Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 270/2018, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 22/2016 de 30 de Mayo de 2018

Encabezamiento

RECURSO DE APELACION - 000022/2016
N.I.G.: 46250-33-3-2016-0000199
SENTENCIA Nº 270/18
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA
COMUNIDAD VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN 2
Iltmos. Sres:
Presidente
Dª ALICIA MILLAN HERRANDIS
Magistrados
D RICARDO FERNANDEZ CARBALLO CALERO
Dª ANA PEREZ TORTOLA
En VALENCIA a treinta de mayo de dos mil dieciocho.
VISTO por este Tribunal, el re¬curso de ape¬la¬ción, tramitado con el núme¬ro 22/2016,
inter¬puesto por el COLEGIO DE SECRETARIOS, INTERVENTORES, TESOREROS y SECRETARIOS-
INTERVENTORES DE ADMINISTRACIÓN LOCAL DE LA PROVINCIA DE VALENCIA (COSITAL, en
adelante) contra la Sentencia num. 293/2015, de 8 de octubre del Juzgado de lo Contencioso Administrativo
nº 8 de Valencia resolutoria del recur¬so núme¬ro 489/2014 y ha¬biendo sido par¬tes en el re¬curso, la
referida apelan¬te a través de la Procuradora de los Tribunales Lidón Jiménez Tirado, siendo apelados el
AYUNTAMIENTO DE CARCAIXENT y la GENERALITAT VALENCIANA respectivamente representados por
el Procurador de los Tribunales José Joaquín Pastor Abad y sus servicios jurídicos.

Antecedentes

PRIMERO .

- Por el Juzgado de instancia se dictó la Sentencia a la que se ha hecho referencia, y cuyo fallo, dispone literalmente: 'Que debo DECLARAR y DECLARO LA INADMISIBILIDAD POR FALTA DE LEGITIMACIÓN ACTIVA a tenor del Art. 69.b) de la LJCA del recurso contencioso administrativo interpuesto por el COLEGIO DE SECRETARIOS, INTERVENTORES, TESOREROS y SECRETARIOS-INTERVENTORES DE ADMINISTRACIÓN LOCAL DE LA PROVINCIA DE VALENCIA (COSITAL), contra el Decreto nº 2477/2014 de la Alcaldía-Presidencia del AYUNTAMIENTO DE CARCAIXENT de fecha 5/8/2014, que desestima el recurso de reposición interpuesto contra el Decreto de Alcaldía 1064/2014 por el que se aprueban las bases para la provisión con carácter definitivo del puesto de Secretario de este Ayuntamiento, al resultar que las bases y los méritos específicos contemplados se ajustan a la legalidad; contra la resolución del Director General de la Administración local de la Consellería de Presidencia y Agricultura, pesca, Alimentación y Agua de fecha 10/6/2014 (DOCV nº 7303 de 25/672014) en cuanto acuerda dar publicidad a la convocatoria del concurso ordinario para la provisión del puesto de trabajo reservado a funcionarios con habilitación de carácter estatal de Secretaría clase 1ª del Ayuntamiento de Carcaixent y contra la resolución del Director General de la Administración Local de la Consellería de Presidencia y Agricultura, pesca, Alimentación y Agua de fecha 20/10/2014 (DOCV nº 7387 de 23/10/2014) que acuerda formalizar el nombramiento de Federico en el puesto adjudicado de Secretario Clase 1ª del Ayuntamiento de Carcaixent. Con imposición de costas procesales a la recurrente.'.



SEGUNDO .- Por COSITAL, se interpuso re¬curso de ape¬la¬ción contra la citada sentencia (escrito de 3/11/2015) en que tras efectuar las alegaciones que estimó opor¬tunas, solicitó que se dictase sentencia por la que, estimando el recurso de apelación interpuesto revoque la sentencia de instancia, estime la legitimación activa de mi representado y asimismo estime el recurso contencioso interpuesto, declarando la nulidad de pleno derecho de las resoluciones impugnadas.



TERCERO .- El Juzgado de instancia proveyó admitiendo el recurso y dio traslado del mismo a las partes apeladas para que, en el plazo de quince días, pudieran formalizar su oposición; lo que fue materializado tanto por el AYUNTAMIENTO DE CARCAIXENT (escrito de 25/11/2015) como por la GENERALITAT VALENCIANA (escrito de 17/11/2015) postulando, tras razonar, la desestimación íntegra del recurso de apelación interpuesto confirmando la sentencia impugnada con expresa imposición de las costas causadas a la parte recurrente.



