Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 267/2017, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 152/2014 de 15 de Mayo de 2017

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

Sección 3ª

Recurso ordinario núm. 152/2014

Actoras: CONFEDERACIÓ DE COMERÇ DE CATALUNYA i ASSOCIACIÓ SANT CUGAT COMERÇ

Representante de las actoras: SR. CARLOS TURRADÓ MARTÍN-MORA, Procurador

Parte demandada: DEPARTAMENT DE TERRITORI I SOSTENIBILITAT DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA

Representante de la demandada: ADVOCACIA DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA

Parte codemandada: INSTITUT CATALÀ DEL SÒL

Representante de la codemandada: SR. FRANCESC XAVIER MANJARÍN ALBERT, Procurador

Parte codemandada: CONSORCI URBANÍSTIC DEL CENTRE DIRECCIONAL DE CERDANYOLA DEL VALLÈS

Representante de la codemandada: SR. JESÚS DE LARA CIDONCHA, Procurador

S E N T E N C I A núm. 267

Magistrados/as:

Ilmo. Sr. D. Emilio Vicente Berlanga Ribelles, Presidente

Ilmo. Sr. D. Manuel Táboas Bentanachs

Ilmo. Sr. D. Francisco López Vázquez

Ilma. Sra. Dª. Isabel Hernández Pascual

Ilmo. Sr. D. Héctor García Morago

Ilmo. Sr. D. Eduardo Rodríguez Laplaza

Barcelona, 15 de mayo de 2017

La Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en nombre de S.M el Rey y en atención a lo dispuesto en el art 117.1 de la Constitución , ha pronunciado esta SENTENCIA en el presente recurso contencioso administrativo ordinario núm. 152/2014, seguido entre partes: como demandantes, la CONFEDERACIÓ DE COMERÇ DE CATALUNYA i L'ASSOCIACIÓ SANT CUGAT COMERÇ, representadas por el Procurador D. CARLOS TURRADÓ MARTÍN-MORA y asistidos por el Letrado D. RAMÍN FIGUERA PALACIOS. Como demandado, el DEPARTAMENT DE TERRITORI I SOSTENIBILITAT DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA, representado y asistido por la ADVOCACIA DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA. Como codemandado, el INSTITUT CATALÀ DEL SÒL, representado por el Procurador D. FRANCESC XAVIER MANJARÍN ALBERT y asistido por la Letrada Dª. MARTA ALSIUS AGUSTÍ. Y también como codemandado, el CONSORCI URBANÍSTIC DEL CENTRE DIRECCIONAL DE CERDANYOLA DEL VALLÈS, representado por el Procurador D. JESÚS DE LARA CIDONCHA y asistido por el Letrado D. ALBERT ABULÍ NÚÑEZ.

En la tramitación de los presentes autos se han observado las prescripciones legales de rigor.

Ha actuando como Magistrado ponente el Ilmo. Sr. Héctor García Morago, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO: A través de los presentes autos la entidades actoras han impugnado el 'Pla director urbanístic per a la delimitació i ordenació del Centre Direccional de Cerdanyola, de Cerdanyola del Vallès', aprobado definitivamente mediante Resolución de 14 de mayo de 2014, adoptada por el titular del DEPARTAMENT DE TERRITORI I SOSTENIBILITAT DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA (DOGC 6637-4.6.2014).

SEGUNDO: Por la representación procesal de las actoras se interpuso el presente recurso contencioso administrativo, y admitido a trámite y recibido el expediente administrativo, les fue entregado y dedujeron escrito de demanda, en el que tras consignar los hechos y fundamentos de derecho que estimaron de aplicación, terminaron solicitando que se dictara Sentencia estimatoria de la demanda articulada.

TERCERO: Conferido traslado a las partes demandada y codemandadas, todas ellas se opusieron a la demanda en los términos que serán de ver.

CUARTO: Recibidos los autos a prueba, se practicaron las pertinentes con el resultado que obra en autos. Se continuó el proceso por el trámite de conclusiones sucintas y, finalmente, se señaló día y hora para votación y fallo, lo que ha tenido lugar el día 11 de mayo de 2017.

Fundamentos

PRIMERO: Objeto, partes y pretensiones

A través de los presentes autos, la CONFEDERACIÓ DE COMERÇ DE CATALUNYA i L'ASSOCIACIÓ SANT CUGAT COMERÇ han solicitado sea declarada la nulidad de pleno derecho del 'Pla director urbanístic per a la delimitació i ordenació del Centre Direccional de Cerdanyola, de Cerdanyola del Vallès' (en adelante, PDUCD), aprobado definitivamente mediante Resolución de 14 de mayo de 2014, adoptada por el titular del DEPARTAMENT DE TERRITORI I SOSTENIBILITAT DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA (DOGC 6637-4.6.2014).

A tal pretensión de nulidad radical se han opuesto al unísono -y en los términos que veremos- el DEPARTAMENT DE TERRITORI I SOSTENIBILITAT DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA (DTS); el INSTITUT CATALÀ DEL SÒL (INCASOL); y el CONSORCI URBANÍSTIC DEL CENTRE DIRECCIONAL DE CERDANYOLA DEL VALLÈS (CUCD).

SEGUNDO: Motivos del recurso y posición de las partes contendientes

A renglón seguido expondremos, en epígrafes separados, los motivos en los que se fundamenta la demanda, describiendo, en casa caso, las tesis de las entidades recurrentes y los argumentos con los que habrían replicado las demandadas.

1: Posible ausencia de motivación o de justificación en lo que se refiere al uso de un plan director urbanístico

1.1: tesis de las recurrentes:

-Siendo como son, los Planes directores urbanísticos, una figura excepcional, en el presente supuesto no se justifica el encaje del PDUCD en el marco establecido por el Pla territorial general de Catalunya (PTG)y por el Pla territorial metropolità de Barcelona (PTMB).

-El PDUCD no se ajusta a los requisitos establecidos por el art. 157 del texto refundido de 2010 de la Llei d'urbanisme (TRLU) para la promoción de Planes directores urbanísticos de 'áreas residenciales estratégicas'.

