Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 270/2018, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 84/2018 de 24 de Mayo de 2018

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Octava
C/ General Castaños, 1 , Planta 1 - 28004
33009710
NIG: 28.079.00.3-2016/0015036
Procedimiento Ordinario 84/2018 P - 01
SENTENCIA NÚMERO 270 / 2018
Ilmos. Sres.:
Presidente
Doña Amparo Guilló y Sánchez Galiano
Magistrados
Doña Emilia Teresa Días Fernández
D. Rafael Botella y García Lastra
Doña Juana Patricia Rivas Moreno
Doña María Jesús Vegas Torres
En la Villa de Madrid el día 24 de mayo del año dos mil dieciocho.
V I S T O S por la Sala constituida por los Señores referenciados al margen, de este Tribunal Superior
de Justicia, los autos del recurso contencioso-administrativo número 84 / 2018 formulado ante la Sección
Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid por Miriam
representada por la Sra. Procurador de los Tribunales Dª Begoña Fernández Jiménez y bajo la dirección
letrada de D. Ricardo de la Peña González contra la Orden nº 665/2016 del Sr. Consejero de Medio Ambiente
y Administración Local, de fecha 26 de abril de 2016 por la que se desestimó el recurso de reposición contra
la Orden de la Consejería de Medio Ambiente, Administración Local y Ordenación del Territorio de fecha 2 de
noviembre de 2015 por la que se dispuso el reintegro de la subvención que la misma había percibido para la
realización del proyecto Primera Instalación de Explotación de Viñedo Ecológico.
Ha sido parte demandada la COMUNIDAD DE MADRID , representada y asistida por la Letrado de sus
Servicios Jurídicos, en base a los siguientes

Antecedentes

PRIMERO.- El pasado 7 de julio de 2016 la Sra. Procurador de los Tribunales Dª Begoña Fernández Jiménez en nombre y en representación de Miriam y bajo la dirección letrada de D. Ricardo de la Peña González compareció ante el Decanato de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de Madrid interponiendo recurso contra la Orden nº 665/2016 del Sr. Consejero de Medio Ambiente y Administración Local, de fecha 26 de abril de 2016 por la que se desestimó el recurso de reposición contra la Orden de la Consejería de Medio Ambiente, Administración Local y Ordenación del Territorio de fecha 2 de noviembre de 2015 por la que se dispuso el reintegro de la subvención que la misma había percibido para la realización del proyecto Primera Instalación de Explotación de Viñedo Ecológico.



SEGUNDO.- Las actuaciones fueron turnadas al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 28 de los de Madrid que en fecha 12 de julio de 2016 dictó decreto admitiendo el recurso a trámite y disponiendo recabar el expediente administrativo con la finalidad de que el recurrente pudiera formular la oportuna demanda.



TERCERO.- El siguiente 5 de septiembre de 2016 tuvo entrada en el Juzgado el expediente administrativo y mediante diligencia de la misma fecha se dispuso su entrega para que la parte actora dedujese demanda, lo que verificó en fecha 5 de octubre de 2016, mediante escrito en el que, tras alegar lo que a su derecho convino terminaba con la súplica que « Se dicte sentencia estimatoria del presente recurso por el que se anule y deje sin efecto el expediente administrativo contra mi representada, Dª Miriam , por el cumplimiento íntegro de los requisitos objeto de la subvención de los requisitos objeto de la subvención y condenando a la Administración actuante a las costas de este procedimiento si se opusiera a ello».



CUARTO.- Mediante resolución de fecha 6 de octubre de 2016 se dispuso dar traslado a la representación de la Administración demandada quien, en fecha 7 de noviembre de 2016 contestó la demanda, en la que, tras alegar lo que estimaba conveniente terminaba con la súplica que se dictase sentencia desestimando íntegramente el recurso declarando la conformidad a derecho de la resolución impugnada.



QUINTO.- Mediante decreto de fecha 10 de noviembre de 2016 se fijó la cuantía del recurso en la suma de 40.000 €.



SEXTO.- Por providencia de fecha 28 de abril de 2017 se dispuso escuchar a las partes y al Ministerio Fiscal sobre la eventual falta de competencia del Juzgado, tras lo cual, en fecha 12 de diciembre de 2017 el Juzgado decretó su falta de competencia disponiendo remitir las actuaciones a esta Sala de lo Contencioso- Administrativo.

SEPTIMO.- Mediante auto de fecha 9 de febrero de 2018, tras recibirse las actuaciones en esta Sala, se acordó aceptar la competencia, y, tras recibirse los emplazamientos de las partes, en fecha 21 de febrero de 2018 se dictó auto referido al recibimiento del procedimiento a prueba.

