Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 266/2018, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 285/2015 de 27 de Marzo de 2018

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Rollo de apelación nº 285/2015
SENTENCIA Nº 266/2018
Ilmos. Sres.:
Presidente
DON ALBERTO ANDRÉS PEREIRA
Magistrados
DON JOSÉ MANUEL DE SOLER BIGAS
DON FRANCISCO SOSPEDRA NAVAS
DOÑA ANA RUBIRA MORENO
DON EDUARDO PARICIO RALLO
En la ciudad de Barcelona, a 27 de marzo de 2018.
LA SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA
DE CATALUÑA (SECCIÓN QUINTA) ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el Rollo de Apelación nº
285/2015, interpuesto por el CONSELL COMARCAL DEL SOLSONÈS, representado por la Procuradora de los
Tribunales Dña. Eulalia Castellanos Llauger y defendido por Letrado, siendo parte apelada la DELEGACIÓN
DEL GOBIERNO EN CATALUÑA, representada y defendida por el Abogado del Estado.
Ha sido Ponente el Magistrado Ilmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL DE SOLER BIGAS, quien expresa el parecer
de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO - En el recurso contencioso-administrativo nº 173/2013, seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Barcelona, a instancias del Consell Comarcal apelante, frente a la Delegación del Gobierno en Cataluña demandada y apelada, se dictó Sentencia en fecha 21 de enero de 2015, desestimatoria del recurso contencioso interpuesto.



SEGUNDO - Contra a la referida Sentencia se formuló recurso de apelación por la parte actora, que fue admitido a trámite, con traslado a la parte demandada, que dejó transcurrir el plazo.



TERCERO - Elevadas las actuaciones a la Sala, se acordó formar el oportuno rollo de apelación, se designó Magistrado Ponente y, no habiéndose practicado prueba en esta alzada, se señaló fecha para la votación y fallo del recurso, el 13 de marzo de 2018.



CUARTO - En la sustanciación de este recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO - 1) Se colige de lo actuado que, con fecha de salida 22 de octubre de 2012, la Subdelegación del Gobierno en Lleida dirigió una comunicación al Consell Comarcal del Solsonès, informándole de haber tenido conocimiento de que por el segundo no se cumplían las previsiones de la Ley 39/81, de 28 de octubre, de Banderas, siendo así que en la sede de aquél ' no oneja la bandera espanyola'.

Y con cita de los arts. 56.2 y 64 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, LBRL, se concluía solicitando que ' remeteu a aquesta Subdelegació del Govern un informe al respecte, en el termini màxim de 20 dies hàbils'.

El Consell Comarcal contestó en fecha 31 de octubre de 2012, en el sentido de que, a tenor de cuanto alegaba, ' no té la obligatorietat de situar la bandera espanyola a l'exterior del edifici'.

2) Con fecha de salida 1 de marzo de 2013, la Delegación del Gobierno en Cataluña dirigió un requerimiento al Consell Comarcal, para que, 'a l'empara de l'article 65 de la (LBRL)... i en ús de les atribucions atorgades en la ( D.A. 4ª de la Ley 6/97, de 14 de abril)... certifiqueu, documental i gràficament...en el termini de 10 dies, que el vostre Consell Comarcal ha adoptat les mesures necessàries per donar compliment efectiu a la Llei 39/1981, de 28 d'octubre, de banderes'.

3) Por el Consell Comarcal, tras reiterar en fecha 20 de marzo de 2013 su postura contraria ya manifestada en fecha 31 de octubre de 2012, el siguiente 7 de mayo de 2013, interpuso el presente recurso contencioso.

Siendo el objeto de dicho recurso, en los términos del escrito de interposición, el requerimiento formulado por la Delegación del Gobierno en Cataluña, el 1 de marzo de 2013.



SEGUNDO - Por el Abogado del Estado, actuando en representación de la Administración demandada, se planteó en el escrito de contestación a la demanda la inadmisibilidad del recurso contencioso, con invocación de los arts. 51.1 c) y 69 c) de la LJCA, por dirigirse dicho recurso contra actos o actuaciones no susceptibles de actuación.

El Juzgado a quo desestimó el alegato en el FJ 3º de la Sentencia apelada, razonando que 'Es cierto que, en puridad, el acto que es objeto del presente recurso es un requerimiento que, en caso de ser desatendido - de forma expresa o presunta - podría haber comportado que entonces fuera la Administración del Estado la que interpusiera el recurso contencioso contra esa desestimación...Pues bien, en el caso que nos ocupa la posición del Consell Comarcal del Solsonès está clara y es la de sostener que no debe cumplir la obligación que impone la Ley 39/1981...Así lo manifestó en la comunicación de 31 de octubre de 2012...'.