1.2: Réplica de las demandadas:

-La actuación definida por el PDUCD se hallaba contemplada en el Pla Territorial Metropolità de Barcelona -PTMB- (DOGC de 12 de mayo de 2010) a título de 'Àrea d'extensió d'interès metropolità y de Àrea especialitzada d'ús mixt'.

-En cualquier caso, consta el acuerdo adoptado el día 19 de diciembre de 2012 por la COMISSIÓ DE POLÍTICA TERRITORIAL I URBANISME DE CATALUNYA, informando favorablemente la formulación del PDUCD; y ello, tras corroborar el alto interés estratégico, territorial y supramunicipal, de una actuación como la de autos.

-Las previsiones contenidas a propósito del Centro Direccional, tanto por el PGMB como por el PTMB, justifican cumplidamente la trascendencia y el interés supramunicipal al que se halla subordinado el PDU.

-No nos hallamos ante la modalidad del Plan director referida a las 'áreas residenciales estratégicas', sino ante la modalidad específica relativa a los 'sectores de interés supramunicipal', razón por la cual al PDUCD (aunque en el mismo se contemplen -junto con otros- usos residenciales), no le son aplicables los requisitos que deben reunir la primera de las modalidades citadas. Y en todo caso, el PDUCD se ajusta plenamente a las previsiones que se contemplan en los art. 56.6 y 157 bis TRLU para los planes directores de sectores de interés supramunicipal,

2: Omisión de la notificación del avance de plan director urbanístico a todos los municipios afectados y omisión del trámite de participación ciudadana, previo a la aprobación inicial

2.1: Tesis de los recurrentes:

-El avance de Plan solo se notificó a los Ayuntamientos de Cerdanyola del Vallès y de Sant Cugat del Vallés, así como al Área Metropolitana de Barcelona. Se omitió, pues, ese trámite con otros municipios del ámbito metropolitano concernido, como Sabadell, Sant Qirze del Vallès o Barberà del Vallès, por poner algunos ejemplos.

-En la tramitación del PDUCD se omitieron indebidamente los trámites de participación ciudadana e institucional previstos en los art. 8 TRLU y 21 i 22 de su reglamento ejecutivo.

-A mayor abundamiento, el avance de Plan debiera haberse sometido a información pública aplicando las previsiones sobre modificación del planeamiento consignadas en el art. 96 TRLU. No en vano, con el PDUCD no se hizo otra cosa que promover una modificación fundamental del planeamiento general metropolitano; un planeamiento general que se proyecta sobre más municipios que los que fueron consultados con motivo de la tramitación del PDUCD.

2.2: Réplica de las demandadas:

Las demandadas consideran que el PDUCD ha sido tramitado correctamente, conforme a lo previsto en los art. 76 y 83 TRLU y, en ese sentido, a la tesis de la actora han opuesto los siguientes reparos u observaciones:

-EL PDUCD no puede equipararse a una modificación del Planeamientio general municipal o del planeamiento general metropolitano. Su rango jerárquico es, además, superior.

-Aun admitiendo, a efectos meramente dialécticos, que fuese de aplicación el procedimiento de modificación del planeamiento metropolitano, la sujeción del avance de modificación a información pública sería potestativa (art. 25.2 de la Llei 31/2010, de 3 d'agost, de l'Àrea Metropolitana de Barcelona).

-El PDUCD, además, solo modifica el PGMB en el término municipal de Cerdanyola del Vallès; luego, si estuviésemos a la normativa que rige la modificación del planeamiento general municipal, también veríamos que la información pública del avance de plan sólo es preceptiva en los supuestos de revisión, lo que no es el caso (ver los art. 101.2 y 106 del Reglamento de la Llei d'urbanisme -RU-, aprobado por Decret 305/2006, de 18 de juliol).

-Los art. 76 y 83 TRLU sólo supeditan la aprobación inicial del PDUCD a un trámite de consulta a los Ayuntamientos afectados (en nuestro caso: Cerdanyola del Vallès, por razones obvias; y Sant Cugat del Vallès, porque un tramo de la carretera B-1413 se habría ejecutado en este último municipio, sobre el que también tendrán continuidad algunas de las infraestructuras previstas). Y esto es lo que se hizo en el supuesto de autos; haciéndose extensiva la consulta al AMB, en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 33.a) de su Ley reguladora. No era, pues, preciso, extender la consulta o todos los municipios limítrofes.

-El art. 105 RU regula el programa de participación ciudadana específico del planeamiento general municipal . No resulta aplicable a los Planes directores urbanísticos.

-En buena medida, a través de la consulta realizada al AMB, se vieron resguardados los intereses de todos los municipios incluidos en la misma.

-En cualquier caso, la participación institucional y ciudadana pudo canalizarse paralelamente a raiz del trámite de información pública de la aprobación inicial del PDUCD.

3: El plan director impugnado es fruto del 'urbanismo a la carta' en lo que atañe al uso comercial (tipo 4, clave pc4). Uso, éste, previsto en la zona denominada 'Parc de la Ciència'. Impugnación indirecta de la trama urbana consolidada de cerdanyola del vallès

3.1: Tesis de las recurrentes:

-En la zona 'Parc de la Ciència' se contemplan 88.566 m2, con una edificabilidad de 217.258 m2,de los cuales 106.494 m2 (de techo) deberán ser destinados obligatoriamente a uso comercial.

-Se trata de un uso comercial destinado a la implantación de una 'gran superficie', en contravención de lo dispuesto por el art. 10.2 del Decret Llei 1/2009, de 22 de desembre, d'ordenació dels equipaments comercials, y con la complicidad de la Direcció General d'Urbanisme, que, no en vano, mediante Resolución de 28 de abril de 2011 aprobó una trama urbana consolidada (TUC) de Cerdanyola del Vallès, acorde con el uso comercial previsto en el PDUCD y que se acaba de poner en entredicho.

-La TUC de Cerdanyola del Vallès es ilegal en lo que afecta a la parcela de autos por los siguientes motivos:

*No cumple con los requisitos que venían exigidos por el art. 7 del Decret Llei 1/2009.

