el Procurador de los
Tribunales FCO. JAVIER MANJARIN ALBERT y asistido de Letrado, contra DEPARTAMENT D'EMPRESA I
OCUPACIÓ representado y defendido por el LLETRAT DE LA GENERALITAT, y contra PETITA I MITJANA
EMPRESA DE CATALUNYA (PIMEC), representada por la procuradora LORENA MORENO RUEDA.
Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. Javier Bonet Frigola, quien expresa el parecer de la SALA.

Antecedentes

PRIMERO.- Por la representación de la parte actora, se interpuso recurso contencioso-administrativo contra Disposición general Orden EMO/309/2015, de 25 de septiembre por la que se publica la convocatoria cuatrienal para la acreditación y atribución de la cuota de representatividad institucional de las asociaciones empresariales más representativas en el ámbito de Catalunya..



SEGUNDO .- Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto por la Ley de esta Jurisdicción, habiendo despachado las partes, llegado su momento y por su orden, los trámites conferidos de demanda y contestación; en cuyos escritos respectivos en virtud de los hechos y fundamentos de derechos que constan en ellos, suplicaron respectivamente la anulación de los actos objeto del recurso y la desestimación de éste, en los términos que aparecen en los mismos.



TERCERO .- Se abrió la prueba mediante Auto y, verificada la misma según obra en autos, se continuó el proceso por el trámite de conclusiones sucintas que evacuaron las partes y, finamente se señaló día y hora para votación y fallo que tuvo lugar el 4-4-2018.



CUARTO .- En la sustanciación del presente procedimiento se han observado y cumplido las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO .- D. FRANCISCO JAVIER MANJARIN ALBERT, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de la FOMENT DEL TREBALL NACIONAL, asistido de Abogado, interpuso recurso contencioso administrativo contra la Orden EMO/309/2015, de 25 de septiembre, por la que se publica la convocatoria cuatrienal para la acreditación y atribución de la cuota de representatividad institucional de las asociaciones más representativas en el ámbito de Cataluña.



SEGUNDO .- La parte actora en la demanda presentada, afirma que el articulado de la Orden recurrida, en sí mismo considerado vulnera la DA 6ª del ET en primer lugar por cuanto la limitación de la atribución de la cuota de representatividad a un período de 4 años contenida en su artículo 1, es contraria a la voluntad de aquella Disposición Adicional, al limitar temporalmente la participación de las patronales en el diálogo social.

Lo considera además contrario al Estatuto de Cataluña, y a los artículos 7 , 9.2 y 129 CE .

En segundo lugar considera que el artículo 4 de la Orden, en tanto que impone el sentido negativo al silencio de la Administración, es contrario al artículo 54.1 de la Ley 26/2010, de 3 de agosto , de règim juridic i procediment de les Administracions Públiques de Catalunya.

Entiende que el artículo 5 al exigir determinada documentación para acreditar el grado de afiliación, es contrario al artículo 22.3 CE , en cuanto exige que las asociaciones se inscriban en un registro a los solos efectos de publicidad, y menciona un 'derecho a no declarar a qué organización empresarial se pertenece'.

Por otra parte, considera el sistema defectuoso, pues a su entender no permite discriminar con garantías la capacidad, importancia o peso económico-social de las empresas afiliadas, originando un trato discriminatorio entre las mismas.

Afirma que el sistema de cómputo que establece el artículo 6 es contrario a la DA 6ª del ET , y en concreto, que su apartado 2º crea una grave inseguridad jurídica.

Considera que la convocatoria para presentar la documentación no coincide con la presentación de la documentación exigida a los Sindicatos para su renovación, lo que a su entender, no favorece la participación de las organizaciones empresariales en la elaboración, prestación y evaluación de las políticas públicas.

Mención especial merece para la recurrente la afirmación de que la Administración de la Generalitat carece de competencia para dictar la Orden impugnada. Recuerda el contenido de nuestra Sentencia de 20 de mayo de 2011, confirmada por la del Tribunal Supremo de 25 de septiembre de 2012, y por tanto, la vigencia de la Resolución de 16 de septiembre de 2013, con lo que ningún perjuicio se ocasiona a las empresas al existir representación empresarial vigente. Y a partir de lo anterior, rechaza determinadas consideraciones de la Comisión Jurídica Asesora de la Generalitat vertidas en orden a defender la competencia de la Generalitat de Catalunya en la materia.