CUARTO. -Recibidas las actuaciones y formado el correspondiente rollo de apelación, tras no tenerse por solicitada prueba en esta instancia (conforme a resolución consentida por las partes de 12/2/2016) se señaló para su votación y fallo el 29/5/2018, en cuya fecha tuvo lugar.



QUINTO .- En la sustanciación de este proceso se han observado las prescripciones legales.

Siendo ponente el magistrado RICARDO FERNANDEZ CARBALLO CALERO.

Fundamentos

PRIMERO .- Como ha quedado parcialmente identificado recurre COSITAL, inicial actor, la sentencia apelada, postulando debe reconocerse su legitimación activa para cuestionar las resoluciones administrativas impugnadas en la instancia y alegando tras ello sobre el fondo, al considerar, concurre un establecimiento méritos específicos en la convocatoria de referencia, falta de motivación y contraria a los principios de mérito y capacidad, el cual defiende incluso incurso en desviación de poder, al estar aquellos predeterminados para favorecer al finalmente adjudicatario del puesto a proveer.

Oponen las administraciones demandadas (autonómica y municipal) que la sentencia ha de verse confirmada al declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso interpuesto en la instancia por falta de legitimación activa de la entidad actora, aduciendo subsidiariamente sobre el fondo de la cuestión, que la sentencia apelada dejó imprejuzgada.