La antedicha cuestión ya no se ha planteado en esta alzada, en la que la parte demandada no ha formalizado oposición al recurso de apelación de la parte actora.

Ello no obstante, entiende el Tribunal que debe poner de manifiesto que el motivo de inadmisibilidad del recurso contencioso debió ser apreciado.

En efecto, la actuación impugnada, a saber, el requerimiento formulado por la Administración del Estado, con arreglo a lo previsto en el art. 65.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, LBRL, al Consell Comarcal aquí recurrente, carece como tal de ejecutoriedad, que sólo le puede ser conferida en sede jurisdiccional, acudiendo ante la misma la Administración requirente, a tenor del apdo. 3 del precepto legal, mediando o no rechazo expreso por parte de la Administración requerida.

Se trata de un acto previo y potestativo ( art. 65.4 LBRL, art. 44.1 LJCA) al acceso a la vía jurisdiccional, que suple al recurso administrativo, por parte de la Administración requirente, en este caso, frente a la inactividad de la Administración requerida, que como tal sustitutivo del recurso administrativo, la segunda, destinataria del mismo, no puede recurrir a su vez, siendo así que el requerimiento, habida cuenta su reseñada naturaleza, no se acomoda a ninguna de las condiciones previstas en el art. 25.1 LJCA, ni a la teleología del precepto.

No obstante cuanto antecede, admitido el recurso contencioso en 1ª instancia y no discutida su admisibilidad en esta alzada, procederá acordar en Sentencia la desestimación del presente recurso de apelación, entrando en el fondo del asunto y a tenor de cuanto sigue.



SEGUNDO - Sobre el mismo objeto, se ha deliberado por esta Sala y Sección, conjuntamente con el presente, el Rollo de Apelación 398/2015, derivado del Recurso Ordinario 312/2013, seguido en 1ª instancia ante el Juzgado de lo Contencioso nº 1 de Lleida, en el que era parte actora la Delegación del Gobierno en Cataluña, y parte demandada el Consell Comarcal del Solsonès.

En dicho recurso se ha dictado Sentencia en fecha 19 de marzo de 2018, nº 223/2018, en cuyos FJ se razona lo siguiente: 'PRIMER.- L'Advocacia de l'Estat va impugnar en el recurs d'instància la inactivitat del Consell Comarcal del Solsonès en relació al compliment de la Llei 39/81 pel que fa a la col locació de la bandera espanyola a la façana de l'edifici de la institució.

El Jutjat va estimar el recurs. Considera en aquest sentit la sentència que la Llei 39/81 és aplicable a totes les entitats locals inclosos els Consells Comarcals, essent així que el Consell demandat incomplia l'obligació de col locar la bandera espanyola en els termes establerts a la Llei.

La representació del Consell Comarcal formula recurs d'apel lació contra l'anterior sentència. Argumenta a l'esmentat recurs que l'article 3 de la Llei 39/81 circumscriu l'obligació de col locar la bandera als edificis de les Administracions de l'Estat, el que inclou l'Administració central, la institucional, l'autonòmica, la provincial o insular i la municipal, com especifica el precepte esmentat i com es desprèn de l'article 137 de la Constitució espanyola, sense que sigui aplicable per analogia la normativa o la jurisprudència dictada per a altres administracions. Hom afegeix que les comarques constitueixen una administració de creació autonòmica i que no afecta el cas el fet que en el moment que es va aprovar la Llei 39/81 no estiguessin constituïdes les comarques.

SEGON.- La Llei 39/91 estableix la obligació de les Administracions que esmenta de col locar la bandera espanyola a l'exterior de la seu institucional i també a l'interior en un lloc preferent, concretament en un lloc destacat, visible i d'honor, o en un indret preeminent si es col loquen també altres banderes. Aquest és un mandat prou clar dels articles 3, 5 i 8 de la Llei 39/1981, de l'ús de la bandera d'Espanya i les altres banderes i ensenyes.

No es discuteix en aquest procés que a la seu del Consell Comarcal demandat la bandera espanyola no rebia el tracte establert a la Llei. La qüestió es limita a determinar si els Consells Comarcals queden obligats a complir les obligacions establertes per la Llei 39/81 en els mateixos termes que les administracions expressament esmentades al seu àmbit d'aplicació.