Colofón de todo ello, es considerar que la Orden EMO/309/2015, de 25 de septiembre, así como el Decret 206/2015, que desarrolla, son nulos de pleno derecho por invadir competencias del Estado. Y además considera que la subsistencia de la Resolución de 16 de diciembre de 2013, impediría, de hecho, la aplicación de la Orden impugnada.

Finalmente, afirma que la Administración ha vulnerado el procedimiento de aprobación de la Orden EMO/309/2015, pues no constan en el expediente los informes y dictámenes preceptivos referidos a la misma, y además la Administración considera expresamente la 'innecesariedad de efectuar un trámite de información pública y de audiencia', por considerar que tal trámite ya se otorgó en el Decret 206/2015, y la Orden se limita a dar cumplimiento a lo que dispone su artículo 3 y abrir la convocatoria. A partir de lo anterior destaca lo que considera defectos de tramitación del Decret 206/2015, y afirma que ello debe comportar su nulidad y por conexión la de la Orden impugnada en el presente procedimiento.

Por todo ello solicita la NULIDAD DE PLENO DERECHO de la Orden EMO/309/2015, de 25 de septiembre.

El ADVOCAT DE LA GENERALITAT, recuerda la identidad del presente recurso con los que se tramitan en esta misma Sección con los núms 467/2015, 473/2015 y 593/2015, hasta el extremo de que lo considera tributario del núm. 467/2015. A partir de la anterior consideración general, repasa los antecedentes del la Orden impugnada. Rechaza todas y cada una de las objeciones que la actora efectúa sobre los preceptos del articulado de la Orden. Defiende la competencia de la Generalitat de Catalunya para dictar una Orden como la impugnada. Y finalmente, tras negar la condición de disposición de carácter general de la Orden impugnada rechaza cualquier vicio en su procedimiento de elaboración.

Finalmente, la representación procesal de PETITA I MITJANA EMPRESA DE CATALUNYA (PIMEC), expone en su recurso que no nos encontramos ante un Reglamento, sino ante un acto administrativo, destacando sus características como propias de estos últimos. En segundo lugar defiende la competencia de la Generalitat para dictarla, y afirma que la misma sustituye a la Resolución del Conseller de Empresa i Ocupació de 16 de diciembre de 2013, destacando que el reparto de cuotas contenido en este último tenía carácter provisional y no vinculaba a la Administración para efectuar un reparto distinto. Finalmente defiende el procedimiento administrativo seguido para aprobar la Orden impugnada.



TERCERO .- Procede examinar en primer lugar, tal y como plantean las partes demandada y codemandada, cual sea la naturaleza jurídica de la Orden impugnada, pues de la respuesta que demos a dicha cuestión, depende en buena parte la solución a las dudas procedimentales expuestas por la parte actora.

Para resolver la anterior cuestión, debemos examinar el objeto y el contenido de la Orden impugnada, pues como ha expresado el Tribunal Supremo en innumerables ocasiones, para determinar la naturaleza de una actuación administrativa como la que nos ocupa, 'es irrelevante la calificación que se haya dado a la misma en su publicación y la previsión del recurso de reposición. Lo cierto es que debe estarse a la naturaleza de las normas y no a la denominación que se de a las mismas' ( STS 22-10-2015 ).

Con carácter general (ver STS de 8-5-2014 ), el Tribunal Supremo entiende que 'es criterio asentado en la doctrina y en la jurisprudencia, para la distinción entre el acto y la norma, el que se centra en la consideración de si el acto de que se trate innova o no el ordenamiento jurídico, integrándose en él, con carácter general y abstracto, y siendo susceptible de ulteriores y sucesivas aplicaciones; o si se trata de un acto ordenado que no innova el ordenamiento, sino que es un acto aplicativo del mismo, en cuya aplicación se agota la eficacia del acto'.