OCTAVO.- Firme el auto anterior mediante diligencia de fecha 22 de marzo de 2018 se acordó abrir el trámite de conclusiones, habiéndose por cada parte evacuado las propias, tras lo cual, en fecha 23 de abril se dejaron las presentes conclusas pendientes de señalamiento para deliberación y fallo.

NOVENO.- El siguiente 26 de abril se señaló para deliberación el 23 de mayo de 2018 fecha en que ha tenido lugar la misma.

Siendo Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. Rafael Botella y García Lastra, quien ex-presa el parecer de la Sección.

A los anteriores son de aplicación los siguientes

Fundamentos

PRIMERO.- Mediante el presente recurso, la representación procesal de Miriam contra la Orden nº 665/2016 del Sr. Consejero de Medio Ambiente y Administración Local, de fecha 26 de abril de 2016 por la que se desestimó el recurso de reposición contra la Orden de la Consejería de Medio Ambiente, Administración Local y Ordenación del Territorio de fecha 2 de noviembre de 2015 por la que se dispuso el reintegro de la subvención que la misma había percibido para la realización del proyecto Primera Instalación de Explotación de Viñedo Ecológico.

La pretensión del recurrente la hemos dejado transcrita en el antecedente de hecho tercero de esta sentencia, por lo que, a lo ahí expresado nos remitimos ahora.



SEGUNDO.- Antes de abordar las cuestiones suscitadas en el presente recurso, conviene, de modo necesariamente breve, referirse a la base fáctica que subyace a la presente controversia.

Por Orden 5088/10, de 31 de diciembre, se concedió una subvención por importe de cuarenta mil euros (40.000 €) a la ahora recurrente Miriam al amparo de la Orden 5121/2009, de 30 de diciembre, modificada por la Orden 3372/2010, de 26 de octubre, para la realización del proyecto de Primera Instalación en Explotación de Viñedo Ecológico en el término municipal de Cenicientos (MADRID), como titular de una explotación agraria prioritaria.

La entonces solicitante el plan empresarial presentado consiste en la explotación de 15,50 hectáreas de viñedo, orientado a la producción de vino ecológico. Las inversiones subvencionadas fueron la adquisición de un tractor 60cv, una sarmentadora-trituradora y la compra de 2,73 hectáreas de viñedos: Parcela 31-81 de Cenicientos y parcela 15-54 de Cadalso de los Vidrios.

La referida Orden establecía que el proyecto se subvencionaba en el marco del Programa de Desarrollo Rural de la Comunidad de Madrid (2007-2013) dentro de la actuación 1121 y que sería cofinanciable al 50% por el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER), al 25% por la Administración General del Estado y al 25% por fondos de la Comunidad de Madrid.

El importe de la referida subvención fue hecho efectivo por la Administración a la recurrente en fecha 21 de febrero de 2012.

El 14 de septiembre de 2011 se requirió a la interesada indicándole lo siguiente: 'Según se indica en las condicionas particulares de la Orden 5088/10, de 30 de diciembre, de concesión de las ayudas, se deberá demostrar la disponibilidad de la base territorial durante el período de compromiso de la superficie indicada en su plan empresarial (15,50 Ha). Con su solicitud de pago únicamente aporta la compra de 2,7334 Ha. Todas las parcelas incluidas en su explotación vitícola deberán estar inscritas a su nombre como explotadora en el Registro Vitícola de la Comunidad de Madrid.' En fecha 23 de septiembre de 2011 Miriam contestó al requerimiento anterior señalando que no estaba obligada a disponer del total de la superficie en ese momento, sino que disponía de un plazo de dos años desde su instalación para disponer de la totalidad de la base territorial para la que se le concedió la ayuda.

Asimismo señalaba lo siguiente: 'Comprometiéndome a adquirir las 15 hectáreas en los 2 años' Estos dos años se cumplirían el 1 de mayo de 2013 ya que se dio de alta en la Seguridad Social por su actividad agraria el 1 de mayo de 2011.

Tras ello, nuevamente en fecha 31 de julio de 2014 se requirió a la interesada para evaluar el grado de cumplimiento de las obligaciones derivadas del plan empresarial referido a su primera instalación, subvencionado por Orden 5088/10, de 31 de diciembre.

Con fecha 29 de septiembre de 2014 Miriam aportó la siguiente documentación: Declaración de IRPF del ejercicio 2013 en la que se declara un margen neto por su actividad agraria de 5.320,61 €. En su plan empresarial se preveía un margen neto de 24.506,67 €.

Contratos de arrendamiento : Parcela 32-117 de Cenicientos a favor de Miriam , con una Superficie de 1,498 hectáreas cuyo aprovechamiento es: 0,7098 Ha. de pastos.

0,7882 Ha. de viñedo.

Un contrato de cesión de 2 de enero de 2012 de la misma parcela en la que Miriam cede el uso en precario a Bodega Ecológica Luis Saavedra S.L. durante 5 años. Por tanto, esta parcela no forma parte de la explotación de Miriam .

