Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 2660/2017, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 844/2016 de 22 de Diciembre de 2017

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA, CEUTA Y MELILLA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
RECURSO 844/2016
SENTENCIA NÚM. 2660 DE 2.017
Ilma. Sra. Presidenta:
Doña Inmaculada Montalbán Huertas
Ilmo./a. Sr./ra. Magistrado/a
Don Antonio Cecilio Videras Noguera
Doña María del Mar Jiménez Morera
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En la Ciudad de Granada, a veintidós de diciembre de dos mil diecisiete.
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Ceuta
y Melilla, con sede en Granada, se ha tramitado el procedimiento ordinario número 844/2016 , siendo
parte demandante la SCA SAN JOSÉ , representada por la Procuradora doña María Luisa Torrecillas
Cabrera y asistida por el Letrado don Lorenzo Morillas Gutiérrez, y parte demandada la CONSEJERÍA DE
AGRICULTURA, PESCA Y DESARROLLO RURAL , representada y defendida por el Letrado de la Junta
de Andalucía.
La cuantía del recurso es de 7.728,18 euros.

Antecedentes

I. - Interpuesto recurso contencioso-administrativo, se admitió a trámite el mismo y se acordó reclamar el expediente administrativo, que ha sido aportado.

II. - En su escrito de demanda la parte actora expuso cuantos hechos y fundamentos de derecho consideró de aplicación y terminó por suplicar a la Sala que se dicte sentencia por la que, estimando íntegramente el recurso, anule el acto administrativo recurrido, dejando sin efecto la resolución, obligando a la administración recurrida a estar y pasar por dicha declaración, con expresa imposición de costas a la misma.

III. - En su escrito de contestación a la demanda, la Administración demandada se opuso a las pretensiones del actor, y tras exponer cuantos hechos y fundamentos de derecho consideró de aplicación, solicitó que se desestime el recurso, toda vez que el acto recurrido es conforme a derecho.

IV. - Sin período de prueba, ni conclusiones, al no solicitar las partes la celebración de vista pública, ni estimarse necesario por la Sala, se acordó pasar los autos al Ilmo. Sr. Magistrado Ponente. Se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso el día y hora señalado en autos, en que efectivamente tuvo lugar, habiéndose observado las prescripciones legales en la tramitación del recurso.

Visto, habiendo actuado como Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. don Antonio Cecilio Videras Noguera, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO. - Es objeto de impugnación la Resolución de la Consejería de Agricultura, Pesca y Desarrollo Rural de 21 de febrero de 2016 por la que se declara la pérdida del derecho al cobro de la subvención concedida a la SCA San José mediante resolución de 19 de enero de 2015, por un importe de 7.728,18 euros, equivalente al 50% de una inversión auxiliable de 15.456,36 euros, para el proyecto de inversión denominado 'Mejora instalaciones de almazara', al amparo de la Orden de 6 de mayo de 2014, por la que se aprueban las bases reguladoras para la concesión de subvenciones en régimen de concurrencia competitiva para la transformación y comercialización de productos agrícolas, en el marco del Programa de Desarrollo Rural de Andalucía 2007-2013, y efectúa su convocatoria para 2014.



SEGUNDO. - El presupuesto de hecho y normativa aplicable que determinan la resolución impugnada son: Presupuesto de hecho . Con fecha 21 de enero de 2015 se giró visita a la Cooperativa por un técnico de la Delegación Territorial de Jaén comprobando que las inversiones estaban ejecutadas, por lo que habían comenzado antes del levantamiento de la correspondiente acta de no inicio.

Con fecha 15 de junio de 2015 la entidad presenta justificación de la inversión por importe de 15.175 euros, aportándose una factura, que abarca la totalidad de la inversión objeto de ayuda, de fecha 20 de octubre de 2014, anterior, por tanto, al acta de no inicio.

La beneficiaria admite que inició y concluyó las inversiones sin contar con resolución expresa que le concediera la ayuda.