La Orden EMO/309/2015, de 25 de septiembre, se dicta a partir de lo dispuesto en el artículo 3 del Decret 206/2015, de 15 de septiembre, según el cual 'el departamento competente en materia de relaciones laborales hará pública, mediante Orden, la convocatoria de acreditación y atribución de la cuota de representatividad institucional, de acuerdo con el procedimiento establecido en el presente Decreto'. Así lo reconoce el artículo 1 de la Orden impugnada (objeto y régimen jurídico), regulando su artículo 2 los requisitos de admisibilidad de las solicitudes, el artículo 3 el plazo de presentación, el artículo 4 el procedimiento de resolución, sistema de recursos y vigencia de la cuota obtenida, el artículo 5 la documentación a presentar y el artículo 6, de conformidad con el 7 del Decret 206/2015, los criterios de atribución de la cuota de representatividad.

Ninguna de las anteriores previsiones nos puede llevar a concluir que nos encontremos ante una disposición de carácter general, pues ni innova el ordenamiento jurídico integrándose en él con carácter general y abstracto, ni es susceptible de ulteriores aplicaciones finalizada la atribución de cuotas cuatrienal convocada con el mismo, pues el artículo 4.4 de la Orden deja bien claro que finalizado el plazo de su otorgamiento, será necesario que las organizaciones empresariales vuelvan a solicitar su acreditación y atribución, ' en los términos que establezca la oportuna convocatoria '.

Resulta extremadamente clarificadora la STS de 28-1-2016 , en la que el Tribunal Supremo al resolver el recurso de casación interpuesto contra una sentencia de la AN que examinó una Orden por la que se aprobó el pliego de bases que había de regir la convocatoria de licencias generales para el desarrollo y explotación del juego de la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de Regulación del juego, recuerda que: 'a) La Orden no establece las normas generales por las que han de regir los procedimientos para la concesión de licencias generales necesarias para la explotación del juego, que están contenidas en la Ley 13/2011. Lo mismo sucede en nuestro caso, al estar contenidos en el Decret 206/2015.

b) La Orden regula un concreto procedimiento de obtención de licencias agotando sus efectos con la resolución de éste. Exactamente lo mismo que sucede en el caso que nos ocupa.

Tampoco es significativa la circunstancia de que se dirija a una pluralidad indeterminada de sujetos, como es propio de todos los actos que convocan un concurso o un procedimiento competitivo. Situación que se da asimismo en nuestro caso.

c) Tampoco el grado de detalle en la regulación constituye un elemento indicativo de que nos encontremos ante una disposición general. Conforme a las previsiones generales sentadas en las normas legales y reglamentarias, existe una remisión expresa a las bases de cada convocatoria de cada proceso para la regulación de determinados aspectos por la que se ha de regir el mismo, sin que ese contenido regulador, que necesariamente comporta una precisión de algunos aspectos concretos del mismo, modifique su naturaleza jurídica, pues no tiene la finalidad de establecer normas generales y abstractas para todos los procedimientos destinados a obtener licencias generales de juego ni vocación de permanencia en el tiempo sino regular ese proceso selectivo (en tal sentido se ha pronunciado STS de 30 de noviembre de 2015, rec.794/2014 ).

d) Tampoco es significativo la circunstancia de que la actora, como ocurre en nuestro caso, considere que la Orden se aparte en algún aspecto de las previsiones contenidas en el Decreto o en otras normas de rango superior, pues ello simplemente es expresión de una eventual vulneración de normas de rango superior, pero no confiere rango alguno a la Orden impugnada.

e) Finalmente no es significativo su publicación en un diario oficial.' Por tanto, naturaleza de acto administrativo de la Orden impugnada, con todas las consecuencias que ello va a tener en las alegaciones relativas a su procedimiento de aprobación.



CUARTO .- En segundo lugar, respecto de si la limitación de la atribución de la cuota de representatividad a un período de 4 años contenida en su artículo 1, es contraria a la voluntad de aquella Disposición Adicional, al limitar temporalmente la participación de las patronales en el diálogo social y si ello además sería contrario al Estatuto de Cataluña, y a los artículos 7 , 9.2 y 129 CE . Es alegación que debe ser rechazada, pues no se aprecia contradicción alguna con la regulación estatal o autonómica a que se refiere la parte actora.