L'article 3 de la Llei refereix l'obligació de col locar la abandera d'Espanya a 'todos los edificios y establecimientos de la Administración central, institucional, autonómica, provincial o insular y municipal del Estado'. Certament aquest precepte no inclou expressament als Consells Comarcals, institucions que també és cert que constitueixen un nivell d'administració local que no imposa necessàriament la Constitució sinó que son d'iniciativa autonòmica.

Ara bé, cal entendre que els Consells Comarcals queden inclosos en l'obligació de col locar la bandera espanyola.

En efecte, en primer lloc, una interpretació teleològica condueix a aquesta conclusió, en el sentit que l'article 3 es refereix a tots els centres on resideix el poder públic, siguin institucions estatals, autonòmiques o locals. Cap diferència significativa concorre en els Consells Comarcals, autentiques administracions locals de naturalesa territorial. El fet que la seva institució correspongui a les Comunitats Autònomes no suposa una dada diferencial, en el ben entès que aquest nivell d'administració local queda genèricament previst a la normativa estatal -article 42 de la Llei de Bases del Règim Local-, àdhuc a la mateixa Constitució -article 141.3-.

Allò determinat als efectes d'interpretar l'article 3 de la Llei 39/81 és el fet que es tracti d'una institució que exerceixi el poder públic, com estableix el Tribunal Suprem a la sentència de 3 de febrer de 2010 (recurs núm.

1588/2006 ), de forma que la relació d'administracions que efectua aquest precepte no és una relació tancada, i no hi ha dubte que els Consells Comarcals formen part de l'entramat de poders públics. Cal recordar en aquest sentit que el Tribunal Superior de Justícia del País Basc va aplicar el mateix criteri teleològic d'interpretació en considerar incloses les institucions forals en l'àmbit d'aplicació de la Llei de referència, malgrat que tampoc no quedessin formalment esmentades (TSJPB, sentència de 30 de setembre de 2005, recurs núm. 701/2003 ).

D'altra banda, és ben cert que estem davant un nivell d'Administració local que correspon instituir a les Comunitats Autònomes. Mes encara, l'Estatut d'Autonomia qualifica les comarques com a entitats que integren el sistema institucional de la Generalitat. Així doncs, aquestes institucions formen part de l'entramat institucional autonòmic, de forma que els Consells Comarcals poden quedar incloses sense esforç en la referència que l'article 3 de la Llei 39/81 efectua als establiments de l'Administració autonòmica.

Cal afegir finalment que l'article 4 de la Llei 39/81 determina que, en les Comunitats Autònomes els quals estatuts reconeguin una bandera pròpia, aquesta s'ha d'utilitzar conjuntament amb la bandera d'Espanya a tots els edificis públics civils de l'àmbit territorial autonòmic. El cas és que l'Estatut d'Autonomia de Catalunya institueix la senyera com a bandera pròpia -article 8-, de forma que la mateixa -i, juntament ella, amb la bandera espanyola- han d'onejar en tots els edificis públics civils, entre els que es troba la seu del Consell Comarcal.

Les anteriors raons ens porten a concloure que les obligacions que la Llei 39/81 estableix respecte les Administracions públiques pel que fa a la col locació de la bandera espanyola inclouen els Consells Comarcals'.



TERCERO - Conforme a un criterio de unidad de doctrina, procede estar aquí a los anteriores razonamientos, que son congruentes con los términos del recurso de apelación articulado por el Consell Comarcal actor y apelante.

Procede pues desestimar el presente recurso de apelación y asimismo, con arreglo al art. 139.2 y 4 LJCA, imponer las costas procesales en esta alzada a la parte apelante, si bien, dicha condena lo será hasta la cifra máxima de 1.000 euros.

VISTOS los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Quinta) ha decidido: 1º.- DESESTIMAR el recurso de apelación formulado por la parte actora, contra la Sentencia dictada en fecha 21 de enero de 2015 por el Juzgado de lo Contencioso nº 2 de Barcelona, cuyo pronunciamiento desestimatorio del recurso contencioso se confirma por estimarse ajustado a derecho.

2º.-CONDENAR a la parte actora apelante al pago de las costas devengadas en esta alzada, hasta el límite de 1.000 euros.

Contra esta Sentencia cabe, en su caso, recurso de casación, que se deberá preparar ante esta Sección en el plazo de 30 días desde su notificación, con arreglo al art. 89.1 LJCA en la redacción conferida por la L.O. 7/2015, en relación con lo previsto en el art. 86 y siguientes LJCA.

Notifíquese la presente resolución a las partes en la forma prevenida por la Ley, llevándose testimonio de la misma a los autos principales.

Así, por esta Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su pronunciamiento. Doy fe.