Normativa . La Orden de bases de 6 de mayo de 2014 establece en su artículo 24.1: ' Son obligaciones de la persona o entidad beneficiaria: a) Cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto, realizar la actividad o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de las subvenciones en la forma y plazos establecidos.

b) Justificar ante el órgano concedente o, en su caso, la entidad colaboradora, el cumplimiento de los requisitos y condiciones, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención '.

Y añade en el punto 2.2.b) del Cuadro Resumen: ' 2. Las inversiones no deberán haber comenzado antes de que: a) Conforme a lo dispuesto en el artículo 130.1 del Reglamento (UE, EURATOM) núm. 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, se haya publicado la propuesta de resolución provisional y b) Se haya levantado la correspondiente acta de no inicio por la Delegación Territorial de Agricultura, Pesca y Medio Ambiente de la provincia donde se vayan a realizar las inversiones .'.



TERCERO. - En primer lugar, hemos de aclarar que el reintegro es ajeno e independiente del ejercicio de la potestad sancionadora, por lo que no se puede afirmar, como hace la recurrente, que se le ha impuesto una sanción.

De antiguo viene señalando el Tribunal Supremo que es acertado el criterio que entiende que no resultan aplicables los artículos 134 a 138 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , ni en general el procedimiento sancionador previsto en esta Ley, cuando de lo que se trata es obtener la devolución de una subvención, con los correspondientes intereses, que se estimaba incorrectamente concedida por la Administración; devolución que, por su naturaleza, no puede equiparse a una sanción aparejada a una infracción, sino la consecuencia de la falta de los requisitos o presupuestos establecidos para el otorgamiento de aquella medida de fomento, en los términos cuantitativos en que fue obtenido.

Entre los más recientes pronunciamientos, la sentencia del Tribunal Supremo de 18 de julio de 2001, recaída en el recurso contencioso-administrativo 79/2000 , señala expresamente: ' El expediente de incumplimiento tramitado para declarar la caducidad de los beneficios no es, pese a lo alegado por el recurrente, un expediente sancionador sujeto a los plazos de prescripción de las faltas -dos meses-. Se trata de un procedimiento dirigido a recuperar las subvenciones públicas entregadas a aquellos que han incumplido las condiciones impuestas para su percepción. El plazo de prescripción será el de cinco años previsto en el artículo 40.1 de la Ley General Presupuestaria , contados desde el momento en que transcurrió el período concedido para el cumplimiento de tales condiciones, plazo que se interrumpe en los supuestos previstos en el artículo 66 de la Ley General Tributaria , al que se remite el indicado artículo 40 [...] . Ya se ha dicho anteriormente que el expediente que se tramita ante la Administración para declarar la caducidad de beneficios por incumplimiento de condiciones no tiene carácter sancionador - sentencias del Tribunal Supremo de fechas 13-4-1998 , 3-12-1998 y 10-2-1999 -. Por esta razón decaen las infracciones de los principios que en materia de sanciones se establecen en el ordenamiento jurídico y que la parte recurrente aduce en relación con el expediente que se le incoó '.

La sentencia del Tribunal Supremo de 22 de junio de 2005 resuelve recurso de casación, en el que, entre otros motivos de casación, se invocaba la vulneración del artículo 25 CE , según el cual, nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa; y del artículo 24 CE por las diversas razones. El Tribunal Supremo considera que no se puede apreciar infracción del artículo 25 de la Constitución , porque el recurrente desde que solicitó y obtuvo la subvención estaba obligado a cumplir las obligaciones derivadas de la subvención que para ello solicitó, sin que por tanto se le haya aplicado norma distinta, a la que conocía y estaba obligado, además de que no se está aquí ante un procedimiento sancionador, como razonó la sentencia recurrida.

En todo caso, de acuerdo con el carácter modal que las subvenciones en nuestro ordenamiento tienen, ya que se otorgan para el cumplimiento estricto de una finalidad y si no se cumple esta, no existe propiamente o no surte efecto la subvención, y se puede solicitar su reintegro sin necesidad de acudir a procedimiento sancionador alguno ( Sentencias del Tribunal Supremo de 19 de enero de 1991 , 05 de marzo de 1993 , 28 de julio de 1997 , 03 de noviembre de 1998 , 25 de noviembre de 2003 y 27 de abril de 2004 ).