La necesidad de que exista un procedimiento para valorar 'la mayor representatividad' de los empresarios a través de aquellas asociaciones empresariales que reúnan determinadas condiciones en el ámbito de la Comunidad Autónoma, no se pone en duda, pues a ello se refiere el párrafo segundo de la DA 6ª del ET . Y la necesidad de que el resultado del procedimiento no sea permanente, impidiendo de hecho que se incorporen a las tareas de representación institucional nuevas asociaciones empresariales que reúnan los requisitos exigidos, o que dejen de desempeñarlas aquellas que los pierdan, es también una exigencia tanto del principio de igualdad ( artículo 14 CE ), como de la lógica jurídica. Ahora bien, si la vigencia de la Resolución que atribuye la cuota de representatividad debe tener una vigencia de 4, 3 o 2 años, es un elemento que perfectamente puede definir la Comunidad Autónoma.

Se da la circunstancia de que la Comunidad Autónoma así lo hizo en el artículo 6 del Decret 206/2015, que recordemos no es objeto del presente procedimiento, y que por tanto la Orden que regula la convocatoria que nos ocupa, estaba obligada a respetar y reproducir.



QUINTO .- La cuestión relativa al sentido del silencio administrativo a que se refiere el artículo 4 de la Orden, en tanto que impone el sentido negativo al silencio de la Administración, ya ha sido examinada y resuelta por esta misma Sección en sus Sentencias de 10 de noviembre de 2017, dictadas en los recursos 467/2015 y 473/2015 , a propósito de la misma previsión contenida en el artículo 5.2 del Decret 206/2015, de 15 de septiembre, en el siguiente sentido, que aplicamos asimismo en el presente caso: ' En cuanto al artículo 5, se critica la regulación que del silencio se hace en el Decreto en dicho precepto. Se afirma al respecto que por aplicación del contenido del artículo 54.1 de la Llei 26/2010, de régimen jurídico y procedimiento de las Administraciones Públicas de Cataluña, el silencio debe ser positivo. Debe señalarse al respecto, que como regla general, la Administración tiene la obligación legal de resolver mediante una resolución expresa que constituya un acto definitivo que ponga fin al procedimiento administrativo en una instancia y en la que, cualquiera que sea su sentido, se ponga de manifiesto motivadamente un pronunciamiento sobre el asunto planteado.

En un primer momento, la institución del silencio administrativo tenía comoúnica finalidad la de evitar que la inactividad de la Administración a la cual se había formulado una solicitud, instancia, reclamación o recurso, impidiera al interesado acceder a los órganos judiciales en demanda de justicia, como consecuencia del requisito del acto previo necesario para acceder a la vía jurisdiccional. El silencio se configuraba como una ficcón legal que permitía al interesado entender desestimada su solicitud a los únicos efectos de poder interponer el recurso correspondiente, en vía administrativa o jurisdiccional. Esta situación varió cuando la Ley introdujo la figura del silencio positivo que supuso la producción de un acto administrativo con plenos efectos.

Debe destacarse aquí la reforma que experimentó la LPC con la Ley 4/1999, de 13 de enero, pues dio un nuevo tratamiento al silencio positivo y se esforzó en tratar de unificar el régimen jurídico de los presupuestos del silencia, tanto si se entendía que la inactividad de la Administración daba lugar a una presunción de estimación, como si se consideraba que daba lugar a una presunción de desestimación.

El artículo 43 de esta Ley, indica respecto de los procedimientos iniciados a instancia del interesado que: 'Los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todo caso, salvo que una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario.

Quedan exceptuadas de esta previsión los procedimientos de ejercicio del derecho de petición, al que se refiere el artículo 29 CE , aquellos en que la estimación pueda tener como consecuencia de que se transfieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o servicios público, así como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones en los que el silencio tendrá efecto desestimatorio...'. También la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, siguiendo la nueva concepción de la figura del silencio en su artículo 24 prevé, con carácter general, el sentido positivo del silencio en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, indicando también los supuestos excepcionales a este sentido del silencio.

Así mismo, tal y como indica la actora en su demanda, el artículo 54.1 de la Ley 26/2010 , del régimen jurídico y procedimiento de las Administraciones Públicas de Cataluña, determina que en los procedimientos iniciados a solicitud de la persona interesada, el vencimiento del plazo sin que se haya notificado la resolución expresa, legitima a la persona interesada para entender estimada por silencio su solicitud. Y si bien es cierto que entre las excepciones que el apartado 2 de este precepto establece al sentido positivo del silencio, encontramos: 'e) Els procediments l'estimació de la sol.licitud dels quals pot comportar la concessió d'ajuts i subvencions publiques, i en general els procediments que tenen per objecte o es refereixen a la reclamació de quantitats que impliquen el pagament, a cárrec de lesadministracions publiques', el Decreto se refiere únicamente al otorgamiento de la cuota de representatividad empresarial y cualquier beneficio que se pueda derivar de esta determinada situación sería en todo caso a consecuencia de un acto posterior. '.

