Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 268/2017, Tribunal Superior de Justicia de Canarias, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 32/2017 de 19 de Junio de 2017

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA. SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO. SECCIÓN
SEGUNDA
Plaza de San Agustín 6
Las Palmas de Gran Canaria
Teléfono: 928 30 64 60
Fax.: 928 30 64 62
Email: s2contadm.lpa@justiciaencanarias.org
Procedimiento: Recurso de apelación
Nº Procedimiento: 0000032/2017
NIG: 3501645320140002271
Materia: Urbanismos y Ordenación del Territorio
Resolución:Sentencia 000268/2017
Proc. origen: Procedimiento ordinario Nº proc. origen: 0000365/2014-00
Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Nº 3 de Las Palmas de Gran Canaria
Intervención: Interviniente: Procurador:
Apelado Eliseo CARMEN DOLORES PADILLA NIETO
Apelante CABILDO INSULAR DE GRAN CANARIA
SENTENCIA
Ilmos/as Sres/as
Presidente:
D. César José García Otero.
Magistrado/as:
Dña Emma Galcerán Solsona.
D. Javier Varona Gómez Acedo.
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En Las Palmas de Gran Canaria a 19 de junio de 2.017.
Visto, en grado de apelación, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, el recurso contencioso-
administrativo seguido como procedimiento en primera instancia con el nº 365/14 ante el Juzgado de lo
Contencioso-Administrativo nº Tres de los de Las Palmas de Gran Canaria; en el que fueron partes: como

demandante, D. Eliseo , representado por la Procuradora Dña Carmen Dolores Padilla Nieto y defendido por
la Letrada Dña Ana Jacob Escauriaza; y, como Administración demandada, el Cabildo Insular de Gran Canaria,
representado y defendido por Letrado Asesor de dicha Institución; versando el proceso sobre autorización
previa a licencia de obra (Calificación Territorial), y estando pendiente en esta Sala a consecuencia del recurso
de apelación interpuesto en representación del Cabildo Insular contra la Sentencia del Juzgado de 26 de
septiembre de 2.016 .

Antecedentes

PRIMERO. En el recurso contencioso-administrativo, del que dimana el presente rollo de apelación, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº Tres de los de Las Palmas de Gran Canaria dictó sentencia en fecha 26 de septiembre de 2.016 , cuyo Fallo, literalmente dice: ' Que ESTIMANDO PARCIALMENTE el recurso presentado por la Procuradora Dª Carmen Dolores Padilla, en nombre y representación de D. Eliseo , se declara la nulidad del acto administrativo identificado en los Antecedentes de Hecho de esta resolución, rechazando el resto de pretensiones de la recurrente, sin realizar pronunciamiento de condena sobre costas procesales'.



SEGUNDO. Contra dicha sentencia se interpuso recurso de apelación la representación procesal del Cabildo de Gran Canaria, del que se dio traslado a la parte demandante, que lo impugnó.



TERCERO. Elevadas las actuaciones a esta Sala, se formó rollo de apelación (registrado con el nº 32/17 ), continuando por sus trámites, sin que se considerase necesaria la celebración de vista pública o la presentación de conclusiones escritas, y con señalamiento del 9 de junio del año en curso para deliberación, votación y fallo.

Fue ponente el Ilmo.Sr. Presidente D. César José García Otero, que expresa el parecer unánime de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO. La sentencia, de la que ahora se conoce en apelación, estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo a los efectos de anular la resolución recurrida y retrotraer las actuaciones para una nueva resolución sobre la solicitud de Calificación Territorial para legalización de ampliación de edificación a fin de que se dicte sin tener en cuenta las determinaciones del Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Rural del Nublo.

Ello se explica con claridad en el Fundamento Segundo, en el que tras transcribir literalmente la Sentencia de esta Sala de 15 de diciembre de 2.014 , concluye que 'Pues bien, aplicando esta doctrina - ya reiterada por la Sala - al presente caso, debe estimarse el recurso y ello porque la denegación de la autorización se fundamenta en las determinaciones del Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Rural del Nublo, que no tiene eficacia alguna, pero sin que ello suponga el reconocimiento de situación jurídica individualizada de concesión de la calificación territorial, pues es la Administración quien debe dictar nuevo acto administrativo, sin tener en cuenta lo dispuesto en el citado Plan Rector'.

En relación con ello, debemos recordar que la doctrina de esta Sala, contenida en la sentencia transcrita, se resume en su Fundamento Séptimo, en el que se incluyen las siguientes conclusiones: ' (..) 1) La declaración del Espacio Natural 'Parque Rural del Nublo' recogida en la Ley Canaria 12/1994, de 19 de diciembre, de Espacios Naturales de Canarias, ha perdido su vigencia al no tener elaborado el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN), a que obliga la normativa básica estatal. Ello no quiere decir-insistimos-que tal declaración sea inconstitucional, no se encuentra vigente y por ende no produce los efectos que tal declaración conlleva.

2) La aprobación del Plan Insular de Gran Canaria no ha subsanado la ausencia del PORN, por cuanto su contenido no contempla ni de lejos el que es propio y necesario en los planes de ordenación de estos especiales Espacios Naturales.

3) No quiere ello decir que el PIOT de Gran Canaria sea ilegal. El que no cumpla los requisitos mínimos que según la normativa estudiada requiere su consideración como PORN, tal solo acarrea, como consecuencia, en lo que ahora interesa-la mencionada ineficacia de la declaración del Parque Rural del Nublo.

Pervive con el resto de las características propias de los planes insulares.

4) La inexistencia del PORN de este Espacio Natural 'Parque Rural del Nublo', invalida el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Rural del Nublo, dado que los Planes Rectores de Uso y Gestión, constituyen instrumentos de ejecución y desarrollo de los PORN y siendo ineficaz la declaración misma del Parque Rural, carecer de soporto válido el PRUG del Parque Rural.

A pesar de ello, no haremos declaración de nulidad del PRUG del Parque Rural del Nublo, por cuanto no ha sido ejercitada tal pretensión por el demandante y hoy apelante. Sin embargo, tal nulidad implica que no pueda apoyarse la negativa de otorgamiento de la Calificación Territorial objeto del recurso planteado en la instancia en las determinaciones del PRUG. Por esta razón procede anular el acto administrativo objeto del recurso contencioso-administrativo en su día interpuesto y del que esta apelación trae causa, esto es, la denegación de la Calificación Territorial.

Tampoco nos pronunciamos sobre la posible ilegalidad del PIOT-GC por cuanto, aún cuando se produce su impugnación indirecta, sin embargo, como antes dijimos, el incumplimiento de los requerimientos mínimos que, según la normativa estudiada, requiere su consideración como PORN, tan solo acarréa como consecuencia - en lo que ahora interesa-la mencionada ineficacia de la declaración del Parque Rural del Nublo, lo cual no afecta ni puede afectar al resto de sus determinaciones, que no pueden entenderse impugnadas indirectamente por la sencilla razón de que no son aplicables al caso, sin que, como es obvio, pueda convertirse el examen de legalidad de una Calificación Territorial en un examen de todo el Plan Insular como si se hubiese recurrido directamente (..)'.