SEGUNDO .- Planteado el debate en esta instancia en los términos expuestos comencemos por indicar que la conclusión alcanzada en la sentencia de instancia - alcanzada en modo paralelo a lo razonado en sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 8 de Valencia, n.º 355/2014 (PA 372/2013) - no es asumible, pudiendo remitirnos en el análisis de tal aspecto a lo fundamentado en sentencia de esta misma Sala y Sección 574/2017, de 28 de diciembre resolutoria del recurso de apelación 200/2015 en la que pudimos exponer en lo aquí trasladable ' La alegación de falta de legitimación activa de la demandante es resuelta en la sentencia en los términos siguientes: 'Asumiendo lo expuesto en las sentencias que han quedado transcritas, debe indicarse que en el presente supuesto (habida cuenta las pretensiones esgrimidas en la demanda) el Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración Local de la provincia De Valencia (COSITAL) no defiende intereses propios como Colegio, toda vez que la eventual estimación de las concretas pretensiones esgrimidas en la demanda no afectarían por igual a todas las personas con idéntica condición de colegiados, toda vez que, precisamente a la vista de que la impugnación de la entidad recurrente se circunscribe al Baremo de méritos específicos, y tal como quedó patente en el acta de la Junta de Gobierno de 11/09/2013 (antes transcrita), resulta que no todos los colegiados se encuentran en la misma situación, así, de la misma manera que habrá colegiados que puedan obtener ventaja a través del presente recurso, habrá otros que resultarán perjudicados, no pudiendo el Colegio actuar contra ninguno de sus colegiados so pretexto de defender el interés común; interés común que evidentemente no existe en el caso presente, en el que podría a lo sumo existir intereses encontrados entre los colegiados, debiendo ser éstos, en su caso, quienes recurran en defensa de sus propios intereses. Dándose además la circunstancia de que ninguno de los colegidos que participó en el concurso ordinario para la provisión del puesto de director general de la oficina presupuestaria, clase 3ª, del Ayuntamiento de Torrente, ha interpuesto recurso alguno en impugnación de dicho concurso (o, más específicamente, en impugnación del baremo de méritos específico controvertido). En definitiva, y por todo lo expuesto, debe declararse la inadmisibilidad del presente recurso contencioso-administrativo por falta de legitimación activa.' Sin embargo, consideramos que ese planteamiento no puede tener favorable acogida. En efecto, 1. No hay duda de que existe ese interés legítimo de la demandante . Recordemos la doctrina general del TS cuando dice en su sentencia de la Sección 3ª, de 13/07/2015 (Recurso: 2487/2013 ): ' La legitimación es presupuesto inexcusable del proceso, que implica en el proceso contencioso-administrativo, como hemos señalado en la doctrina de esta Sala (por todas, en STS, Sala 3ª, Sección 7ª de 11 de febrero de 2003, al resolver el recurso nº 53/2000 ), así como en la jurisprudencia constitucional (por todas, la STC 65/94 ), una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados), de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto (como subraya esta última jurisprudencia en SSTC 105/1995, de 3 de julio , F. 2 ; 122/1998, de 15 de junio, F. 4 y 1/2000, de 17 de enero , F. 4). Para que exista interés legítimo en la jurisdicción contencioso-administrativa, la resolución impugnada (o la inactividad denunciada) debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso y este criterio lo reitera la jurisprudencia constitucional ( SSTC núms. 197/88 , 99/89 , 91/95 , 129/95 , 123/96 y 129/2001 , entre otras). En efecto, la doctrina jurisprudencial de esta Sala ha señalado: a) Por interés, que la normativa vigente califica bien de «legítimo, personal y directo», o bien, simplemente, de «directo» o de «legítimo, individual o colectivo», debe reputarse toda situación jurídica individualizada, caracterizada, por un lado, por singularizar la esfera jurídica de una persona respecto de las de la generalidad de los ciudadanos o administrados en sus relaciones con la Administración Pública, y dotada, por otro, de consistencia y lógica jurídico- administrativas propias, independientes de su conexión o derivación con verdaderos derechos subjetivos. b) Ese interés, que desde el punto de vista procedimental administrativo y procesal jurisdiccional es una situación reaccional, en pro de la defensa y efectiva reintegración de lo que doctrinalmente se ha llamado el propio círculo jurídico vital y en evitación de un potencial perjuicio ilegítimo temido, está conectado precisamente con este concepto de perjuicio, de modo que el interés se reputa que existe siempre que pueda presumirse que la declaración jurídica pretendida habría de colocar al accionante en condiciones legales y naturales de conseguir un determinado beneficio material o jurídico o como cuando la persistencia de la situación fáctica creada o que pudiera crear el acto administrativo ocasionaría un perjuicio como resultado inmediato de la resolución dictada. c) Ese «interés legítimo», que abarca todo interés que pueda resultar beneficiado con la estimación de la pretensión ejercitada (siempre que no se reduzca a un simple interés por la legalidad), puede prescindir, ya, de las notas de «personal y directo», pues tanto la jurisprudencia del Tribunal Supremo como la del Tribunal Constitucional (en Sentencias, entre otras, de este último, 60/1982, de 11 octubre , 62/1983, de 11 julio , 160/1985, de 28 noviembre , 24/1987 , 257/1988 , 93/1990 , 32 y 97/1991 y 195/1992 , y Autos 139/1985 , 520/1987 y 356/1989 ) han declarado, al diferenciar el interés directo y el interés legítimo, que éste no sólo es superado y más amplio que aquél sino también que es, por sí, autosuficiente, en cuanto presupone que la resolución administrativa o jurisdiccional a dictar ha repercutido o puede repercutir, directa o indirectamente, pero de un modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien se persona. d) Salvo en los supuestos en que el ordenamiento reconoce legitimación para ejercer la acción pública, no basta como elemento legitimador bastante el genérico deseo ciudadano de la legalidad, pues es necesaria una determinada relación con la cuestión debatida ya que como señaló la sentencia de esta Sala de 26 de noviembre de 1994 , la legitimación 'ad causam' conlleva la necesidad de constatar la interrelación existente entre el interés legítimo invocado y el objeto de la pretensión, o como dijo la sentencia de 21 de abril de 1997 , se parte del concepto de legitimación 'ad causam' tal cual ha sido recogido por la doctrina como atribución a un determinado sujeto de un derecho subjetivo reaccional, que le permite impugnar una actuación administrativa que él considera ilegal, y que ha incidido en su esfera de intereses y la defensa de ese derecho requiere, como presupuesto procesal, que el acto impugnado afecte, por tanto, a un interés del recurrente. La respuesta al problema de la legitimación debe ser casuística, de modo que no es aconsejable ni una afirmación ni una negación indiferenciadas para todos los casos. La existencia de la legitimación viene ligada a la de un interés legítimo de la parte, a cuya satisfacción sirva el proceso, lo que de partida sitúa el análisis en la búsqueda de ese interés, cuya alegación y prueba, cuando es cuestionado, es carga que incumbe a la parte que se lo arroga'. 2 . La constatación de la existencia de intereses contrapuestos dentro del Colegio no conlleva la inexistencia de interés legítimo integrador de legitimación activa, que se concreta en la solicitud de la exigencia de que la plaza convocada se realice sobre la base de requisitos que garanticen el acceso en condiciones respetuosas con los principios de mérito y capacidad en relación conel conjunto de los intereses profesionales que pretende defender la entidad apelante .