Por tanto, la aplicación de la anterior doctrina al caso que nos ocupa, supone que el artículo 4.3 de la Orden EMO/309/2015, en tanto que prevé un supuesto de silencio administrativo negativo transcurrido el plazo máximo de tres meses sin que se haya dictado y notificado la resolución expresa es contrario al ordenamiento jurídico, al tener que ser el sentido del silencio, positivo.



SEXTO.- La parte recurrente, afirma que el artículo 5 al exigir determinada documentación para acreditar el grado de afiliación, es contrario al artículo 22.3 CE , en cuanto exige que las asociaciones se inscriban en un registro a los solos efectos de publicidad, y menciona un 'derecho a no declarar a qué organización empresarial se pertenece'. Por otra parte, considera el sistema defectuoso, pues a su entender no permite discriminar con garantías la capacidad, importancia o peso económico-social de las empresas afiliadas, originando un trato discriminatorio entre las mismas.

El motivo de impugnación no puede prosperar, pues por una parte, no nos encontramos ante una inscripción en un registro de asociaciones a los meros efectos de publicidad, y por otra, como la dijimos en nuestras Sentencias de 10 de noviembre de 2017, dictadas en los recursos 467/2015 y 473/2015 , a propósito de la misma previsión contenida en el artículo 4 del Decret 206/2015, de 15 de septiembre, 'este motivo en que se fundamenta el recurso no puede prosperar, pues el contenido del informe de la Autoridad Catalana de Protección de Datos que consta en el expediente administrativo y que se refiere asimismo a la necesidad de los datos reclamados para poder determinar y comprobar el grado de implantación de cada organización, necesidad ésta que resulta evidente de la lectura del precepto'.

Y en cuanto a la circunstancia de que la convocatoria para presentar la documentación no coincide con la presentación de la documentación exigida a los Sindicatos para su renovación, son supuestos distintos que nada tienen que ver, y que por ello ninguna norma impone un tratamiento idéntico en cuanto a la aportación de documentaciones. Por el contrario, la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de libertad sindical, marca claramente las diferencias por cuanto en el supuesto sindical su representatividad parte de unas elecciones en los centros de trabajo, supuesto que no concurre en el tema de la representatividad empresarial.

SÉPTIMO .- En relación al sistema de cómputo que establece el artículo 6 de la Orden, y a si el mismo es contrario a la DA 6ª del ET , y en concreto, que su apartado 2º crea una grave inseguridad jurídica, nos debemos remitir de nuevo a nuestras Sentencias de 10 de noviembre de 2017, dictadas en los recursos 467/2015 y 473/2015 , con las que declaramos nulo de pleno derecho el artículo 7.2 del Decret 206/2015, de 15 de septiembre, por ser contrario a lo dispuesto en la Disposición Adicional 6ª del ET .

En dichos pronunciamientos distinguíamos en el artículo 7 sus dos apartados diciendo que: 'En el apartado primero se afirma que 'la cuota de representatividad que se obtenga debe resultar de contrastar el número de afiliaciones de empresas presentadas por cada organización empresarial respecto del número total de empresas afiliadas a las organizaciones que se hayan presentado a la convocatoria', tal previsión, resulta totalmente neutra desde el punto de vista competencial, pues no hace más que explicar lo obvio, esto es, que la cuota de representatividad se determinará a partir de un cálculo matemático que es la distribución proporcional de la misma entre las organizaciones empresariales que libremente se presenten, en función de las empresas que acrediten representar. Tal forma de proceder, es la única posible a partir de lo dispuesto en la DA 6ª ET , y sería exactamente la misma tanto si existiera el reglamento que nos ocupa, como si el mismo no existiera, por tanto no apreciamos vicio alguno de inconstitucionalidad por falta de competencia en la norma dictada por la Administración de la Generalitat.