SEGUNDO. En apelación, el primer motivo de impugnación va referido a la imposibilidad de otorgamiento de la Calificación Territorial a la construcción aún sin tener en cuenta las determinaciones del PRUG, a cuyo fin se pone de relieve: a) que el art 66.7 del TRLOTCyENC, aprobado por Decreto Legislativo 1/2000 solo permite el uso residencial en suelo rústico de asentamiento rural o agrícola en el que no se encuentra el suelo edificado objeto de examen, lo que hace que la edificación sea ilegalizable ; b) que dicho suelo corresponde con la Zona B.a.1 del Plan Insular cuyo art 29.1 no permite el uso residencial al no ser incluible en ninguno de los supuesto de excepción a la regla general; c) que se corresponde también con la Zona de Uso Moderado del PRUG que prohíbe cualquier construcción que no esté prevista en la normativa sectorial del Plan; y d) que el informe del órgano gestor del Espacio Natural cuando es negativo el vinculante conforme al artículo 63.5 del TRLOTCyENC, como ocurre en el caso.

Concluye el Cabildo su argumentación advirtiendo que ' (..) la legalización de la vivienda pendiente de demolición infringe el TR-00, el Plan Rector de Uso y Gestión del Nublo y el PIO-CG. Incluso si, como dice la Sentencia recurrida la inexistencia del PORN, invalida el Plan de Uso y Gestión del Nublo y el PIO-GC, todavía nos queda la prohibición dispuesta en el TR-00 que tiene la suficiente entidad como para validar el acto administrativo que no autoriza la Calificación Territorial. A diferencia de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia antes citada, en la que se no se entró a conocer el fondo del asunto, aquí el acto administrativo si entra a conocer llea a la conclusión de que es ilegalizable'.

El siguiente motivo de apelación va dirigido a sostener la eficacia de la Ley 12/1987, declaratoria del Espacio Natural Protegido, que tuvo lugar dos años antes a la entrada en vigor de la Ley 4/1989, lo que hacía imposible que pudiese contar con un PORN aprobado previamente.

Al respecto, tras un recorrido histórico sobre la ordenación del espacio, advierte que la Ley 12/1994, de 19 de diciembre de Espacios Naturales Protegidos de Canarias integró el ámbito espacial en el Parque Rural del Nublo, y dicha ley fue sustituida por el TRLOTCyENC,que enumera los instrumentos de ordenación de los recursos naturales entre los que se encuentran los PRUG.

Y a partir de aquí, entiende que es posible concluir: a) que el PRUG del Parque Rural de Roque Nublo cumple las funciones de PORN del Espacio Natural que exige la legislación estatal básica, tal y como resulta de la Disposición Transitoria Octava del TR; b) que en la legislación canaria es el Plan Insular el instrumento de ordenación de los recursos naturales de la Isla incluyendo los Espacios Naturales; c) que cuando la declaración del Espacio Natural Protegido tiene lugar por ley, el posible incumplimiento del articulo 15.2 de la Ley 4/89 solo afecta a la eficacia de tal declaración, la cual se reactiva en el momento en el que se aprueba el instrumento de ordenación del Espacio Natural., lo que significa que la aprobación del PRUG del Parque Rural del Nublo por Decreto 149/02 reactivó la eficacia de dicha Declaración; y d) que, en todo caso, dicha eficacia quedó definitivamente reactivada con la aprobación del PIO-GC.

Otros argumentos van referidos al cumplimiento del trámite de participación ciudadana en el proceso de elaboración del PIO-GC a la inexistencia de motivos de anulación por carecer de Declaración de Impacto Ambiental y cumplir las exigencias de contenido ambiental aplicables.



TERCERO. La verdad es que una gran parte de los motivos del recurso son motivos referidos a las conclusiones de la Sala en otros procesos, dando la impresión que se invita al Tribunal a un cambio de criterio que no se apoya en ningún pronunciamiento del Tribunal Supremo o Tribunal Constitucional que pueda llevar a este órgano judicial a modificar sus conclusiones que, por los demás, ha sido objeto de sucesivos pronunciamientos lo que significaría la modificación de lo que es una línea jurisprudencial.pacífica y reiterada.

Es mas, se trata de una línea jurisprudencial que parte de la sentencia dictada por esta Sala en pleno, con fecha 28 de noviembre de 2012, (recurso 160/2012 ), en la que se concluye que es ineficaz la declaración de Parques y Reservas Naturales en los casos en los que no se ha cumplido el mandato legal básico de elaborar un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales, (PORN), de la zona antes de su declaración o en el plazo de un año desde la misma, en los casos excepcionales que estén expresa y debidamente justificados, y ello por infracción del art. 15.2 de la Ley Estatal 4/89 , o 35 de la Ley 42/2007 .

Tales conclusiones se encuentran en plena sintonia con las sentencias del Alto Tribunal de 18 de julio (recurso de casación 5845/2009 ) y 15 de octubre de 2013, (recurso de casación 363/2010 ), que declararon la nulidad del Plan rector de Uso y Gestión del Parque Natural de Jandía, ratificando la opinión mayoritaria que configuró la sentencia del Pleno de este Tribunal antes citada.

Al respecto, basta con reproducir algunas de las conclusiones de la Sentencia del Alto Tribunal de 18 de julio de 2.013 : '(..) 1) El artículo 15 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, LCEN, ahora sustituido por el 35 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, LPNB , es un precepto estatal básico, conforme a lo establecido en el artículo 149.1.23 de la Constitución , y contiene un mandato de inseparabilidad que exige ---para la declaración de un espacio como parque o reserva natural--- el que previamente se elabore y apruebe el correspondiente Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN) de la zona y, sólo excepcionalmente, cabe hacer aquella declaración sin la previa aprobación del PORN cuando existan razones que lo justifiquen debidamente expresadas en la norma que los declare, en cuyo caso ha de tramitarse en el plazo de un año, a partir de la declaración de Parque o Reserva, el correspondiente PORN.

2) Resulta esencial la inseparabilidad de la declaración del Parque con la previa aprobación del PORN, pues así se consigue y garantiza, entre otras cosas ---y debido al procedimiento previsto en esas normas para la aprobación del PORN---, la participación pública previa a su aprobación, toda vez que, como indicaba el artículo 6 de la LCEN de 1989 ---y que ahora mantiene el artículo 21.2 de la LPNB de 2007, prácticamente con la misma redacción---, ' el procedimiento de elaboración de los Planes incluirá necesariamente trámites de audiencia a los interesados, información pública y consulta de los intereses sociales e institucionales afectados y de las asociaciones que persigan el logro de los principios del artículo 2 de la presente Ley 3) Esta Sala y Sección ha abordado las consecuencias del incumplimiento del plazo de un año previsto como excepción a esa regla general, declarando que, en tales supuestos, la consecuencia no puede ser otra que la pérdida de vigencia e inoperancia de la norma declarativa del Parque o Reserva.

También hemos distinguido entre diversos supuestos: (1) cuando la declaración se efectúa por la Administración, en cuyo caso el incumplimiento es determinante de su nulidad, y (2) cuando se realiza por Ley ( artículo 18.1 de la LCEN), en que pierde su eficacia con todas las consecuencias jurídicas derivadas de ello, la cual se recobra cuando se aprueba el correspondiente PORN, siempre que perduren o permanezcan las razones por las que mediante dicha Ley se declaró la zona parque o reserva.