CUARTO. - Admitido el presupuesto fáctico de la norma que impone la obligación que le correspondía cumplir y a la que se comprometió voluntariamente, pues la Orden de bases es el marco jurídico que establece y regula la relación jurídica entre las partes y las obligaciones que cada una asume, la entidad recurrente no está conforme con que se le aplique la consecuencia jurídica de su proceder.

Ampara su conducta en el hecho de que estuvo esperando varios meses para que se levantara el acta de no inicio, acuciando a la Administración ante su inactividad, llegando a requerirla el día 02 de octubre de 2014, porque comenzando la campaña de recolección de la aceituna a mediados de noviembre, necesitaba realizar la inversión, consistente en instalar unas rejillas y citas transportadoras. La visita por el técnico de la Administración no se giró hasta el 21 de enero de 2015.

Concluye su razonamiento afirmando que al no señalarse plazo para el levantamiento del acta de no inicio en la Orden de bases, la Cooperativa se encuentra con la situación de que no sabe cuando se va a cumplir el requisito, pudiendo darse el caso de que nunca se cumpliera, al no depender de la Cooperativa, sino de la Administración Agraria, pudiendo perder el objeto de la subvención que se le ha concedido.

La excusa dada no puede ser acogida. No estamos ante una falta de diligencia por parte de la beneficiaria, sino ante un comportamiento del que se conoce que incumple con la obligación voluntariamente asumida de no iniciar el proyecto hasta que no se formalice el acta de no inicio, esto es, nos encontramos ante un desprecio de un requisito que da lugar a la pérdida de la subvención. Con la misma contundencia de la voluntariedad del incumplimiento del compromiso debido, la consecuencia jurídica prevista en la Orden de bases debe imponerse. Esta afirmación, que también es de utilidad para analizar la procedencia del empleo del principio de proporcionalidad, debe finalizar indicando que la dada no es una explicación satisfactoria del incumplimiento, además de adolecer de verosimilitud, ya que la recolección de una campaña de aceituna en una Cooperativa no puede depender de una subvención de 7.728,18 euros; y si de mejora de la almazara se trata, mediante instalación de rejillas y cintas transportadoras, cumplir con los compromisos tal vez hubiera implicado, únicamente, utilizar los mismos medios materiales que en campañas anteriores.



QUINTO. - Por último, se invoca la no aplicación por la Administración Agraria en la resolución impugnada del principio de proporcionalidad.

La jurisprudencia sobre la cuestión de la proporcionalidad planteada se resume en la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de noviembre de 2010 (rec. 1055/2009 ), en su fundamento jurídico quinto, que, con cita de otras anteriores, señala: '

QUINTO.-. Dejamos consignado en el primer fundamento que las sentencias que la Sala de instancia toma como referencia para resolver el supuesto de autos han sido, finalmente, confirmadas por esta Sala al resolver los recursos de casación formulados contra las mismas .

Y, además, se trata justamente de la doctrina esgrimida específicamente por el Abogado del Estado al oponerse al recurso de casación. Resulta por tanto relevante reproducir el FJ 2º de la STS de 2 de diciembre de 2008, recurso de casación 2181/2006 , que reproduce lo dicho en la de 12 de marzo de 2008, recurso de casación 2618/2006 .

' Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones (en este caso se trata de un anticipo reintegrable que podemos considerar, a los efectos de lo que sigue, como una modalidad más de ayuda o 'subvención' en sentido amplio, aunque no sea una entrega a fondo perdido sino más bien un préstamo a tipo de interés cero que ulteriormente debe ser reembolsado en las condiciones ya expuestas). Hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos.