No sucede lo mismo con el apartado 2 del artículo 7, con el que se introduce un factor de corrección de la distribución proporcional no previsto en la DA 6ª ET , que supone una innovación del ordenamiento jurídico en un ámbito competencial en el que la Administración autonómica carece de competencia, y por tanto debe ser declarado nulo de pleno derecho. En efecto, cuando el precepto afirma que 'Cuando resulte acreditado que entre dos organizaciones empresariales o más existen vínculos de afiliación, asociación o relación equivalente, las empresas que aparezcan afiliadas a las organizaciones sólo podrán ser computadas por una de ellas, y debe entenderse que lo son a la organización que mantenga una posición principal en la vinculación', excede claramente el contenido de la DA estatal, introduciendo una cautela que el mismo no contiene, pues la única limitación que prevé es la de que se presenten asociaciones empresariales que estén integradas en federaciones o confederaciones de ámbito estatal, lo que dista mucho de la regulación contenida en el Decreto impugnado.' Por ello, y del mismo modo que en aquellos pronunciamientos declaramos la nulidad del artículo 7.2 del Decret 206/2015, en el presente debemos anular, por contrario al ordenamiento jurídico el artículo 6.2 de la Orden impugnada.

OCTAVO .- En cuanto al tema competencial, quedó perfectamente aclarado en las Sentencias de 10 de noviembre de 2017, dictadas en los recursos 467/2015 y 473/2015 , en el sentido siguiente: 'Con carácter general no es discutida ni discutible la atribución de la capacidad normativa al Estado en materia de 'legislación laboral'. Como ya tuvimos ocasión de examinar con ocasión de la pieza separada de medidas cautelares tramitada en el presente procedimiento, aquella atribución competencial que al Estado efectúa el artículo 149.1.7CE , ha sido interpretada por el Tribunal Constitucional, entre otras muchas, en las SSTC 360/1993, de 29 de diciembre , 195/1996, de 28 de noviembre , 31/2010, de 28 de junio , 244/2012, de 18 de diciembre , o la 22/2014, de 13 de febrero .

En la STC 195/1996 , el Tribunal Constitucional afirma que: ' En materia de legislación laboral, a la que indudablemente pertenece el subsector de seguridad e higiene y salud en el trabajo (bien significativo es que la Disposición adicional tercera.1 de la Ley 31/1995, de Prevención de Riesgos Laborales , declare que dicha Ley, así como las normas reglamentarias que dicte el Gobierno en virtud de lo establecido en su art. 6, constituyen legislación laboral, dictada al amparo del art.

149.1.7 CE ) la competencia normativa del Estado es completa, de conformidad con este último precepto constitucional, siendo, pues, susceptible de ejercerse a través de las potestades legislativa y reglamentaria ( STC 360/1993 [RTC 1993360], fundamento jurídico 4.º), de modo que ningún espacio de regulación externa les resta a las Comunidades Autónomas, las cuales únicamente pueden disponer de una competencia de mera ejecución de la normación estatal. Quiere ello decir que, garantizada en tan alto grado la unidad de acción, la situación en orden a la igualdad de los ciudadanos se perfila de modo muy distinto respecto a las hipótesis en que se halla reservada al Estado simplemente la legislación básica en este ámbito material, y por ello la excepcionalidad justificadora de la permanencia en el acervo estatal de facultades ejecutivas, admitida para supuestos tasados por la doctrina de este Tribunal (cfr., entreotras, las SSTC 147/1991 [RTC 1991147], fundamento jurídico 4 .º, y 168/1993 [RTC 1993168], fundamento jurídico 5.º), tiene que apreciarse forzosamente de forma mucho más restrictiva.

En efecto, haciendo uso de la potestad normativa no sólo por ley sino también mediante el reglamento, el Estado puede regular con todo detalle, si así lo considera oportuno, los supuestos de suspensión de las actividades laborales y de cierre de los centros de trabajoespecificando los motivos que contempla de forma genérica el art. 39 de la Ley 8/1988 , limitando así la discrecionalidad de las autoridades laborales en la apreciación de la concurrencia de «circunstancias de excepcional gravedad» o de la presencia de un «caso extremo» conceptos jurídicos indeterminados a los que, en cambio el legislador estatal ha preferido recurrir y cuya formulación no puede servir de justificación válida de la retención de la facultad ejecutiva que el precepto legal configura como competencia del Gobierno de la Nación.'.