Además, la existencia de intereses profesionales contrapuestos dentro de las Corporaciones de esta naturaleza se puede presumir que es notoriamente un hecho normal y casi, se podría decir, la regla general en su seno (..)'

TERCERO .- Depurado lo anterior, y reposicionado el objeto procesal identificado en la instancia, la recurrente que la configuración de los méritos específicos en la provisión del puesto de referencia, obedeció a 'fravorecer las especiales características de un candidato concreto (el Sr. Federico , finalmente adjudicatario) adjetivando como 'innegable' que nos hallamos ante una desviación de poder.

No comparte la Sala tal exégesis. Como dice el Tribunal Supremo en STS Sala 3ª, sec. 6ª, S 7-7-2008, rec. 77/2007 , Pte: Herrero Pina, Octavio Juan ' La desviación de poder, como infracción del ordenamiento jurídico ( art. 70.2 LJCA ), supone, según la jurisprudencia, la desviación teleológica en la actividad administrativa desarrollada, una intención torcida en la voluntad administrativa que el acto exterioriza, en definitiva una distorsión entre el fin para el que se reconocen las facultades administrativas por el ordenamiento jurídico y el que resulta de su ejercicio concreto, aunque el fin perseguido sea de interés público, de ahí que sea preciso examinar cada caso concreto, debiéndose demostrar por quien la invoca que el acto impugnado, ajustado a la legalidad extrínseca, no responde en su motivación interior al sentido teleológico de la actividad administrativa, y teniendo en cuenta que, ante la presunción de legalidad del acto, no basta con meras conjeturas o sospechas, debiéndose aportar los datos suficientes para crear en el Tribunal la convicción moral de su existencia. Todo ello sin se pueda confundir la desviación de poder con el mayor o menor acierto del acto' resultando que quien la alega ha de probarla, siquiera a través de prueba indiciaria, lo cual, como es claro no es lo sucedido en el proceso que nos atañe, en cuanto ni siquiera dirigida la prueba propuesta por la actora a tal finalidad (vid Otrosí Digo del escrito de demanda)

CUARTO .- Ya centrándonos pues en la alegada falta de motivación de la configuración de 'méritos específicos' cuestionados y atendiendo a su posible colisión con los principios de mérito y capacidad que se reconocen incontrovertidamente implicados en el proceso provisorio de referencia (la provisión mediante concurso ordinario convocado por Decreto de alcaldía de fecha 31 de marzo de 2014, del puesto de trabajo reservado a funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional siguiente: Denominación del puesto: secretaría de clase 1.ª Subescala: secretaría Categoría: superior), comencemos indicando que los mismos ( además del propio no reprochado referido 'hasta un máximo de 1 punto (a) la publicación en libros o revistas jurídicas, como autor única o compartido, de artículos sobre cuestiones relacionadas con la administración local, a razón de 0,10 puntos por artículo ) .vienen referidos a la eventual ponderación como tales de: '1. Se valorará, hasta un máximo de 1,5 puntos, haber desempeñado, conjuntamente, las funciones de secretaría y de intervención del Ayuntamiento de municipios de la Comunitat Valenciana, siendo funcionario de administración local de carácter nacional, ya sea en propiedad, con nombramiento provisional, en comisión de servicios o acumulado. La valoración se efectuará en función del período total acumulado, con un mínimo de 2 años: a) Para un total de 2 a 4 años: 0,50 puntos b) Para un total de 4 a 6 años: 1 punto c) Para un total superior a 6 años: 1,50 puntos (..) 3. Se valorará con 1 punto, estar en posesión del certificado de conocimientos del valenciano, nivel superior, expedido por la Junta Calificadora de Conocimientos del Valenciano.

4. Se valorará, con 2,50 puntos, estar en posesión del certificado de conocimientos del «Llenguatge administratiu valencià», expedido por la Junta Calificadora de Conocimientos del Valenciano.