(...) Los artículos 81 y 82 del Texto Refundido de la precedente Ley General Presupuestaria , tras la reforma que en ellos introdujo la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, regulan el régimen de las ayudas y subvenciones públicas exigiendo en todo caso el cumplimiento de los requisitos y condiciones que hubieran determinado la concesión o disfrute de la ayuda. A tenor, en concreto, del artículo 81.9 del texto refundido de la Ley procede el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora, entre otros casos, cuando se haya incumplido la obligación de justificación. El deber de reintegro por esta causa o modalidad de incumplimiento no tiene carácter punitivo o sancionador y resulta, en consecuencia, independiente del hecho de que la entidad beneficiaria haya incurrido en una infracción de las tipificadas en el artículo 82 de la propia Ley.

La obligación de justificación se incumple también, en principio, cuando, fijada una fecha límite para hacerlo, la beneficiaria de la ayuda pública no acredita en tiempo y forma el cumplimiento de las condiciones que le habían sido impuestas. Como ya hemos afirmado, la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos tiene unos componentes materiales y otros formales (entre ellos, los relativos al tiempo en que ha de hacerse la acreditación), todos los cuales integran el haz de deberes inherente a la propia obligación.

El motivo de casación se centra en el carácter sancionador de la orden de reintegro, en coherencia con lo cual se cita como infringido el artículo 82 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria . Ya hemos afirmado, sin embargo, que la exigencia del reintegro debida al incumplimiento de condiciones no tiene aquel carácter punitivo y que su base legal se encuentra en el artículo 81.9 del citado texto refundido cuya interpretación, repetimos, permite imponerla, en principio, como respuesta al incumplimiento de la obligación de justificación, encuadrando en tal concepto la falta de acreditación temporánea del empleo dado a los fondos públicos.

Fijada en estos términos la doctrina aplicable, queda por analizar si en el caso de autos la exigencia de reintegro total del anticipo reembolsable fue proporcionada al incumplimiento de la obligación ya referida. Y sobre ello versa precisamente el siguiente motivo casacional.

[...] C) En los apartados tercero y cuarto del motivo que analizamos se refiere a la 'no aplicación del principio de proporcionalidad', y ello desde una doble perspectiva: en cuanto vulneración del principio como tal, al 'dar el mismo tratamiento al que incumple la presentación en plazo de una documentación administrativa, habiendo ejecutado el proyecto, que al que no cumple y no ejecuta el proyecto subvencionado'; y en cuanto 'vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva'. Este último enfoque es claramente rechazable pues la tutela judicial se respeta cuando el tribunal, cumplidos todos los trámites procesales de modo adecuado, da una respuesta de fondo a las pretensiones de las partes, aunque sea desestimatoria.

El tratamiento y las implicaciones del principio de proporcionalidad al caso de autos requiere, sin embargo, un análisis más detenido.

[...] La particularidad del caso ahora enjuiciado es que, como ya dijera el tribunal de instancia en la sentencia impugnada, 'el cumplimiento manifiestamente tardío en lo temporal' no quedaba 'avalado [...] por una causa razonable y justificada pues la recurrente no ha concretado en qué consiste 'elerror administrativo' que por su parte le llevó a ello, sustrayendo con ello la posible valoración de tal circunstancia por la Sala .' A diferencia, pues, de lo sucedido en el supuesto resuelto por nuestra sentencia de 6 de junio de 2007 , en el presente no se ha alegado ni probado que el incumplimiento del plazo de justificación (que fue de ocho meses) se debiera a alguna razón distinta de la mera falta de diligencia del beneficiario de la ayuda en la gestión de los fondos públicos que se le entregaron, ni que concurriesen circunstancias excepcionales explicativas de las razones de su actitud. En ningún momento, por lo demás, el interesado solicitó de la Administración --como podía haber hecho-- la ampliación del plazo para presentar la justificación documental a que venía obligado. '.

En ausencia de cualquier explicación satisfactoria no podemos aplicar, sin más, el principio de proporcionalidad como obstáculo a la exigencia de reintegro pues ello equivaldría, en definitiva, a negar toda virtualidad a las exigencias de justificación en plazo del cumplimiento de las condiciones. Los beneficiarios de las ayudas podrían demorar a su voluntad el cumplimiento de esta obligación, en el convencimiento de que una eventual acreditación a posteriori vendría a 'sanar' la omisión precedente. Y aun cuando, en efecto, aquel deber de justificación en plazo tenga una finalidad instrumental (esto es, la de acreditar el cumplimiento sustantivo del destino dado a la ayuda recibida, de modo que la Administración pueda verificarlo dentro de los plazos que, a su vez, rigen la actividad administrativa), su carácter instrumental, común a buen número de requisitos formales, no puede ser excusa, sin más, para dejarlo incumplido'.