*En cuanto al suelo comercial que ahora nos ocupa, debió venir precedida de la aprobación del PDUCD. El planeamiento precedente, o no contemplaba ese uso, o fue declarado nulo.

*En el mismo sentido, constituye una verdadera 'reserva de dispensación' en beneficio del propietario mayoritario de los terrenos; a saber: la propia Administración.

-La nulidad de la TUC en el punto que ahora nos ocupa, deberá llevar aparejada la del PDUCD en cuanto al mismo extremo.

-Actualmente existen suficentes grandes superficies comerciales e incrementarlas supondría un grave perjuicio para el comercio tradicional y de proximidad. Amén de contradecirse las líneas estratégicas del planeamiento general metropolitano.

(A través de sendos informes de 31 de marzo y 11 y 13 de mayo de 2016, los Ayuntamientos de Sant Quirze del Vallès, Barberà del Vallès y Sabadell, han manifestado sus reparos al PDUCD, por considerar que el mismo puede perjudicar al comercio de proximidad de esas localidades, perturbando el modelo de ciudad que se desea preservar).

3.2: Réplica de las demandadas:

-Para empezar, resulta inadmisible la impugnación indirecta de la TUC pues (a los efectos del art. 26 LJCA ) esta última no es una disposición de carácter general, sino un acto administrativo de carácter declarativo; como vendría a demostrarlo el hecho de que en su tramitación se prevea su aprobación por silencio administrativo(art. 8 del Decret Llei 1/2009).

-La TUC es, pues, un acto firme y consentido.

-Resulta, además, que el PDUCD no es un acto de aplicación de la TUC. Las determinaciones del PDUCD no traen causa,no se hallan subordinadas o, si se prefiere, no son consecuencia necesaria del contenido de la TUC.

-En cualquier caso, la pieza de suelo a la que se refiere la demanda cumple perfectamente los reqauisitos a los que se refiere el art. 7.1.b) del Decret Llei 1/2009 (lo que vendría a excluir cualquier género de 'reserva de dispensación'); no en vano, se trata de un área residencial plurifamiliar continua a los asentamientos del núcleo histórico y sus ensanches, dentro del suelo urbanizable con ordenación urbanística detallada aprobada y vigente (Plan parcial Centro Direccional de 2002, modificado en 2005 y 2008 -y declarado nulo en abril de 2011; pero vigente cuando se aprobó la TUC de Cerdanyola del Vallès, en abril de 2011-).

-En cualquier caso, debería ser la TUC la obligada a adaptarse a las previsiones del PDUCD (art. 8.3 del Decret Llei 1/2009)y no a la inversa.

-Los m2 de techo comercial (que al final no podrán rebasar los 108.629 m2) aparecían claramente reflejados en la versión inicial del PDU (punto 3.6.3 de la Memoria). Ocurre, sin embargo, que ese techo -que al principio se configuraba como 'mínimo'- sufrió una transformación importante en la versión definitiva del Plan, para devenir un uso posible pero no obligatorio, con un límite máximo -de llegar a materializarse- del 50%.

-En definitiva: el PDUCD no configura ninguna zona de uso exclusivamente comercial. Uso, éste, que sólo se podrá materializar en las parcelas PC4 con el límite indicado anteriormente. En cualquier caso, la implantación de una nueva zona comercial provocaría sinergias que se traducirían en una reactivación de la actividad comercial del conjunto, dando lugar a un clúster comercial en el área del Vallès, con especialización por centros y sectores. Y todo ello, sin perjudicar al comercio tradicional de Cerdanyola del Vallès, muy focalizado en el centro de la ciudad (informe técnico-jurídico emitido a propósito de las alegaciones presentadas durante el trámite de información pública del PDUCD).

-El PDUCD es, además, fiel a las determinaciones del planeamiento general metropolitano de 1976, que ya preveía la posibilidad de usos comerciales en los centros direccionales [ver el art. 100 de sus normas urbanísticas].

4: Defectos del estudio económico-financiero del 'pducd'

4.1: tesis de las recurrentes:

-El estudio económico-financiero (EEF) parte de un valor en venta de la vivienda libre, en Cerdanyola del Vallès(2.906 euros/m2), muy alejado de la realidad (por exceso) y, por ello mismo, inviable.

-Ocurre lo mismo con los valores en venta asignados a los usos industrial tecnológico y administrativo y de oficinas (1.850 y 1.944 euros/m2 respectivamente).

-Asimismo, los costes de construcción se han minusvalorado en exceso (un 15%).

-Se echan en falta los costes relacionados con la restauración de espacios naturales y de antiguos vertederos.

En resumidas cuentas: el EEF no permite acreditar que nos hallemos ante una actuación económicamente viable.

4.2: Réplica de las demandadas:

-La evaluación económico-financiera (folio 5.244 y siguientes del expediente) acredita la viabilidad económica del PDUCD.

-Cabe dar por reproducidas y no desvirtuadas las respuestas que se dieron a este alegato en vía administrativa.

-Los precios manejados por la evaluación económico-financiera del PDUCD, se obtuvieron de diversos estudios, así como de los precios autorizados para la vivienda protegida.

-Los costes de descontaminación deberán correr a cargo de los propietarios concernidos (art. 172.3 del reglamento ejecutivo del TRLU.

5: Plan de etapas erróneo:

5.1: Tesis de las recurrentes:

-El Plan de estapas del PDUCD contiene previsiones que ya se han ejecutado. Debería, pues, ser actualizado.

-El Plan de etapas debería prever la tramitación de los proyectos de urbanización en paralelo con los correspondientes proyectos de reparcelación.

5.2: Réplica de las demandadas:

-La Memoria del PDUCD recoge el alegato de las actoras (página 4.463) y establece que los proyectos de urbanización se aprobarán de forma previa o simultánea a los proyectos de reparcelación.

6: El PDUC opta indebidamente por el sistema de expropiación

6.1: Tesis de las recurrentes:

-El sistema de expropiación no puede emplearse -como se pretende con el PDUCD- para dar al enriquecimiento injusto de terceros, mediante la expropiación de suelo comercial a precios que luego permitiran que sea adquirido por terceros a precios veredaderamente ventajosos y contrarios a un régimen de competencia leal.