4) Por tanto, aun sin obviar que cuando se declaró por primera vez el Parque Natural de Jandía fue por Ley 12/1987, de 19 de junio ---en cuyo momento no estaba en vigor la LCEN de 1989, sino la también estatal Ley 15/1975, de 2 de mayo, de Espacios Naturales Protegidos---, que no exigía la simultaneidad con la aprobación del PORN, a diferencia de las sucesivas leyes que mantuvieron la declaración del Parque Natural de Jandía ---esto es, la Ley 12/1994, de 19 de diciembre, de Espacios Naturales de Canarias (LENC) y el vigente Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo (TRLOTENCAN)--- en cuyas fechas de entrada en vigor sí estaba en vigor la estatal LCEN, debemos señalar que, la falta de aprobación del PORN del Parque no podía tener otra consecuencia que la falta de eficacia de las normas que declararon el Parque, pero no, en modo alguno, su inconstitucionalidad; eficacia y vigencia que recobraría con la aprobación, aun posterior y extemporánea, del preceptivo PORN o instrumento equivalente previsto en la legislación autonómica, como es el caso de los Planes Insulares de Ordenación (PIO), como más adelante expondremos con más detalle' Este efecto, esto es, la perdida de vigencia ---y la no inconstitucionalidad---, ha sido declarada por el Tribunal Constitucional al inadmitir cuestiones de inconstitucionalidad promovidas por el incumplimiento del plazo previsto en el artículo 15.2 de la LCEN, señalando que tal incumplimiento ' no determina, per se, la inconstitucionalidad de la de la Ley que lo declara, sino que, en su caso, podría repercutir sobre los efectos que tal declaración produce ' ( AATC 72/2002, de 23 de abril y 238/2002, de 26 de noviembre, que resuelven sendas cuestiones de inconstitucionalidad promovidas por el Juzgado de Primera Instancia número 19 de Valencia y la Audiencia Provincial de Alicante, respectivamente, contra la Disposición Adicional Tercera de la Ley 11/1994, de 27 de Diciembre, de la Generalitat Valenciana , de Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad Valenciana, que declaró el Parque Natural del Marjal de Pego-Oliva).

5) La Ley 12/1994, de 19 de diciembre, de Espacios Naturales de Canarias (LENC) establece una regulación para el ámbito territorial de Canarias que, tomando por referencia el carácter básico de la estatal LCEN de 1989, adapta sus principios y normas a la peculiariedad del hecho insular, indicando en su Preámbulo respecto de los PORN ---de los que destaca su contenido obligatorio y ejecutivo, así como que constituyen una regla y un límite para cualesquiera otros instrumentos de ordenación territorial o física---, que la Ley (1) opta por atribuirles un ámbito territorial coincidente con la Isla --- '(...) la Ley opta por configurarlos con ámbito insular ...'---, y (2) procede a la equiparación con los Planes Insulares de Ordenación, '(...) estableciendo su integración en un instrumento de planificación propio de nuestro archipiélago: los Planes Insulares de Ordenación, regulados por la Ley territorial 1/1987, de 13 de marzo. Los Planes Insulares de Ordenación establecen determinaciones y directrices de compatibilidad y de coordinación sectorial sobre el marco físico, que se justifican, entre otras razones, en la necesidad de protección del medio ambiente y los recursos naturales. En consecuencia, la novedosa creación de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales en la Ley estatal 4/1989, de 27 de marzo, encuentra en la planificación insular el marco idóneo para su configuración en el discontinuo territorio canario, por lo que se ha procedido a asignar esa delimitación geográfica a esos Planes' , indicando, en concreto, en el articulo 6.2 que ' Los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales serán de ámbito insular y se integrarán en los Planes Insulares de Ordenación , previstos en la Ley territorial 1/1987, de 13 de marzo'.

A esta misma finalidad obedece la Disposición Final Primera de la Ley 12/1994, de 19 de diciembre (LENC), al dar una nueva redacción a los artículos 1 y 2 de la Ley 1/1987, de 13 de marzo , reguladora de los Planes Insulares de Ordenación, que quedan redactados en los siguientes términos: (..) Este contenido mixto de los Planes Insulares de Ordenación ---ordenación de los recursos naturales y ordenación territorial y urbanística--- se mantuvo en la Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenación del Territorio de Canarias (LOTC), cuyo artículo 17 señalaba que ' Los Planes Insulares son instrumentos de ordenación de los recursos naturales, territorial y urbanística de la isla y definen el modelo de organización y utilización del territorio para garantizar su desarrollo sostenible. Tienen carácter vinculante en los términos establecidos en esta Ley para los instrumentos de ordenación de espacios naturales y territorial de ámbito inferior al insular y para los planes de ordenación urbanística'; y, finalmente, perviven en el Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y de Espacios Naturales Protegidos de Canarias, (TRLOTENCAN) cuyo artículo 12 reproduce la redacción del artículo 17 de la Ley 9/1999 .

Debemos, desde ahora, dejar constancia de que el contenido de los Planes Insulares de Ordenación debe comprender el previsto para los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales en el artículo 4 de la estatal LCEN de 1989 (16 y siguientes de la vigente LPNB), y que, a su vez, tal contenido constituye el mínimo necesario señalado en el artículo 18.1 del citado Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo (antes 6 de la LENC), para los Planes Insulares de Ordenación, al indicar que: '1. Los Planes Insulares contendrán al menos las determinaciones exigidas por la legislación vigente para los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales y, en particular, las necesarias para garantizar la conservación de los recursos naturales, entendiendo por conservación la preservación o utilización ordenada, en su caso, con base al criterio de desarrollo sostenible.

En particular deberán incluir: Una descripción y evaluación detalladas de los recursos naturales, su estado de conservación y previsible evolución futura.

Criterios de aplicación en la ordenación de recursos y concretamente: 1. Limitaciones de uso en función de la singularidad de los ecosistemas y de su estado de conservación y, en particular, señalamiento de las áreas del territorio que deban ser excluidas de los procesos de urbanización y, en su caso, de edificación por sus características naturales, su trascendencia para el mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales, para la preservación de la diversidad genética y de la variedad, singularidad o belleza de los ecosistemas y del paisaje.

2. Directrices o criterios básicos para la gestión de los Espacios Naturales Protegidos y también de las especies de flora y fauna amenazadas o en peligro, según los criterios internacionalmente admitidos, estableciendo o proponiendo en su caso, según la legislación sectorial aplicable, los regímenes de protección que procedan.

3. Criterios para la defensa y mejora del ambiente natural y establecimiento de prohibiciones a las Administraciones canarias y a los particulares derivadas de esos criterios.

4. Criterios para la conservación o mejora del patrimonio histórico incorporando, en su caso, las medidas necesarias de protección e intervención previstas en las leyes sectoriales correspondientes.

5. Criterios complementarios de referencia orientadores de la formulación y ejecución de las políticas sectoriales que inciden en el territorio, dentro del marco establecido por las Directrices de Ordenación.