Por tanto, potestad normativa completa que excluye cualquier posibilidad normativa tanto legal como reglamentaria que, en materia laboral, pretenda innovar el ordenamiento jurídico en desarrollo de cualquier norma legal o reglamentaria dictada por el Estado.

La propia Administración autonómica, reconoce sin ambages tal delimitación competencial, con su consiguiente falta de competencia, en la Resolución vigente de 16 de diciembre de 2013, cuando en su apartado 12.a), afirma que: 'Quant a l'al.legació de Foment i FEPIME, de manca de competencia de la Generalitat per dictar les disposicions que despleguen la disposició adicional sisena de l'Estatut dels treballadors, s'ha de dir que efectivament, tal como determina la Llei Orgánica de llibertat sindical, en la seva disposició adicional primera, apartat 2, el desenvolupament reglamentari de la norma correspon al Govern de l'Estat.' .

Del mismo modo, la STC 22/2014, de 13 de febrero , afirma que la competencia que comentamos le corresponde al Estado 'tal como recoge la STC 194/2012, de 31 de octubre , FJ5, conforme al art 149.1.7 CE sin perjuicio de su ejecución por las Comunidades Autónomas, lo que comprende la completa normación en materia laboral, que incluye no sólo las leyes formalmente tales sino también los reglamentos ejecutivos o de desarrollo de aquéllas.

Por su parte la Comunidad Autónoma de Cataluña ostenta, según el art 170 de su Estatuto de Autonomía, competencia ejecutiva en materia de trabajo y relaciones laborales con el alcance que a dicha competencia atribuimos en la STC 31/2010, de 28 de junio (en especial FFJJ 61 y 106). ' Ahora bien, en este último pronunciamiento, esto es, en la STC 31/2010, de 28 de junio , el TC afirma, a propósito del artículo 112 EAC (FJ 61), que: 'El precepto examinado no contraría, en el inciso recurrido, la doctrina constitucional que tradicionalmente ha incluido en el concepto «legislación», cuando se predica del Estado, la potestad reglamentaria ejecutiva ( STC 196/1997, de 13 de noviembre ), pues en la referencia a «la normativa del Estado» se comprenden con naturalidad las normas estatales adoptadas en ejercicio de la potestad reglamentaria, además de las que son resultado de la potestad legislativa del Estado. Cuestión distinta es si la competencia ejecutiva de la Generalitat puede ejercerse, a partir de «la normativa (legal y reglamentaria) del Estado», no sólo como función ejecutiva stricto sensu, sino también como potestad reglamentaria de alcance general. La respuesta es, de acuerdo con nuestra doctrina, claramente negativa, aun cuando es pacífico que en el ámbito ejecutivo puede tener cabida una competencia normativa de carácter funcional de la que resulten reglamentos internos de organización de los servicios necesarios para la ejecución y de regulación de la propia competencia funcional de ejecución y del conjunto de actuaciones precisas para la puesta en práctica de la normativa estatal ( STC 51/2006, de 16 de febrero , FJ 4). Sólo entendida en esa concreta dimensión, la potestadreglamentaria a que se refiere el art. 112 EAC, limitada a la emanación de reglamentos de organización interna y de ordenación funcional de la competencia ejecutiva autonómica, no perjudica a la constitucionalidad del art. 112 EAC.' Añadiendo, la misma Sentencia al examinar el artículo 170 EAC que 'ya hemos tenido ocasión de señalar, al enjuiciar el art 112 EAC, que en el ámbito ejecutivo puede tener cabida una competencia normativa de carácter funcional de la que resulten reglamentos internos de organización de los servicios necesarios para la ejecución y de regulación de la propia competencia funcional de ejecución y del conjunto de actuaciones precisas para la puesta en práctica de la normativa estatal ( STC 51/2006, de 16 de febrero )'.

Sentado lo anterior, estamos en condiciones de examinar si efectivamente el Decret 206/2015, de 15 de septiembre, es un reglamento nulo por falta de competencia como pretende la parte actora, o bien puede tener cabida en el marco competencial asumido por la Comunidad Autónoma de Cataluña, a partir de lo dispuesto en el artículo 149.1.7CE , y su Estatuto de Autonomía.