Contratos de aparcería: Parcela 31-7 de Cenicientos: Superficie: 1,9561 Ha Aprovechamiento 0,5579 Forestal y pastos.

1.3831 viñedo.

Parcela 31-60 de Cenicientos Superficie 3,2667 Ha Aprovechamiento 0,18245 Forestal y pastos.

1,4422 viñedos.

Parcela 32-118 de Cenicientos.

Superficie 2,0935 Ha Aprovechamiento 0,8864 Forestal y pastos.

1,1176 viñedos Según la Administración la superficie total de viñedo derivada de la explotación de los contratos de arrendamiento sería de 4,0014 Has.

Una solicitud de renovación de explotación prioritaria en la que se señala que 'la base territorial de su explotación es la incluida en su última declaración de PAC'. Consultada la base territorial incluida en su declaración de superficies del año 2014, su explotación tiene un total de 8,63 hectáreas de viñedo, entre las cuales se encuentra la parcela subarrendada a Bodega Ecológica Luis Saavedra, S.L. de 1,55 hectáreas; y 0,11 hectáreas de mezcla de viña con olivar.

De todos estos datos la Administración concluye que la superficie de viñedo de su explotación en el año 2014 son 7,19 hectáreas entre las que se encuentran las 0,11 de viña mezclada con olivar, atendiendo a su declaración de superficies.

Por ello al constatar la Administración la eventual concurrencia de una causa de reintegro de la subvención, habida cuenta que no se había realizado el plan empresarial propuesto ni se ha alcanzado, en el plazo máximo de dos años desde su instalación, la superficie mínima exigida (15 hectáreas de viñedo) para alcanzar un volumen de trabajo equivalente a una unidad de trabajo agrario, se dicta el siguiente 3 de junio de 2015 resolución de Inicio del expediente de reintegro total de la subvención abonada en su día. Dicho Acuerdo de Inicio se notifica a la ahora recurrente el día 18 de junio de 2015, junto a la comunicación de apertura del trámite de audiencia, por un período de quince días hábiles. Contra el Acuerdo de Inicio se presentaron alegaciones en fecha 3 de julio de 2015 En fecha 2 de noviembre de 2015 se dictó la Orden 2952/2015, de 2 de noviembre, por la que se dispuso el reintegro total de la subvención percibida no estimando, en consecuencia, dichas alegaciones, dicha resolución consta notificada el 17 de noviembre de 2015.

El 17 de diciembre de 2015 Miriam formuló recurso potestativo de reposición en el que expresa: Que no ha hecho modificación alguna del plan empresarial que fue en su momento aprobado.

Que su explotación es viable Que dispone de más 15,50 Has.

Tras lo cual, en fecha 26 de abril se dicta la resolución ahora recurrida.



TERCERO.- Antes de entrar a resolver la concreta controversia, no está de más tener presente determinadas pautas ya establecidas por el Tribunal Supremo en torno al reintegro de las subvenciones. En las sentencia de 24 de julio de 2007 (RC 3119/93 ) y de 15 de noviembre de 2006 (RC 2586/2004 ) se ha reiterado que « el reintegro de una subvención por el incumplimiento de las obligaciones impuestas al beneficiario, no puede considerarse sino como una condición resolutoria del acto administrativo de otorgamiento [...] », estamos ante una figura análoga a la donación modal por lo « que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido, sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que tenga que seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC.

Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi , sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste. [...] ».

Cuando se trata del reintegro de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o condiciones establecidas al concederse u otorgarse, es decir por incumplimiento de la finalidad para la que se concedieron u otorgaron, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la devolución de lo percibido.

Dicho lo anterior nos parece que la doctrina jurisprudencial es muy clara al respecto y desde luego es perfectamente coherente y armónica con lo resuelto por la Administración demandada en efecto, como nos recuerda la Sentencia de la Sección IX de nuestro Tribunal Superior de fecha 22 de julio de 2004 al analizar el reintegro de subvenciones establece 'todo ello no supone interpretación formalista alguna de las normas que regulan la subvención concedida por cuanto la concesión de dinero público en que la subvención consiste obliga a la Administración a velar con un especial rigor por el preciso y estricto cumplimiento de las condiciones con las que dicho dinero público se otorga. Como señala la STS, 3ª, de 4 de noviembre de 1997 , 'la subvención... es el instrumento habilitante para que el dinero público sea desembolsado en favor de particulares (personas físicas o jurídicas), es un acto administrativo unilateral... Hay que distinguir entre subvenciones que son simplemente un auxilio o ayuda económica directa en favor de particulares, sin que éstos estén obligados a observar, posteriormente, una conducta determinada, y aquellas subvenciones públicas que requieren que el subvencionado realice un comportamiento determinado, activo o pasivo.' En estos últimos casos, como es el que nos ocupa, se trata, en consecuencia, de un negocio jurídico de carácter modal o sometido a condición, de forma que la entrega de la ayuda pública no es definitiva, pues no se perfecciona hasta que la Administración comprueba que se han cumplido las obligaciones impuestas en la concesión de la subvención, comprobación que ha de ser minuciosa por la naturaleza pública del dinero entregado al particular.