6.2: Réplica de las demandadas:

-El sistema de actuación que se recoge en el PDUCD es el de reparcelación. Con eso está dicho todo.

TERCERO: Resolución de la controversia en lo que atañe a los epígrafes 1 y 3 a 6 del fundamento jurídico precedente

En lo que respecta a los reproches que se contienen en la demanda y que hemos desgranado a través de los epígrafes 1 y 3 a 6 a través del fundamento jurídico precedente, ya podemos adelantar que no podrán ser acogidos por este Tribunal. Esta Sala y Sección deberá hacer suyos los -por lo general- atinados razonamientos que se contienen al respecto en las réplicas formuladas por las demandadas; aunque no sin formular las siguientes precisiones:

1: Nos hallamos, ciertamente, ante un Plan director urbanístico (PDU) que tiene por finalidad desarrollar de forma integral un sector de interés supramunicipal, previendo, en ese sentido, la ejecución directa de actuaciones de especial relevancia social y económica. Se trata, pues, de una modalidad de PDU expresamente prevista en los art. 56.1.g) y 157bis TRLU. De una modalidad que, sin perjuicio de contemplar usos residenciales entre otros muchos, se encuentra perfectamente diferenciada de la que tiene por finalidad abordar específicamente la delimitación de una o diversas áreas residenciales estratégicas [art. 56.1.f) TRLU].

Ocurre, en el anterior sentido, que las recurrentes no han aportados pruebas susceptibles de poner en entredicho la corrección del encuadre del PDUCD en la modalidad de PDU que trae causa de los ya citados art. 56.1.g) y 157bis TRLU.

2: Sin perjuicio de insistir en que el TUC es una disposición de carácter general (por todas, ver nuestra Sentencia núm. 198, de 23 de marzo de 2016, recurso núm. 140/2012 ), nos veremos en la tesitura de tener que corroborar que tampoco se aportan pruebas en las que fundar que la finalidad del PDUCD sea la de propiciar un 'urbanismo a la carta'; o que las consecuencias dramáticas para el comercio de proximidad, que las recurrentes pretenden anudar a la aprobación del Plan, pasen de ser, hoy por hoy, una mera conjetura.

3: Lo mismo habrá que decir de los reproches dirigidos al estudio económico-financiero del PDUCD, habida cuenta que no nos ha sido presentada ninguna prueba dotada de relevancia técnica y de la debida objetividad, de la que pueda deducirse con certeza que los objetivos del PDUCD son económicamente inviables para los propietarios directamente afectados, o no sostenibles para las arcas públicas en cuanto a lo que se refiere a la implantación, conservación y mantenimiento de dotaciones y servicios.

4: Y en lo que se refiere al plan de etapas y al sistema de actuación, simplemente bastará con constatar los errores de apreciación en los que se habrían fundado los reproches de la demanda. Errores perfectamente resaltados por las demandadas.

CUARTO: Resolución de la controversia en lo que atañe a la omisión del trámite de participación ciudadana, previo a la aprobación inicial del PDUCD

1: Las recurrentes han puesto de relieve que el PDUCD ha venido a suponer, para el municipio de Cerdanyola del Vallès, una modificación 'fundamental' (página 8 de la demanda) del planeamiento general metropolitano. Y más concretamente del planeamiento general metropolitano vigente en dicho término municipal; debiéndose, pues, someter por ello, el PDUCD, a los mismos trámites a los que debería sujetarse una alteración del planeamiento general municipal o plurimunicipal de esa naturaleza o enjundia. Trámites, éstos, que, dadas las circunstancias, debieran haberse traducido en la aprobación y aplicación de un programa de participación ciudadana (en lo sucesivo, PPC); en el sometimiento a información pública del avance de PDUCD; y en una consulta dirigida a todos los Ayuntamientos colindantes o sometidos a la influencia del nuevo Plan.

Fluye, pues, en la demanda, la convicción de que el PDUCD surtió, sobre el planeamiento general plurimunicipal vigente en Cerdanyola del Vallès, los efectos propios de una verdadera revisión, al mutarse sustancialmente, con las determinaciones del PDU, las características estructurales básicas del sistema urbanístico vigente hasta ese momento en esa parte del territorio metropolitano. Y, en ese sentido, veremos seguidamente que les asiste la razón a las entidades actoras.

2: Como la propia Memoria del PDUCD viene a reconocer, éste se fundamentó en las determinaciones del art. 56.6 TRLU, conforme al cual,

6. Els plans directors urbanístics de delimitació i ordenació de sectors d'interès supramunicipal a què fa referència l'apartat 1.g:

a) Classifiquen i qualifiquen el sòl i comporten la delimitació de sectors de sòl urbanitzable delimitat o de sòl urbà no consolidat. Amb aquesta finalitat, poden modificar la classificació urbanística del sòl o les condicions de desenvolupament previstes pel planejament urbanístic vigent.

b) Estableixen l'ordenació detallada del sòl amb el nivell i la documentació propis d'un pla urbanístic derivat i les altres determinacions pròpies d'aquest instrument.

c) Poden incorporar la concreció del traçat i les característiques de les obres d'urbanització amb el nivell i la documentació propis d'un projecte d'urbanització.

d) Legitimen l'inici de l'execució urbanística de l'actuació, sense necessitat de fer l'adaptació prèvia del planejament urbanístic general municipal, la qual s'ha de dur a terme en els terminis que el pla director urbanístic estableixi.

e) Especifiquen l'administració actuant.

Por esa razón, y en su ámbito, vino a sustituir al planeamiento general local (municipal o metropolitano) derogándolo, sustituyéndolo y poniéndose en su lugar de forma expresa y directa; todo ello, para establecer una ordenación integral y, asimismo, descender -de una tacada y en unidad de acto- al nivel de detalle propio los Planes parciales.

En el anterior sentido, resultan ilustrativas las explicaciones que, sobre sus objetivos y contenido, aparecen reflejadas en las páginas 62 y 63, 83 a 85, 93, 98 a 100, 104, 107 y 108 del Documento 1 de la Memoria del Plan, o en los art. 1.3, 11 a 16, 27, 35, y 69 a 71 de las Normas urbanísticas del susodicho instrumento.