6. Criterios para la defensa, mejora y ordenación del espacio litoral y espacios naturales marinos, incluyendo un listado de actividades susceptibles de desarrollarse en los mismos y en su entorno y, en su caso, las medidas específicas que deban ser tomadas por la Administración competente'.

Obviamente nada debemos señalar ---genéricamente hablando, se insiste--- en relación con la opción del legislador canario procediendo a 'integrar' en el PIO los PORN; el problema surge cuando se pretende utilizar un único PIO como PORN de todos los espacios naturales existentes en una de las islas. En concreto, como con precisión señala la sentencia de instancia, en la Isla de Fuerteventura existen tres Parques Naturales, un Parque Rural, seis Monumentos Naturales, dos Paisajes Protegidos y un Sitio de Interés Científico.

No se trata, pues, de cuestionar la opción del legislador autonómico; de lo que se trata es de comprobar sí, en el desarrollo de esa legítima opción, esto es, mediante la aprobación del concreto PIOF/PORN, se están cumpliendo las condiciones mínimas exigidas por la legislación estatal para el específico PORN del Parque Natural que nos ocupa. Dicho de otra forma, si con el examen del contenido del PIOF/PORN de Fuerteventura pueden identificarse los concretos requisitos que se exigen para el PORN de cualquier Parque Natural.

Pues bien, la respuesta, como hemos anticipado, ha de ser negativa.

Del examen del artículo 4 de la LCEN (hoy LPNB) los PORN son considerados como un instrumento de planificación en el ámbito de los recursos naturales cuya finalidad es 'adecuar la gestión de los recursos naturales, y en especial de los espacios naturales y de las especies a proteger, a los principios inspiradores señalados en el artículo 2 de la presente Ley'. Los objetivos de los PORN se relacionan en el apartado 3 de este mismo artículo y su contenido mínimo se establece en el siguiente apartado 4.

En su actual situación, fue, como hemos expresado, la LENC de 1994 (F-3 del Anexo) la que procedió a declarar Parque Natural, entre otros, los terrenos de la entidad recurrente, con indicación de (1) su superficie y (2) linderos, a lo que se añadía (3) la compatibilidad excepcional para la localidad del Puerto de la Cruz, y, por último (4), la existencia exterior de un Área de Sensibilidad Ecológica. Con posterioridad, la LOTC de 1999, en su Disposición Transitoria Quinta señaló que 'Los parques naturales y reservas naturales se clasifican ...

hasta la entrada en vigor del correspondiente Plan Rector de Uso y Gestión, como suelo rústico de protección natural'; situación, clasificación y calificación, que ha subsistido hasta la entrada en vigor del 'PIOF/PIOF- PORN Plan Insular' en el año 2001, una vez aprobado el TROTENCAN mediante Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, que en su antes transcrito artículo 18 señala el 'contenido necesario' de los PIO.

Pero no es ---volvemos a insistir--- el expresado retraso en la aprobación del PORN lo que ahora nos ocupa, pues lo que debemos analizar es, sencillamente, el cumplimiento del citado 'contenido necesario' de los PIO, por parte del 'PIOF/PIOF- PORN Plan Insular'.

No existe una auténtica 'integración' del PORN del Parque de Jandía, en el PIOF, por la sencilla razón de que la técnica utilizada no ha partido de la identificación de los peculiares, específicos y concretos recursos naturales objeto de protección de la zona de Jandía ---y de la otras zonas protegibles de la Isla de Fuerteventura---, procediendo a 'definir y señalar el estado de conservación de los recursos y ecosistemas en el ámbito territorial de que se trate', ni tampoco, en la concreta zona que nos ocupa, se ha procedido a la 'descripción e interpretación de sus características físicas (, geológicas, que se añade en la LPNB ) y biológicas'. Esto es, como señala el artículo 16 de la LPNB, no ha existido 'el instrumento específico para la delimitación, tipificación, integración en red y determinación de su relación con el resto del territorio' que todo PORN requiere. Lo que existe en el 'PIOF/PIOF- PORN Plan Insular' es una idea de tratamiento global, de ordenación general y abstracta, de todos los numerosos y variados espacios naturales de la Isla de Fuerteventura, pero sin la concurrencia de un específica idea central aglutinadora y determinante de la concreta protección requerida por la zona de Jandía; o, dicho de otro modo, está ausente una concreta línea de identificación de recursos y protección particularizada de los existentes en la zona (..)' Por tanto, no estamos ante una jurisprudencia de esta Sala, susceptible de revisión o modificación, sino de una respuesta jurídica que es conforme con la doctrina del Alto Tribunal.



CUARTO. Y a ello se añade que otro grupo de argumentos, los referidos a la legalidad del PIO por ausencia de irregularidades invalidantes en su tramitación y por suficiencia del contenido ambiental, son innecesarios y carecen de relación con el caso pues en párrafo alguno de la sentencia apelada-ni de la sentencia de esta Sala que le sirve de apoyo a su razonamiento-se declara la nulidad del PIO. Es mas, la sentencia dice textualmente ' Tampoco nos pronunciamos sobre la posible ilegalidad del PIOT-GC por cuanto, aún cuando se produce su impugnación indirecta, sin embargo, como antes dijimos, el incumplimiento de los requerimientos mínimos que, según la normativa estudiada, requiere su consideración como PORN, tan solo acarrea como consecuencia- en lo que ahora interesa-la mencionada ineficacia de la declaración del Parque Rural del Nublo, lo cual no afecta ni puede afectar al resto de sus determinaciones, que no pueden entenderse impugnadas indirectamente por la sencilla razón de que no son aplicables al caso, sin que, como es obvio, pueda convertirse el examen de legalidad de una Calificación Territorial en un examen de todo el Plan Insular como si se hubiese recurrido directamente (..)'.



QUINTO. Lo decisivo en el caso es que la resolución recurrida basa una gran parte de su fundamentación, en orden a la denegación de la Calificación Territorial, en la aplicación de las determinaciones del PRUG del Parque Rural del Nublo, y, en particular, en el régimen específico de usos contemplado en dicho instrumento de ordenación del Espacio Natural, y lo que dijo la Sala es que la ausencia del PORN de este Espacio Natural 'Parque Rural del Nublo', invalida el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Rural del Nublo dado que los Planes Rectores de Uso y Gestión, constituyen instrumentos de ejecución y desarrollo de los PORN y, siendo ineficaz la declaración misma del Parque Rural, carece de soporte válido el PRUG del Parque Rural.

En aplicación de dicha conclusión, el Juzgado consideró que procedía la declaración de nulidad de la resolución que denegó la Calificación Territorial, pero sin anticipar conclusión alguna sobre procedencia o improcedencia de la autorización, sino a los efectos de retrotraer las actuaciones para un nuevo pronunciamiento que tenga en cuanto la inaplicación al caso de dicho Plan Rector.