5. Se valorará hasta un máximo de 0,5 puntos tener conocimientos de inglés acreditados mediante título o certificado expedido por la Escuela Oficial de Idiomas, facultad de filología inglesa o títulos oficiales: a) Por conocimientos del nivel C1: 0,25 puntos b) Por conocimientos del nivel C2: 0,50 puntos ' Reprocha la parte que el primero de los 'méritos' carece de sentido al no encontrar otra justificación que la expuesta por la administración municipal demandada referido a la vacancia de la figura de interventor, la cual 'habría estado cubierta de forma accidental por una funcionaria administrativa del departamento' (F.47 Exp.) y la Sala confiere razón a tal reproche. La cobertura pretendida viene referida, como ha quedado expuesto, a una secretaría de clase 1.ª, categoría superior y con tal caracterización, no encuentra la Sala debidamente justificada la ponderación, en calidad de 'mérito específico' de la experiencia profesional de referencia, en orden al desempeño acumulado 'de las funciones de Secretaría e Intervención'. Ciertamente la configuración de tal mérito viene ligado a una circunstancia coyuntural, contraria a los criterios de la Dirección General de Administración Local referidos a no aprobar tal acumulación de funciones de puestos entre la escala convocada y la propia 'de intervención', consolidando así un criterio impropio del régimen ordinario al que se refiere el estatus profesional del puesto a proveer, y anticipatorio de una circunstancia de futuro (la permanencia en la vacancia del puesto de interventor) que no cabe tener como inexorable.

Lo expuesto conllevará la estimación parcial del recurso de apelación y del contencioso planteado en la instancia pues - dejando expuesto que la configuración del mérito idiomático a relacionar con la lengua valenciana no se entiende censurable, desde una perspectiva probatoria - vid ramo de prueba de la administración municipal- y cualitativa - nivel superior de valenciano y lenguaje administrativo, no redundante sobre el mérito autonómicos - grado medio-- tampoco resulta debidamente motivado el establecimiento como mérito de los conocimientos de inglés, en cuanto basado en la sólo circunstancia alegada de que 'Carcaixent es un municipio donde en ocasiones se manejan documentos redactados en inglés, ya sea con motivos de la ejecución o participación en proyectos con financiación europea o por otros motivos' al resultar genérica tal mera afirmación y no soportada con prueba objetiva alguna desplegada en el proceso (F.48 Exp.) Por lo demás es pertinente recordar que 'la posibilidad de conservación de algún apartado del baremo ha sido denegada en sentencia de esta misma Sección nº 213/15, de veinticuatro de marzo, recaída en el Rollo de Apelación 122/2013 , en cuyo Fundamento de Derecho Cuarto se dijo: 'En relación, finalmente, con las razones de fondo, una vez acordada la eliminación del baremo de aquellos méritos relativos a cursos de formación y perfeccionamiento específico, o de experiencia en servicios previos en la Administración Local, que fueron objeto de la inicial impugnación, es manifiesto concluir, como hace el Juzgado de instancia, que las exigencias derivadas del respeto del principio de igualdad, mérito y capacidad en el acceso a funciones públicas, no se respeta manteniendo la convocatoria con respecto a quienes habían concurrido en ella, baremándolos con arreglo a los méritos subsistentes, invocando para ello los principios de conservación de actos, confianza legítima, seguridad jurídica y justicia material, sino que sólo podían cumplirse adecuadamente tales exigencias constitucionales, efectuando una nueva convocatoria pública, recogiendo en ella los méritos subsistentes, para posibilitar así la concurrencia de aquellos que no pudieron hacerlo en condiciones de igualdad atendiendo a las iniciales bases modificadas.' ( STSJCV, Sc,2ª 227/2016, de 6 de mayo , Ape.

369/2014 )

QUINTO.- Sin costas merced a la estimación parcial del recurso de apelación, ex Art.139.2 LJCA .

En virtud de lo expuesto,

Fallo

ESTIMAR PARCIALMENTE el recurso de apelación interpuetso por COSITAL frente a Sentencia num.

293/2015, de 8 de octubre del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 8 de Valencia resolutoria del recur¬so núme¬ro 489/2014, la cual se revoca y deja sin efecto.

ESTIMAR PARCIALMENTE el recurso contencioso administrativo interpuesto por COSITAL frente a las resoluciones administrativas impugnadas las cuales se anulan como disconformes a derecho, con las consecuencias administrativas a que hubiere lugar.

Sin costas.

Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen a los efectos legales, junto con el expediente administrativo, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Contra la presente sentencia cabe interponer recurso de casación conforme a los Arts.86 , 89 y concordantes de la LJCA .

Publicación.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente en la misma, el Iltmo. Sr. D. RICARDO FERNANDEZ CARBALLO CALERO