Así las cosas, resulta evidente que las determinaciones del PDUCD presentan una textura perfectamente equiparable a las que podríamos encontrar en un número considerable de Planes de ordenación urbanística municipal; no en vano, la Memoria del PDUCD desvela previsiones relativas a zonas para usos productivos de diversa índole; para usos residenciales; para usos terciarios; para usos comerciales que podrían llegar a ser de gran envergadura; para equipamientos privados; para verde privado. Como también previsiones relativas a sistemas (existentes y de nuevo cuño), tanto locales como metropolitanos o supralocales, amén de clasificar el suelo de su ámbito y de prever un programa o plan de etapas, a desarrollar directamente mediante sendos proyectos de urbanización y reparcelación. No sin añadir la previsión de 4.634 nuevas viviendas para un municipio, hoy en día, de unos 57.000 habitantes.

Así las cosas, resulta evidente que el PDUCD habría venido a alterar radicalmente el modelo de ciudad urbanísticamente presente en Cerdanyola hasta ese momento, hasta el punto de colmar la hipótesis contemplada en el art. 95.5 TRLU, conforme al cual,

'és una revisió del planejament general l'adopció de nous criteris respecte a l'estructura general i orgànica o el model d'ordenació o de classificació del sòl preestablerts'

Queremos decir, con ello, que no nos encontramos ante un PDU con meras directrices, o de alcance temático limitado o especial [véanse las letras a) a f) del art. 56.1 TRLU]. No estamos, pues, enjuiciando un planeamiento director al que el planeamiento municipal o metropolitano pueda o deba adaptarse mediante una simple modificación. Nos hallamos, por el contrario, frente a un tipo singular de Plan director, nacido al albor de la Llei 3/2012, de 22 de febrer. Plan director, al cabo, dotado de la virtualidad necesaria como para poder comprimir la autonomia local en un sector de la realidad (el urbanismo), íntimamente asociado al arquetipo o idea que de esa autonomía se ha ido formando nuestra sociedad a lo largo del tiempo.

No estamos apuntando, ni mucho menos, hacia una eventual contradición entre el tipo de Plan director al que nos estamos refiriendo y la garantía institucional de la autonomía local. Simplemente, tratamos de ilustrar con la mayor precisión posible cómo el PDUCD -fiel a las determinaciones nacidas de la Llei 3/2012- posiblemente no sea nominalmente un Plan general urbanístico de carácter municipal, plurimunicipal, metropolitano o en todo caso local; pero en el supuesto de autos hace indudablemente sus veces. Y lo hace, como ya hemos podido ver, con los efectos propios de una acusada revisión, pues no en vano, si reparamos en el escenario de futuro que nos ha trazado la Memoria del PDUCD (Memoria que nos ilustra sobre el surgimiento de una nueva centralidad urbana de caráscter metropolitano), podremos constatar que su ejecución acabará traduciéndose en el nacimiento de una verdadera ciudad, con un grado no desdeñable de autosuficiencia; si no de iure, sí, desde luego, de facto. Razones, éstas, que de algún modo justificarían el hecho de percibir en el PDUC la presencia, entre bambalinas, de un Plan de ordenación urbanística municipal o plurimunicipal, diseñado ex novo y, por ello mismo y con mayor razón, necesariamente supeditado a los procedimientos de participación ciudadana que deben anteponerse, so pena de nulidad, a la aprobación inicial del planeamiento general municipal o plurimunicipal.

3: El art. 83 TRLU regula la tramitación de los PDU en los siguientes términos:

1. L'aprovació inicial i l'aprovació provisional dels plans directors urbanístics corresponen a la comissió territorial d'urbanisme competent, llevat que l'àmbit territorial del pla afecti més d'una comissió, en el qual cas correspon al conseller o consellera de Política Territorial i Obres Públiques d'acordar-ne l'aprovació inicial i la definitiva. En tots dos casos, els ajuntaments afectats han d'ésser consultats abans de l'aprovació inicial, per un termini d'un mes, respecte als objectius i els propòsits generals de la iniciativa.

2. Els plans directors urbanístics s'han de posar a informació pública per un termini d'un mes. Un cop acabat el termini d'informació pública, els plans s'han de sotmetre, també per un mes, al tràmit d'informació als ens locals compresos en l'àmbit territorial respectiu.

3. Simultàniament al tràmit d'informació pública d'un pla director urbanístic, s'ha de sol licitar un informe als departaments interessats i als organismes afectats per raó de llurs competències sectorials, els quals l'han d'emetre en el termini d'un mes, llevat que una disposició n'autoritzi un de més llarg.

Por su parte, el art. 79.1.a) TRLU señala que,

1. Correspon al conseller o consellera de Política Territorial i Obres Públiques l'aprovació definitiva de:

a)Els plans directors urbanístics (...), amb l'informe previ de la Comissió d'Urbanisme de Catalunya.

De las normas transcritas se desprenden pautas precisas sobre la aprobación inicial, provisional y definitiva de los PDU. Pautas comunes a todas las modalidades de PDU previstas en el TRLU, que ya hemos visto que pueden ser de muy variada índole. Pero esas normas no excluyen por sí mismas la hipótesis de que en supuestos como el que ahora nos ocupa, la aprobación inicial de un PDU deba venir precedida de otros trámites preceptivos. En nuestro caso: los propios del proceso de participación ciudadana e institucional al que ya nos hemos referido, incluido el sometimiento del avance de Plan al trámite de información pública.

En el anterior sentido, no deja de ser significativo el régimen de tramitación y aprobación al que se halla sometido el PDU metropolitano previsto en la Llei 31/2010, de 3 d'agost, de l'Àrea Metropolitana de Barcelona.