Queda, pues, fuera de examen lo relativo a si la construcción, cuya legalización se pretende vía autorización previa, es, en todo o en parte, compatible con la ordenación vigente-debate que introduce el Cabildo en su escrito de apelación y también la parte apelada en su escrito de oposición a la apelación - pero que no puede ser abordado por cuanto el pronunciamiento de la sentencia es de nulidad y retroacción para que sea la Administración la que se pronuncie con el marco normativo aplicable al caso, y dicho examen hubiese exigido, en el caso de la parte apelada, la impugnación, vía apelación o adhesión, del pronunciamiento judicial, lo cual no se produjo, y, en el caso de la parte apelante, que la resolución del Cabildo se hubiese adoptado sin tener en cuenta las determinaciones del PRUG cuando es, precisamente, la aplicación de esas determinaciones lo que la invalida.



SEXTO. Procede, por lo expuesto, la desestimación del recurso de apelación interpuesto por la representación procesal del Cabildo Insular de Gran Canaria y la confirmación de la sentencia de instancia por sus propios argumentos-que coinciden con lo que es una linea jurisprudencia pacífica de esta Sala--, y ello con imposición a la parte apelante de las costas del recurso, si bien, siguiendo lo que es una práctica de este Tribunal en segunda instancia, que no hace otra cosa que seguir lo que es habitual en vía de casación ante el Tribunal Supremo, consideramos que dichas costas se deben limitar a dos mil euros por todos los conceptos, y ello por cuanto el debate en apelación quedó bastante limitado y nos parece que dicha suma es razonable y ponderada a las concretas circunstancias del caso.

Vistos los artículos citados y demás de general aplicación:

Fallo

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS.


PRIMERO. La sentencia, de la que ahora se conoce en apelación, estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo a los efectos de anular la resolución recurrida y retrotraer las actuaciones para una nueva resolución sobre la solicitud de Calificación Territorial para legalización de ampliación de edificación a fin de que se dicte sin tener en cuenta las determinaciones del Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Rural del Nublo.

Ello se explica con claridad en el Fundamento Segundo, en el que tras transcribir literalmente la Sentencia de esta Sala de 15 de diciembre de 2.014 , concluye que 'Pues bien, aplicando esta doctrina - ya reiterada por la Sala - al presente caso, debe estimarse el recurso y ello porque la denegación de la autorización se fundamenta en las determinaciones del Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Rural del Nublo, que no tiene eficacia alguna, pero sin que ello suponga el reconocimiento de situación jurídica individualizada de concesión de la calificación territorial, pues es la Administración quien debe dictar nuevo acto administrativo, sin tener en cuenta lo dispuesto en el citado Plan Rector'.

En relación con ello, debemos recordar que la doctrina de esta Sala, contenida en la sentencia transcrita, se resume en su Fundamento Séptimo, en el que se incluyen las siguientes conclusiones: ' (..) 1) La declaración del Espacio Natural 'Parque Rural del Nublo' recogida en la Ley Canaria 12/1994, de 19 de diciembre, de Espacios Naturales de Canarias, ha perdido su vigencia al no tener elaborado el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN), a que obliga la normativa básica estatal. Ello no quiere decir-insistimos-que tal declaración sea inconstitucional, no se encuentra vigente y por ende no produce los efectos que tal declaración conlleva.

2) La aprobación del Plan Insular de Gran Canaria no ha subsanado la ausencia del PORN, por cuanto su contenido no contempla ni de lejos el que es propio y necesario en los planes de ordenación de estos especiales Espacios Naturales.

3) No quiere ello decir que el PIOT de Gran Canaria sea ilegal. El que no cumpla los requisitos mínimos que según la normativa estudiada requiere su consideración como PORN, tal solo acarrea, como consecuencia, en lo que ahora interesa-la mencionada ineficacia de la declaración del Parque Rural del Nublo.

Pervive con el resto de las características propias de los planes insulares.

4) La inexistencia del PORN de este Espacio Natural 'Parque Rural del Nublo', invalida el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Rural del Nublo, dado que los Planes Rectores de Uso y Gestión, constituyen instrumentos de ejecución y desarrollo de los PORN y siendo ineficaz la declaración misma del Parque Rural, carecer de soporto válido el PRUG del Parque Rural.

A pesar de ello, no haremos declaración de nulidad del PRUG del Parque Rural del Nublo, por cuanto no ha sido ejercitada tal pretensión por el demandante y hoy apelante. Sin embargo, tal nulidad implica que no pueda apoyarse la negativa de otorgamiento de la Calificación Territorial objeto del recurso planteado en la instancia en las determinaciones del PRUG. Por esta razón procede anular el acto administrativo objeto del recurso contencioso-administrativo en su día interpuesto y del que esta apelación trae causa, esto es, la denegación de la Calificación Territorial.

Tampoco nos pronunciamos sobre la posible ilegalidad del PIOT-GC por cuanto, aún cuando se produce su impugnación indirecta, sin embargo, como antes dijimos, el incumplimiento de los requerimientos mínimos que, según la normativa estudiada, requiere su consideración como PORN, tan solo acarréa como consecuencia - en lo que ahora interesa-la mencionada ineficacia de la declaración del Parque Rural del Nublo, lo cual no afecta ni puede afectar al resto de sus determinaciones, que no pueden entenderse impugnadas indirectamente por la sencilla razón de que no son aplicables al caso, sin que, como es obvio, pueda convertirse el examen de legalidad de una Calificación Territorial en un examen de todo el Plan Insular como si se hubiese recurrido directamente (..)'.



SEGUNDO. En apelación, el primer motivo de impugnación va referido a la imposibilidad de otorgamiento de la Calificación Territorial a la construcción aún sin tener en cuenta las determinaciones del PRUG, a cuyo fin se pone de relieve: a) que el art 66.7 del TRLOTCyENC, aprobado por Decreto Legislativo 1/2000 solo permite el uso residencial en suelo rústico de asentamiento rural o agrícola en el que no se encuentra el suelo edificado objeto de examen, lo que hace que la edificación sea ilegalizable ; b) que dicho suelo corresponde con la Zona B.a.1 del Plan Insular cuyo art 29.1 no permite el uso residencial al no ser incluible en ninguno de los supuesto de excepción a la regla general; c) que se corresponde también con la Zona de Uso Moderado del PRUG que prohíbe cualquier construcción que no esté prevista en la normativa sectorial del Plan; y d) que el informe del órgano gestor del Espacio Natural cuando es negativo el vinculante conforme al artículo 63.5 del TRLOTCyENC, como ocurre en el caso.

Concluye el Cabildo su argumentación advirtiendo que ' (..) la legalización de la vivienda pendiente de demolición infringe el TR-00, el Plan Rector de Uso y Gestión del Nublo y el PIO-CG. Incluso si, como dice la Sentencia recurrida la inexistencia del PORN, invalida el Plan de Uso y Gestión del Nublo y el PIO-GC, todavía nos queda la prohibición dispuesta en el TR-00 que tiene la suficiente entidad como para validar el acto administrativo que no autoriza la Calificación Territorial. A diferencia de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia antes citada, en la que se no se entró a conocer el fondo del asunto, aquí el acto administrativo si entra a conocer llea a la conclusión de que es ilegalizable'.

El siguiente motivo de apelación va dirigido a sostener la eficacia de la Ley 12/1987, declaratoria del Espacio Natural Protegido, que tuvo lugar dos años antes a la entrada en vigor de la Ley 4/1989, lo que hacía imposible que pudiese contar con un PORN aprobado previamente.