Que la vocación del Decret 206/2015, de 15 de septiembre, es desarrollar en Cataluña la DA 6ª del ET , es evidente, y además la propia Administración autonómica así lo reconoce, por un lado, en la Memoria General que acompaña al procedimiento de aprobación del Decret y que encontramos en los folios 122 a 124 del expediente administrativo donde se puede leer en el apartado titulado 'Tipus d'afectació' lo siguiente: 'EStablir els criteris generals de determinació de la quota de representativitat de les organitzacions empresarialsmés representatives en l'àmbit de Catalunya per tal d'organitzar la participació en els órgans de l'Administració'.

Y por otro, con la lectura del genérico artículo 1 del Decret, en el que no se establece ninguna limitación a la vocación de desarrollo reglamentario de la DA 6ª del ET que tiene el Decret impugnado en el presente procedimiento.

No existe una cláusula de supletoriedad del derecho autonómico que pueda o esté llamada a llenar un vacío en el ordenamiento estatal que funcione a la inversa de la prevista en el artículo 149.3 CE , sino que lo único que cabe en casos como el que nos ocupa es proceder a partir de la norma legal directamente, tal y como sucedió en el caso resuelto por la Sentencia del TSJ de les Illes Balears de 28-2-2012 .

A pesar de todo ello, debemos recordar que existen títulos competenciales que permiten a la Generalitat de Catalunya, incidir indirectamente en competencias exclusivas del Estado, siempre con carácter instrumental, y en el marco de lo que sería ejecución del bloque normativo estatal. Así lo apunta la STC 31/20120, de 28 de junio, en su FJ 106 en el fragmento antes citado, cuando analiza el artículo 170 EAC.

Y de ello, en ello pretende autolegitimarse el Decret 206/2015, de 15 de septiembre, cuando en su preámbulo, recuerda aquella competencia normativa de carácter funcional y autoorganizativa, como base de su regulación. Sin embargo, si bien ello puede resultar válido para buena parte de su contenido, como sucede con la regulación de la presentación de solicitudes, formalidades de la convocatoria, documentación a acompañar a la misma, procedimiento decisorio, o vigencia de la atribución de representatividad ( artículos 2 a 6), no sucede lo mismo con el artículo 7, pues el mismo es desarrollo frontal y directo de la DA 6ª del ET , y en unos términos además que exceden, innovándola, la regulación contenida en la misma.' Siendo todo ello, precisamente, lo que nos llevó a apreciar la nulidad del artículo 7.2 del Decret 206/2015.

NOVENO.- Finalmente, en cuanto al procedimiento de elaboración de la Orden EMO 309/2015, de 25 de septiembre, cuestionado por la actora a partir de su consideración de disposición de carácter general, destacar dos circunstancias. La primera que la parte actora, con una clara desviación procesal, trae al presente procedimiento lo que considera defectos en la aprobación del Decret 206/2015, que no es objeto del mismo y que además ya ha sido enjuiciado por esta Sección en los recursos correspondientes. Y la segunda que su errónea concepción de la Orden impugnada como disposición de carácter general, hace que se planteen cuestiones propias de la elaboración de estas últimas y que no son exigibles ante la aprobación de un acto administrativo como el enjuiciado en el presente procedimiento.

DÉCIMO .- En cuanto a las costas, el artículo 139 LJCA establece que en primera o única instancia el órgano jurisdiccional al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho, y que en los casos de estimación parcial, como el que nos ocupa, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación, en nombre de Su Majestad el Rey,

Fallo

PRIMERO.- ESTIMAR PARCIALMENTE el recurso contencioso administrativo interpuesto por FOMENT DEL TREBALL NACIONAL, contra la Orden EMO/309/2015, de 25 de septiembre, por la que se publica la convocatoria cuatrienal para la acreditación y atribución de la cuota de representatividad institucional de las asociaciones empresariales más representativas del ámbito de Cataluña, y ANULAMOS por ser contrarios al ordenamiento jurídico, los artículos 4.3 y 6.2 de la misma.



SEGUNDO.- NO EFECTUAR EXPRESA IMPOSICIÓN de las costas causadas en el presente procedimiento.

Notifíquese la presente Sentencia a las partes en la forma prevenida por la Ley, haciéndoles saber que contra la misma cabe recurso de casación a preparar ante esta Sala dentro de los treinta días siguientes a su notificación.

Así por esta nuestra Sentencia, de la que se unirá certificación al presente procedimiento, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN .- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por Don Javier Bonet Frigola, Magistrado Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública, de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.