Curiosamente se trata de un PDU con un contenido potencial (ver los art. 22 y 23 de la Llei citada) capaz de acoger en su seno previsiones del mismo calado que las que se contienen en el PDUCD. Pues bien: las letras b) y c) del art. 25.1 de la Llei 31/2010, supeditan la aprobación inicial del PDU metropolitano a la aprobación y aplicación de un PPC y, asimismo, al sometimiento a información pública y a consulta municipal individualizada del correspondiente avance de Plan.

Ciertamente, el art. 25.2 de la Llei 31/2010 nos dice que será potestativa la información pública del avance de Plan en los supuestos de modificación del PDU; pero sin hacer extensiva tal exoneración a los supuestos de revisión.

4: Habida cuenta que el PDUCD debió haber venido precedido de la aprobación y aplicación de un PPC y, asimismo, del sometimiento a información pública del avance de Plan, a renglón seguido transcribiremos las normas que debieran haberse tomado en consideración:

Art. 8.1 TRLU [art. 2.f) RLU], conforme al cual 'Es garanteixen i s'han de fomentar els drets d'iniciativa, d'informació i de participació de la ciutadania en els processos urbanístics de planejament i de gestió.'

Art. 22 RLU, según el cual (los subrayados serán nuestros):

'22.1 Per facilitar la participació en el procés de formulació dels instruments de planejament urbanístic, l'administració competent pot aprovar el corresponent programa de participació ciutadana, d'acord amb el que estableix l'art. 105 d'aquest Reglament.

22.2 El programa de participació ciutadana expressa les mesures i actuacions previstes per tal de facilitar tant la divulgació i la comprensió dels objectius i del contingut dels treballs de planejament, com la formulació d'al legacions, suggeriments o propostes alternatives en el marc del tràmit d'informació pública, i pot referir-se a les fases i continguts següents:

a) Contingut en relació amb la fase prèvia al període d'informació pública:

1r. Accions d'informació i comunicació, que difonguin l'acord d'iniciar el planejament i facilitin les dades necessàries per donar coneixement suficient del seu abast i característiques. Aquestes accions poden comprendre la publicació i exposició al públic d'un avanç de l'instrument de planejament i la realització d'actes informatius, conferències, presentació d'estudis previs i altres instruments similars.

2n. Canals de participació, on es defineixin els diferents instruments que es posaran a disposició de la ciutadania i les institucions per recollir les seves opinions, així com per facilitar el debat i la presentació de propostes. Es poden incloure enquestes, entrevistes, debats en grup, tallers de propostes i similars. En tot cas, els canals previstos han de buscar la intervenció dels sectors de població significatius en el territori i no limitar-se a una crida genèrica a la participació. Aquestes actuacions poden ser complementades amb mitjans telemàtics.

3r. Sistema de recollida i anàlisi de les aportacions realitzades i la presentació de l'informe de resultats d'aquest procés.

b) Contingut en relació amb el període d'informació pública:

1r. Mecanismes d'informació sobre l'ordenació proposada per l'instrument aprovat inicialment.

2n. Mecanismes d'informació per donar a conèixer l'obertura d'aquest període i el sistema de recollida d'al legacions i propostes de manera que faciliti la seva presentació, habilitant els mitjans i els espais adients d'acord amb les característiques del territori.

c) Contingut en relació amb la fase posterior al període d'informació pública:

1r. Realització d'un informe de valoració de les propostes i iniciatives presentades en totes les fases del procediment d'elaboració.

2n. Mecanismes de publicitat del contingut de l'informe de valoració.

22.3 L'acord d'aprovació del programa de participació ciutadana es publica per edicte al diari o Butlletí Oficial que correspongui i el seu contingut pot ser objecte de consulta pública a les dependències i en l'horari que l'edicte assenyali, sens perjudici de l'adopció de qualsevol altra mesura de divulgació o publicitat.'

Art. 101 RLU (los subrayados serán nuestros):

'101.1 Són actuacions preparatòries de la formulació del planejament les següents:

(...)

b) L'aprovació i publicació del programa de participació ciutadana en la formulació i tramitació del pla, en els termes que estableix l'art. 22 d'aquest Reglament.

c) La subjecció a informació pública de l'avanç de l'instrument de planejament.

(...)

101.2 Les actuacions preparatòries assenyalades en les lletres b) i c) de l'apartat anterior únicament tenen caràcter preceptiu en el cas de formulació del pla d'ordenació urbanística municipal o de la seva revisió, mentre que són potestatives en els casos de modificació d'aquest pla o de formulació de qualsevol altra figura de planejament.'

Art. 105 RLU (los subrayados serán nuestros):

'105.1 Les administracions competents per a la formulació del pla urbanístic poden acordar, en qualsevol moment anterior a l'acord d'aprovació inicial, l'aprovació i publicació del programa de participació ciutadana, de conformitat amb el que estableix l'art. 22 d'aquest Reglament.

105.2 L'aprovació i publicació del programa de participació ciutadana és obligatòria en el cas de formulació o revisió del pla d'ordenació urbanística municipal, i es pot acordar prèviament o simultàniament a la publicació de l'avanç del pla.'

I art. 106 RLU (los subrayados serán nuestros):

'106.1 Per facilitar la participació dels ciutadans en la formulació dels plans urbanístics, prèviament a l'aprovació inicial l'administració competent pot acordar publicar i sotmetre a informació pública avanços dels instruments de planejament urbanístic.

106.2 L'avanç de l'instrument de planejament ha de contenir:

a) Els objectius i els criteris generals del pla.

b) Una síntesi de les alternatives considerades i dels objectius i criteris urbanístics, ambientals o socials que justifiquen l'elecció de la proposta bàsica sotmesa a informació pública.

c) La descripció de les característiques bàsiques de la proposta d'ordenació.

d) Si l'instrument de planejament està sotmès a avaluació ambiental, un informe ambiental preliminar per tal que l'òrgan ambiental pugui determinar l'amplitud, nivell de detall i grau d'especificació de l'informe de sostenibilitat ambiental. Sens perjudici del què pugui establir la normativa sobre avaluació ambiental de plans i programes, l'informe ambiental preliminar, quan es tracti del pla d'ordenació urbanística municipal, ha de contenir els aspectes assenyalats en les lletres a i b de l'art. 70 d'aquest Reglament i, quan es tracti de plans urbanístics derivats, ha de contenir els aspectes assenyalats en les lletres a i b de l'apartat 1 de l'art. 100 d'aquest Reglament.