Al respecto, tras un recorrido histórico sobre la ordenación del espacio, advierte que la Ley 12/1994, de 19 de diciembre de Espacios Naturales Protegidos de Canarias integró el ámbito espacial en el Parque Rural del Nublo, y dicha ley fue sustituida por el TRLOTCyENC,que enumera los instrumentos de ordenación de los recursos naturales entre los que se encuentran los PRUG.

Y a partir de aquí, entiende que es posible concluir: a) que el PRUG del Parque Rural de Roque Nublo cumple las funciones de PORN del Espacio Natural que exige la legislación estatal básica, tal y como resulta de la Disposición Transitoria Octava del TR; b) que en la legislación canaria es el Plan Insular el instrumento de ordenación de los recursos naturales de la Isla incluyendo los Espacios Naturales; c) que cuando la declaración del Espacio Natural Protegido tiene lugar por ley, el posible incumplimiento del articulo 15.2 de la Ley 4/89 solo afecta a la eficacia de tal declaración, la cual se reactiva en el momento en el que se aprueba el instrumento de ordenación del Espacio Natural., lo que significa que la aprobación del PRUG del Parque Rural del Nublo por Decreto 149/02 reactivó la eficacia de dicha Declaración; y d) que, en todo caso, dicha eficacia quedó definitivamente reactivada con la aprobación del PIO-GC.

Otros argumentos van referidos al cumplimiento del trámite de participación ciudadana en el proceso de elaboración del PIO-GC a la inexistencia de motivos de anulación por carecer de Declaración de Impacto Ambiental y cumplir las exigencias de contenido ambiental aplicables.



TERCERO. La verdad es que una gran parte de los motivos del recurso son motivos referidos a las conclusiones de la Sala en otros procesos, dando la impresión que se invita al Tribunal a un cambio de criterio que no se apoya en ningún pronunciamiento del Tribunal Supremo o Tribunal Constitucional que pueda llevar a este órgano judicial a modificar sus conclusiones que, por los demás, ha sido objeto de sucesivos pronunciamientos lo que significaría la modificación de lo que es una línea jurisprudencial.pacífica y reiterada.

Es mas, se trata de una línea jurisprudencial que parte de la sentencia dictada por esta Sala en pleno, con fecha 28 de noviembre de 2012, (recurso 160/2012 ), en la que se concluye que es ineficaz la declaración de Parques y Reservas Naturales en los casos en los que no se ha cumplido el mandato legal básico de elaborar un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales, (PORN), de la zona antes de su declaración o en el plazo de un año desde la misma, en los casos excepcionales que estén expresa y debidamente justificados, y ello por infracción del art. 15.2 de la Ley Estatal 4/89 , o 35 de la Ley 42/2007 .

Tales conclusiones se encuentran en plena sintonia con las sentencias del Alto Tribunal de 18 de julio (recurso de casación 5845/2009 ) y 15 de octubre de 2013, (recurso de casación 363/2010 ), que declararon la nulidad del Plan rector de Uso y Gestión del Parque Natural de Jandía, ratificando la opinión mayoritaria que configuró la sentencia del Pleno de este Tribunal antes citada.

Al respecto, basta con reproducir algunas de las conclusiones de la Sentencia del Alto Tribunal de 18 de julio de 2.013 : '(..) 1) El artículo 15 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, LCEN, ahora sustituido por el 35 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, LPNB , es un precepto estatal básico, conforme a lo establecido en el artículo 149.1.23 de la Constitución , y contiene un mandato de inseparabilidad que exige ---para la declaración de un espacio como parque o reserva natural--- el que previamente se elabore y apruebe el correspondiente Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN) de la zona y, sólo excepcionalmente, cabe hacer aquella declaración sin la previa aprobación del PORN cuando existan razones que lo justifiquen debidamente expresadas en la norma que los declare, en cuyo caso ha de tramitarse en el plazo de un año, a partir de la declaración de Parque o Reserva, el correspondiente PORN.

2) Resulta esencial la inseparabilidad de la declaración del Parque con la previa aprobación del PORN, pues así se consigue y garantiza, entre otras cosas ---y debido al procedimiento previsto en esas normas para la aprobación del PORN---, la participación pública previa a su aprobación, toda vez que, como indicaba el artículo 6 de la LCEN de 1989 ---y que ahora mantiene el artículo 21.2 de la LPNB de 2007, prácticamente con la misma redacción---, ' el procedimiento de elaboración de los Planes incluirá necesariamente trámites de audiencia a los interesados, información pública y consulta de los intereses sociales e institucionales afectados y de las asociaciones que persigan el logro de los principios del artículo 2 de la presente Ley 3) Esta Sala y Sección ha abordado las consecuencias del incumplimiento del plazo de un año previsto como excepción a esa regla general, declarando que, en tales supuestos, la consecuencia no puede ser otra que la pérdida de vigencia e inoperancia de la norma declarativa del Parque o Reserva.

También hemos distinguido entre diversos supuestos: (1) cuando la declaración se efectúa por la Administración, en cuyo caso el incumplimiento es determinante de su nulidad, y (2) cuando se realiza por Ley ( artículo 18.1 de la LCEN), en que pierde su eficacia con todas las consecuencias jurídicas derivadas de ello, la cual se recobra cuando se aprueba el correspondiente PORN, siempre que perduren o permanezcan las razones por las que mediante dicha Ley se declaró la zona parque o reserva.

4) Por tanto, aun sin obviar que cuando se declaró por primera vez el Parque Natural de Jandía fue por Ley 12/1987, de 19 de junio ---en cuyo momento no estaba en vigor la LCEN de 1989, sino la también estatal Ley 15/1975, de 2 de mayo, de Espacios Naturales Protegidos---, que no exigía la simultaneidad con la aprobación del PORN, a diferencia de las sucesivas leyes que mantuvieron la declaración del Parque Natural de Jandía ---esto es, la Ley 12/1994, de 19 de diciembre, de Espacios Naturales de Canarias (LENC) y el vigente Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo (TRLOTENCAN)--- en cuyas fechas de entrada en vigor sí estaba en vigor la estatal LCEN, debemos señalar que, la falta de aprobación del PORN del Parque no podía tener otra consecuencia que la falta de eficacia de las normas que declararon el Parque, pero no, en modo alguno, su inconstitucionalidad; eficacia y vigencia que recobraría con la aprobación, aun posterior y extemporánea, del preceptivo PORN o instrumento equivalente previsto en la legislación autonómica, como es el caso de los Planes Insulares de Ordenación (PIO), como más adelante expondremos con más detalle' Este efecto, esto es, la perdida de vigencia ---y la no inconstitucionalidad---, ha sido declarada por el Tribunal Constitucional al inadmitir cuestiones de inconstitucionalidad promovidas por el incumplimiento del plazo previsto en el artículo 15.2 de la LCEN, señalando que tal incumplimiento ' no determina, per se, la inconstitucionalidad de la de la Ley que lo declara, sino que, en su caso, podría repercutir sobre los efectos que tal declaración produce ' ( AATC 72/2002, de 23 de abril y 238/2002, de 26 de noviembre, que resuelven sendas cuestiones de inconstitucionalidad promovidas por el Juzgado de Primera Instancia número 19 de Valencia y la Audiencia Provincial de Alicante, respectivamente, contra la Disposición Adicional Tercera de la Ley 11/1994, de 27 de Diciembre, de la Generalitat Valenciana , de Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad Valenciana, que declaró el Parque Natural del Marjal de Pego-Oliva).