Con anterioridad en la STS de 27 de septiembre de 2006, recurso de casación 1127/2003 también había sido desestimado un recurso de casación frente a una sentencia que confirmaba el acuerdo de declaración de incumplimiento de una Base de una Orden por no justificar el empleo de una subvención, mediante la aportación de la correspondiente documentación, ni en el plazo fijado por la misma ni tras ser requerida su justificación mediante trámite de audiencia.

Debe por estas mismas razones, en unidad de doctrina y seguridad jurídica, rechazarse el motivo de casación, máxime, cuando la justificación se practicó pasado más de siete meses de terminación del plazo previsto para acreditarlo, y cuando ya se había dictado una primera resolución revocatoria del anticipo.'.

Como hemos anticipado en el fundamento jurídico anterior, no concurren circunstancias excepcionales explicativas de su incumplimiento, sino que estamos ante una inobservancia deliberada, premeditada, de tal intensidad que imposibilita la aplicación del principio de proporcionalidad solicitado.



SEXTO. - Conforme al artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , procede la expresa condena en costas a la recurrente; si bien, conforme al apartado tercero, se señala como cifra máxima a la que asciende la imposición de costas respecto de los honorarios de Letrado por todos los conceptos, la de mil quinientos euros, atendiendo a los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, la Sala dicta el siguiente

Fallo

DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la SCA SAN JOSÉ contra la Resolución de la CONSEJERÍA DE AGRICULTURA, PESCA Y DESARROLLO RURAL de 21 de febrero de 2016 por la que se declaró la pérdida del derecho al cobro de la subvención concedida mediante resolución de 19 de enero de 2015, por un importe de 7.728,18 euros, equivalente al 50% de una inversión auxiliable de 15.456,36 euros, para el proyecto de inversión denominado 'Mejora instalaciones de almazara', al amparo de la Orden de 6 de mayo de 2014, por ser ajustada a Derecho.

IMPONER las costas procesales de esta instancia conforme al fundamento jurídico sexto.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase, y una vez firme remítase testimonio de la misma junto con el expediente administrativo, al lugar de procedencia de éste.

Notifíquese la presente resolución a las partes, con las prevenciones del artículo 248.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 01 de julio, del Poder Judicial , haciéndoles saber que, contra la misma, cabe interponer recurso de casación ante el Tribunal Supremo, limitado exclusivamente a las cuestiones de derecho, siempre y cuando el recurso pretenda fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, y hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora. Para la admisión del recurso será necesario que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo estime que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, de conformidad con los criterios expuestos en el artículo 88.2 y 3 de la LJCA . El recurso de casación se preparará ante la Sala de instancia en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, y seguirá el cauce procesal descrito por los artículos 89 y siguientes de la LJCA . En iguales términos y plazos podrá interponerse recurso de casación ante el Tribunal Superior de Justicia cuando el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma.

El recurso de casación deberá acompañar la copia del resguardo del ingreso en la Cuenta de Consignaciones núm.: 2069000024084416, del depósito para recurrir por cuantía de 50 euros, de conformidad a lo dispuesto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre , salvo concurrencia de los supuestos de exclusión previstos en el apartado 5º de la referida Disposición Adicional Decimoquinta o beneficiarios de asistencia jurídica gratuita.

Y para que esta Sentencia se lleve a puro y debido efecto, una vez alcanzada la firmeza de la misma, remítase testimonio junto con el expediente administrativo al órgano que dictó la resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días, e indicar el órgano responsable del cumplimiento del fallo conforme previene la Ley, dejando constancia de lo resuelto en el procedimiento.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio de la misma a los autos principales, la pronunciamos, mandamos y firmamos.