106.3 Els suggeriments, alternatives o al legacions que es presentin en el tràmit d'informació pública seran analitzats i valorats per l'administració responsable de la redacció del pla, amb l'objecte de confirmar o rectificar els criteris i solucions generals del planejament. Aquesta valoració s'expressa mitjançant l'acord d'aprovació inicial de l'instrument de planejament.

106.4 La publicació i subjecció a informació pública de l'avanç de pla és obligatòria en el cas de formulació o revisió del pla d'ordenació urbanística municipal.

106.5 Les previsions d'aquest precepte no són d'aplicació a l'avanç de pla que cal formular pel desenvolupament per subsectors dels sectors de planejament derivat, el qual es regeix pel què estableix l'art. 114 d'aquest Reglament.'

Como es de ver, el titular de la Potestad Reglamentaria autonómica optó en 2006 por un modelo de participación ciudadana muy ambicioso, y a la par -se intuye- deseoso de conjurar diversos riesgos, y entre ellos el de despotismo ilustrado en una materia de tan alto interés público. Y ese es un modelo cuya plasmación normativa habrá que respetar hasta que el sujeto legitimado para ello no la modifique.

Así, pues, habrá que ver que las normas reglamentarias que acabamos de transcribir nos señalan que la aprobación y aplicación del PPC y, asimismo, el sometimiento a información pública del avance de Plan, tan sólo serán trámites preceptivos en los supuestos de formulación o revisión del plan de ordenación urbanística municipal; pero una interpretación sistemática, que tenga en cuenta las características del PDUCD que ya hemos puesto de relieve, deberá llevarnos a considerar que allí donde literalmente se alude a 'la formulación o revisión del plan de ordenación urbanística municipal', implícitamente se está queriendo hacer referencia a 'la formulación o revisión de los planes de ordenación urbanística municipal o de aquellos que hagan sus veces', tal como sucede con el PDUCD. No sin añadir que en el supuesto de Cerdanyola del Vallès, las referencias normativas al planeamiento municipal habrá que considerarlas referidas a su equivalente metropolitano o plurimunicipal.

Por identidad de razón, también deberemos considerar aplicable al PDUCD el art. 85.7 TRLU, conforme al cual 'Simultàniament al tràmit d'informació pública d'un pla d'ordenació urbanística municipal ('o del que haga sus veces', hi afegirem), s'ha de concedir audiència als ajuntaments l'àmbit territorial dels quals confini amb el del municipi que és objecte del pla.' Previsión, ésta, también de aplicación -con mayor razón- al municipio receptor de la nueva ordenación. Y previsión -eso sí- cuya omisión, de haber sido la única detectada en este caso, quizá no habría traído consigo consecuencias graves, habida cuenta de la carga que pesaba sobre los Ayuntamientos interesados, en orden a seguir con diligencia las convocatorias de información pública insertadas en los boletines oficiales. Y otro tanto podríamos decir a propósito del traslado previo del avance de Plan, pues cabe presumir que los municipios colindantes (también 'afectados' ex art. 83.1 TRLU) tuvieron conocimiento del mismo por diversos medios, pues los informes desfavorables que se han incorporado a los autos, lo son exclusivamente por motivos de fondo.

5: Al pairo de lo dicho hasta ahora, menester será hacer dos precisiones. La primera: que la decisión que este Tribunal trasladará al fallo de la presente Sentencia, deberá interpretarse en los estrictos términos de la controversia que ahora nos ocupa. Sin que las consideraciones que hemos venido haciendo a través del presente fundamento jurídico, puedan extrapolarse, así como así, a cualquier PDU; pues como ya hemos señalado más arriba, los PDU son susceptibles de presentar una textura muy diversa, y ésta puede predeterminar en algún grado las peculiaridades del procedimiento de tramitación y aprobación.

Y la segunda: que las consideraciones que nos han llevado a concluir que el PDUCD es nulo de pleno derecho por haber omitido o infringido reglas esenciales de procedimiento de superior jerarquía (en el momento de los hechos, art. 62.2 de la Ley básica 30/1992, de 26 de noviembre), han venido precedidas de una pormenorizada ponderación, que podríamos resumir trayendo a colación las siguientes reflexiones:

5.1: La omisión del estadio relacionado con la participación ciudadana y con la exposición al público del avance de Plan, no puede considerarse enervada por el sometimiento del PDUCD a información pública tras su aprobación inicial.

La aprobación inicial de un Plan urbanístico ya viene acompañada de una cierta inercia; que si bien no impide que se presenten alegaciones con probabilidades mayores o menores de prosperar, reduce sensiblemente las posibilidades de que a través de las mismas se pueda incidir de formas relevante en el modelo de desarrollo urbano ínsito en el instrumento aprobado inicialmente.

Por el contrario, los instrumentos derivados del PPC (que el art. 22 RLU enumera a modo de ejemplo; pero que la Administración puede modular -modular sin defraudar, entiéndase bien-) tienen una finalidad específica y diferenciada, como es la de crear las condiciones para que la población en su conjunto -y no sólo los profesionales interesados; o las empresas y particulares directamente afectados en sus intereses económicos o patrimoniales; o las entidades cívicas- tome conciencia de que se va a poner en marcha un proceso urbanístico y, asimismo, para que toda esa población -que sin un cierto grado de excitación permanecería al margen- pueda conocer el alcance y las consecuencias previsibles que se derivarían de la culminación del proceso según cuál fuese su orientación.

Con el proceso previo de participación ciudadana el legislador y el RLU han querido crear las condiciones precisas para suscitar la máxima movilización posible ante cualquier proyecto de ordenación urbanística de la relevancia de los que hemos examinado. De una movilización potencialmente capaz, incluso, de abortar el proyecto en ciernes, o de variar sustancialmente su rumbo. Y eso raras veces se consigue sustituyendo la participación ciudadana bien entendida, por un mero trámite de alegaciones tras haber iniciado su andadura procedimental la versión detallada del proyecto de Plan.