5) La Ley 12/1994, de 19 de diciembre, de Espacios Naturales de Canarias (LENC) establece una regulación para el ámbito territorial de Canarias que, tomando por referencia el carácter básico de la estatal LCEN de 1989, adapta sus principios y normas a la peculiariedad del hecho insular, indicando en su Preámbulo respecto de los PORN ---de los que destaca su contenido obligatorio y ejecutivo, así como que constituyen una regla y un límite para cualesquiera otros instrumentos de ordenación territorial o física---, que la Ley (1) opta por atribuirles un ámbito territorial coincidente con la Isla --- '(...) la Ley opta por configurarlos con ámbito insular ...'---, y (2) procede a la equiparación con los Planes Insulares de Ordenación, '(...) estableciendo su integración en un instrumento de planificación propio de nuestro archipiélago: los Planes Insulares de Ordenación, regulados por la Ley territorial 1/1987, de 13 de marzo. Los Planes Insulares de Ordenación establecen determinaciones y directrices de compatibilidad y de coordinación sectorial sobre el marco físico, que se justifican, entre otras razones, en la necesidad de protección del medio ambiente y los recursos naturales. En consecuencia, la novedosa creación de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales en la Ley estatal 4/1989, de 27 de marzo, encuentra en la planificación insular el marco idóneo para su configuración en el discontinuo territorio canario, por lo que se ha procedido a asignar esa delimitación geográfica a esos Planes' , indicando, en concreto, en el articulo 6.2 que ' Los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales serán de ámbito insular y se integrarán en los Planes Insulares de Ordenación , previstos en la Ley territorial 1/1987, de 13 de marzo'.

A esta misma finalidad obedece la Disposición Final Primera de la Ley 12/1994, de 19 de diciembre (LENC), al dar una nueva redacción a los artículos 1 y 2 de la Ley 1/1987, de 13 de marzo , reguladora de los Planes Insulares de Ordenación, que quedan redactados en los siguientes términos: (..) Este contenido mixto de los Planes Insulares de Ordenación ---ordenación de los recursos naturales y ordenación territorial y urbanística--- se mantuvo en la Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenación del Territorio de Canarias (LOTC), cuyo artículo 17 señalaba que ' Los Planes Insulares son instrumentos de ordenación de los recursos naturales, territorial y urbanística de la isla y definen el modelo de organización y utilización del territorio para garantizar su desarrollo sostenible. Tienen carácter vinculante en los términos establecidos en esta Ley para los instrumentos de ordenación de espacios naturales y territorial de ámbito inferior al insular y para los planes de ordenación urbanística'; y, finalmente, perviven en el Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y de Espacios Naturales Protegidos de Canarias, (TRLOTENCAN) cuyo artículo 12 reproduce la redacción del artículo 17 de la Ley 9/1999 .

Debemos, desde ahora, dejar constancia de que el contenido de los Planes Insulares de Ordenación debe comprender el previsto para los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales en el artículo 4 de la estatal LCEN de 1989 (16 y siguientes de la vigente LPNB), y que, a su vez, tal contenido constituye el mínimo necesario señalado en el artículo 18.1 del citado Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo (antes 6 de la LENC), para los Planes Insulares de Ordenación, al indicar que: '1. Los Planes Insulares contendrán al menos las determinaciones exigidas por la legislación vigente para los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales y, en particular, las necesarias para garantizar la conservación de los recursos naturales, entendiendo por conservación la preservación o utilización ordenada, en su caso, con base al criterio de desarrollo sostenible.

En particular deberán incluir: Una descripción y evaluación detalladas de los recursos naturales, su estado de conservación y previsible evolución futura.

Criterios de aplicación en la ordenación de recursos y concretamente: 1. Limitaciones de uso en función de la singularidad de los ecosistemas y de su estado de conservación y, en particular, señalamiento de las áreas del territorio que deban ser excluidas de los procesos de urbanización y, en su caso, de edificación por sus características naturales, su trascendencia para el mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales, para la preservación de la diversidad genética y de la variedad, singularidad o belleza de los ecosistemas y del paisaje.

2. Directrices o criterios básicos para la gestión de los Espacios Naturales Protegidos y también de las especies de flora y fauna amenazadas o en peligro, según los criterios internacionalmente admitidos, estableciendo o proponiendo en su caso, según la legislación sectorial aplicable, los regímenes de protección que procedan.

3. Criterios para la defensa y mejora del ambiente natural y establecimiento de prohibiciones a las Administraciones canarias y a los particulares derivadas de esos criterios.

4. Criterios para la conservación o mejora del patrimonio histórico incorporando, en su caso, las medidas necesarias de protección e intervención previstas en las leyes sectoriales correspondientes.

5. Criterios complementarios de referencia orientadores de la formulación y ejecución de las políticas sectoriales que inciden en el territorio, dentro del marco establecido por las Directrices de Ordenación.

6. Criterios para la defensa, mejora y ordenación del espacio litoral y espacios naturales marinos, incluyendo un listado de actividades susceptibles de desarrollarse en los mismos y en su entorno y, en su caso, las medidas específicas que deban ser tomadas por la Administración competente'.

Obviamente nada debemos señalar ---genéricamente hablando, se insiste--- en relación con la opción del legislador canario procediendo a 'integrar' en el PIO los PORN; el problema surge cuando se pretende utilizar un único PIO como PORN de todos los espacios naturales existentes en una de las islas. En concreto, como con precisión señala la sentencia de instancia, en la Isla de Fuerteventura existen tres Parques Naturales, un Parque Rural, seis Monumentos Naturales, dos Paisajes Protegidos y un Sitio de Interés Científico.

No se trata, pues, de cuestionar la opción del legislador autonómico; de lo que se trata es de comprobar sí, en el desarrollo de esa legítima opción, esto es, mediante la aprobación del concreto PIOF/PORN, se están cumpliendo las condiciones mínimas exigidas por la legislación estatal para el específico PORN del Parque Natural que nos ocupa. Dicho de otra forma, si con el examen del contenido del PIOF/PORN de Fuerteventura pueden identificarse los concretos requisitos que se exigen para el PORN de cualquier Parque Natural.

Pues bien, la respuesta, como hemos anticipado, ha de ser negativa.

Del examen del artículo 4 de la LCEN (hoy LPNB) los PORN son considerados como un instrumento de planificación en el ámbito de los recursos naturales cuya finalidad es 'adecuar la gestión de los recursos naturales, y en especial de los espacios naturales y de las especies a proteger, a los principios inspiradores señalados en el artículo 2 de la presente Ley'. Los objetivos de los PORN se relacionan en el apartado 3 de este mismo artículo y su contenido mínimo se establece en el siguiente apartado 4.

En su actual situación, fue, como hemos expresado, la LENC de 1994 (F-3 del Anexo) la que procedió a declarar Parque Natural, entre otros, los terrenos de la entidad recurrente, con indicación de (1) su superficie y (2) linderos, a lo que se añadía (3) la compatibilidad excepcional para la localidad del Puerto de la Cruz, y, por último (4), la existencia exterior de un Área de Sensibilidad Ecológica. Con posterioridad, la LOTC de 1999, en su Disposición Transitoria Quinta señaló que 'Los parques naturales y reservas naturales se clasifican ...

hasta la entrada en vigor del correspondiente Plan Rector de Uso y Gestión, como suelo rústico de protección natural'; situación, clasificación y calificación, que ha subsistido hasta la entrada en vigor del 'PIOF/PIOF- PORN Plan Insular' en el año 2001, una vez aprobado el TROTENCAN mediante Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, que en su antes transcrito artículo 18 señala el 'contenido necesario' de los PIO.

Pero no es ---volvemos a insistir--- el expresado retraso en la aprobación del PORN lo que ahora nos ocupa, pues lo que debemos analizar es, sencillamente, el cumplimiento del citado 'contenido necesario' de los PIO, por parte del 'PIOF/PIOF- PORN Plan Insular'.

No existe una auténtica 'integración' del PORN del Parque de Jandía, en el PIOF, por la sencilla razón de que la técnica utilizada no ha partido de la identificación de los peculiares, específicos y concretos recursos naturales objeto de protección de la zona de Jandía ---y de la otras zonas protegibles de la Isla de Fuerteventura---, procediendo a 'definir y señalar el estado de conservación de los recursos y ecosistemas en el ámbito territorial de que se trate', ni tampoco, en la concreta zona que nos ocupa, se ha procedido a la 'descripción e interpretación de sus características físicas (, geológicas, que se añade en la LPNB ) y biológicas'. Esto es, como señala el artículo 16 de la LPNB, no ha existido 'el instrumento específico para la delimitación, tipificación, integración en red y determinación de su relación con el resto del territorio' que todo PORN requiere. Lo que existe en el 'PIOF/PIOF- PORN Plan Insular' es una idea de tratamiento global, de ordenación general y abstracta, de todos los numerosos y variados espacios naturales de la Isla de Fuerteventura, pero sin la concurrencia de un específica idea central aglutinadora y determinante de la concreta protección requerida por la zona de Jandía; o, dicho de otro modo, está ausente una concreta línea de identificación de recursos y protección particularizada de los existentes en la zona (..)' Por tanto, no estamos ante una jurisprudencia de esta Sala, susceptible de revisión o modificación, sino de una respuesta jurídica que es conforme con la doctrina del Alto Tribunal.



CUARTO. Y a ello se añade que otro grupo de argumentos, los referidos a la legalidad del PIO por ausencia de irregularidades invalidantes en su tramitación y por suficiencia del contenido ambiental, son innecesarios y carecen de relación con el caso pues en párrafo alguno de la sentencia apelada-ni de la sentencia de esta Sala que le sirve de apoyo a su razonamiento-se declara la nulidad del PIO. Es mas, la sentencia dice textualmente ' Tampoco nos pronunciamos sobre la posible ilegalidad del PIOT-GC por cuanto, aún cuando se produce su impugnación indirecta, sin embargo, como antes dijimos, el incumplimiento de los requerimientos mínimos que, según la normativa estudiada, requiere su consideración como PORN, tan solo acarrea como consecuencia- en lo que ahora interesa-la mencionada ineficacia de la declaración del Parque Rural del Nublo, lo cual no afecta ni puede afectar al resto de sus determinaciones, que no pueden entenderse impugnadas indirectamente por la sencilla razón de que no son aplicables al caso, sin que, como es obvio, pueda convertirse el examen de legalidad de una Calificación Territorial en un examen de todo el Plan Insular como si se hubiese recurrido directamente (..)'.



QUINTO. Lo decisivo en el caso es que la resolución recurrida basa una gran parte de su fundamentación, en orden a la denegación de la Calificación Territorial, en la aplicación de las determinaciones del PRUG del Parque Rural del Nublo, y, en particular, en el régimen específico de usos contemplado en dicho instrumento de ordenación del Espacio Natural, y lo que dijo la Sala es que la ausencia del PORN de este Espacio Natural 'Parque Rural del Nublo', invalida el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Rural del Nublo dado que los Planes Rectores de Uso y Gestión, constituyen instrumentos de ejecución y desarrollo de los PORN y, siendo ineficaz la declaración misma del Parque Rural, carece de soporte válido el PRUG del Parque Rural.

En aplicación de dicha conclusión, el Juzgado consideró que procedía la declaración de nulidad de la resolución que denegó la Calificación Territorial, pero sin anticipar conclusión alguna sobre procedencia o improcedencia de la autorización, sino a los efectos de retrotraer las actuaciones para un nuevo pronunciamiento que tenga en cuanto la inaplicación al caso de dicho Plan Rector.

Queda, pues, fuera de examen lo relativo a si la construcción, cuya legalización se pretende vía autorización previa, es, en todo o en parte, compatible con la ordenación vigente-debate que introduce el Cabildo en su escrito de apelación y también la parte apelada en su escrito de oposición a la apelación - pero que no puede ser abordado por cuanto el pronunciamiento de la sentencia es de nulidad y retroacción para que sea la Administración la que se pronuncie con el marco normativo aplicable al caso, y dicho examen hubiese exigido, en el caso de la parte apelada, la impugnación, vía apelación o adhesión, del pronunciamiento judicial, lo cual no se produjo, y, en el caso de la parte apelante, que la resolución del Cabildo se hubiese adoptado sin tener en cuenta las determinaciones del PRUG cuando es, precisamente, la aplicación de esas determinaciones lo que la invalida.



SEXTO. Procede, por lo expuesto, la desestimación del recurso de apelación interpuesto por la representación procesal del Cabildo Insular de Gran Canaria y la confirmación de la sentencia de instancia por sus propios argumentos-que coinciden con lo que es una linea jurisprudencia pacífica de esta Sala--, y ello con imposición a la parte apelante de las costas del recurso, si bien, siguiendo lo que es una práctica de este Tribunal en segunda instancia, que no hace otra cosa que seguir lo que es habitual en vía de casación ante el Tribunal Supremo, consideramos que dichas costas se deben limitar a dos mil euros por todos los conceptos, y ello por cuanto el debate en apelación quedó bastante limitado y nos parece que dicha suma es razonable y ponderada a las concretas circunstancias del caso.

Vistos los artículos citados y demás de general aplicación: III. F A L L O .

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal del CABILDO INSULAR DE GRAN CANARIA contra la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso- administrativo nº Tres de los de Las Palmas de Gran Canaria, mencionada en el Antecedente Primero, la cual confirmamos.

Con imposición a dicha parte de las costas de la apelación, con el límite señalado en el último Fundamento.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación al rollo de la Sala, y de cuyo régimen de recurso se informa a las partes a continuación de la publicación, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN: Leída y publicada lo fue la anterior sentencia por el Ilmo.Sr. Presidente , en su condición de ponente, en audiencia pública, de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, doy fe.