5.2: No nos ha pasado desapercibido el hecho de que el ámbito del Centro Direccional y las infraestructuras o sistemas metropolitanos que se contienen en el PDUCD, se encuentren identificados en el Plan territorial metropolitano de Barcelona (PTMB) como objeto o manifestación específica de las estrategias determinadas por dicho Plan territorial.

Ocurre lo mismo con los Planes de ordenación urbana municipal a los que vincula o vinculará estratégicamente el PTM, que no por ello, en su tramitación y aprobación van a poder obviar las previsiones de los art. 22, 101 y 105 y concordantes del RLU.

Sucede, además, que en este punto el PTMB no impone para el ámbito territorial de autos una figura de planeamiento determinada. El PDUCD no consta en el elenco de PDU que aparece detallado en el art. 5.2 PTMB; aunque este último prevea la posibilidad de aprobar otros Planes directores, amén de los expresamente citados.

Podría sostenerse la inutilidad del estadio previo de participación ciudadana si el PDUCD fuese una reproducción o reiteración algo más detallada de las previsiones del PTMB para el territorio de Centro Direccional; pero esto no es así porque, el PDUCD con su ordenación integral y detallada va más allá, y no ha sido aportada prueba alguna que demuestre lo contrario.

5.3: Tampoco nos ha pasado por alto la participación habida con motivo de la evaluación ambiental estratégica del PDUCD; pero tampoco ésta ha podido colmar los objetivos asociados al PPC.

La información pública ambiental se instrumentó al unísono con la del propio PDUCD tras la aprobación inicial de éste. Precedentemente, la participación se vio limitada a las personas y entidades escogidas por la Administración ambiental para evacuar con ellas las correspondientes consultas.

5.4: En otro orden de cosas, no hemos considerado relevante que el circuito de aprobación del PDUCD haya discurrido enteramente por los cauces de la Administración autonómica. Un repaso de las Planes territoriales tramitados y aprobados en los últimos años por la Generalitat de Catalunya, evidencia que en aquéllos se instrumentó previamente un estadio de participación ciudadana e institucional semejante al diseñado por los art. 22, 101 y 105 RLU (véase el art. 10 del Decret 142/2005, de 12 de juliol), sin que por ello pudiesen considerarse exonerados de ese mismo estadio los planes de ordenación urbana concernidos y aprobados con posterioridad.

5.5: Por último, habrá que decir que el influjo metropolitano o supramunicipal de muchos de los sistemas o infraestructuras contempladas en el PDUCD, tampoco podría constituir excusa con la que soslayar el procedimiento previo de participación ciudadana e institucional, con exposición pública añadida del avance de Plan.

Como ya hemos dicho, con muchos Planes de ordenación urbana municipal ocurre otro tanto de lo mismo, y esa circunstancia -sin son planes ex novo o revisiones de los existentes- no va a determinar en ningún caso que puedan verse inicialmente aprobados sin ningún trámite participativo previo.

Por lo expuesto, la demanda deberá prosperar.

SEXTO: Costas

La complejidad de la controversia y la ausencia de precedentes en lo que atañe al motivo de la demanda que ha sido estimado, deberá llevarnos a considerar la aplicación al caso del último inciso del primer párrafo del art. 139.1 LJCA ('existencia de serias dudas de hecho o de derecho'); y ello, al objeto de no imponer condena alguna en materia de costas.

Fallo

En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Tercera) HA DECIDIDO:

ESTIMAR el presente recurso contencioso-administrativo ordinario núm. 152/2014, promovido por la CONFEDERACIÓ DE COMERÇ DE CATALUNYA y L'ASSOCIACIÓ SANT CUGAT COMERÇ contra el DEPARTAMENT DE TERRITORI I SOSTENIBILITAT DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA, con la oposición añadida del INSTITUT CATALÀ DEL SÒL y del CONSORCI URBANÍSTIC DEL CENTRE DIRECCIONAL DE CERDANYOLA DEL VALLÈS y, en su consecuencia:

2.1: DECLARAR NULO DE PLENO DERECHO el 'Pla director urbanístic per a la delimitació i ordenació del Centre Direccional de Cerdanyola, de Cerdanyola del Vallès', haciendo extensiva tal declaración a la Resolución que lo aprobó definitivamente; a saber: la adoptada el 14 de mayo de 2014 por el titular del DEPARTAMENT DE TERRITORI I SOSTENIBILITAT DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA (DOGC 6637-4.6.2014).

2.2: INSTAR del DEPARTAMENT DE TERRITORI I SOSTENIBILITAT DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA la publicación en el DOGC -y a su costa- del presente veredicto una vez firme, y en un plazo máximo de diez días.

Sin costas.

Notifíquese y hágase saber a las partes que la presente Sentencia no es firme.

Contra la misma podrá interponerse recurso de casación, que deberá prepararse ante ésta nuestra Sala y Sección en un plazo máximo de treinta días hábiles a contar desde el siguiente hábil al de la recepción de su notificación, de conformidad con lo dispuesto en el art. 86 y siguientes de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA), modificada en este punto por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio.

Cuando pretenda fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea, el recurso de casación irá dirigido a la Sala 3ª del Tribunal Supremo, y su preparación deberá atenerse a lo dispuesto en el art. 89.2 LJCA .

Asimismo, cuando pretenda fundarse en normas emanadas de la Comunidad Autónoma, el recurso se dirigirá a la Sección de Casación de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, y su preparación también deberá sujetarse a lo dispuesto en el art. 89.2 LJCA , sin perjuicio de que la justificación a la que se refiere la letra e) del mencionado precepto legal, deba considerarse referida al Derecho autonómico.

A los anteriores efectos, deberá tenerse presente el Acuerdo de 19 de mayo de 2016, del Consejo General del Poder Judicial, por el que se publica el Acuerdo de 20 de abril de 2016, de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, de fijación de reglas sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al recurso de casación (BOE nº 162, de 6 de julio de 2016).

Así por esta nuestra Sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado ponente, hallándose la Sala en audiencia pública en el mismo día de su pronunciamiento. Doy fe.