CUARTO.- Ha de señalarse es que en puridad la recurrente no realiza una auténtica crítica de los actos recurridos, sino que se limita a una remisión in toto a su escrito del recurso de reposición.

Únicamente la parte hace una relativa crítica al tema de las superficies dedicadas al cultivo de vid.

Sostiene que supera las 15 Has, pues a tenor del doc 3 de la demanda (folios 49 a 51 de los autos) la superficie del SIGPAC sería de 161.789 m2 siendo la superficie real de 213.285 m2. Ciertamente hemos de señalar que no resultan admisibles la aportación de las escrituras que obran a los folios 184 y ss del expediente, toda vez que tales documentos debieron en la fase de alegaciones al acuerdo de iniciación del procedimiento de reintegro a la luz del art. 112.1 de la Ley 30/1992 (aplicable ratione temporis) según la cual ' no se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos hechos, documentos o alegaciones del recurrente cuando, habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones, no lo haya hecho '. Dicho esto, la misma consideración debe realizarse respecto a los documentos aportados en trámite de conclusiones. Si, como sostiene la actora, en el expediente faltaban alguno de los contratos de aparecería que en su día fueron aportados, desde luego el momento de su aportación no era el trámite de conclusiones, sino que la recurrente pudo interesar la completación del expediente mediante lo previsto en el 55 de la LJCA. En este punto es clarificadora la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 19 de mayo de 2016 (Rec. 1028/2015 ) que expresa: Procede, por ello, atender a la reiterada jurisprudencia expresada en la Sentencias de 27 de febrero de 2006, recurso casación 348/2003 , 22 de enero de 2008, recurso de casación 3615/2004 , 16 de junio de 2009, recurso de casación 2937/2007 acerca de que 'carece de relevancia alguna la alegación de que el expediente administrativo está incompleto, cuando los recurrentes pudieron hacer uso de la posibilidad que les otorgaba el precitado art. 55 de la Ley de la Jurisdicción y no lo hicieron ( STS de 2 de febrero de 2000, recurso de casación nº 1643/1994 , entre otras); no cabiendo hacer uso del periodo probatorio para tratar de corregir la pasividad a la hora de hacer uso de esa facultad de integración del expediente prevista en el tan citado artículo 55 ( ATS de 27 de febrero de 2002, recurso nº 482/2001 ). En suma, si lo que la parte pretende -y tal es el caso que nos ocupa- no es tanto acreditar hechos controvertidos como más bien integrar el expediente administrativo mediante la incorporación al mismo de documentos supuestamente no unidos por la Administración en la documentación remitida a la Sala, debe hacer uso de la facultad procesal expresamente prevista para tal fin -la establecida en el tantas veces mencionado artículo 55 LJCA -, y si no lo hace, no puede luego pretender, de forma extemporánea e inadecuada, hacer uso del periodo probatorio para enmendar su falta de diligencia'. O en términos de la Sentencia de 6 de noviembre de 2009, recurso de casación 4938/2005 , el art. 55 regula un 'trámite que debe verificarse antes de la demanda y no con ocasión de esta'. Como recuerda el ATS de 2 de noviembre de 2005 , recurso ordinario 168/2005 'el derecho a la defensa que proclama el art. 24.1. CE es de configuración legal, y la previsión legal, en el momento procesal de formalizar la demanda, lo que reconoce es la disposición del verdadero expediente, reservado para la fase de la prueba la aportación de otros medios probatorios documentales que puedan tener transcendencia para el fallo. No puede por tanto acogerse una queja de indefensión cuando se da cumplimiento a las previsiones legales para el adecuado ejercicio del derecho que reconoce el art. 24 CE '.

Pues bien el cómputo de las Has de Vid por las que le fue concedida la subvención únicamente alcanza 8,83 Has de viñedo, lo que, en modo alguno cubre la superficie de una UTA (unidad de trabajo agrario) que exigía la Orden 2943/2011 de fecha 2 de agosto de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, por la que se regulan en la Comunidad de Madrid las ayudas para la modernización de las estructuras agrarias y la primera instalación de jóvenes agricultores, confinanciables por el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) y se realiza la convocatoria para 2011 (BOCM de 7 de Septiembre de 2011), pues bien, alguna de las parcelas que se aportan para justificar la existencia de la superficie comprometida, como nota la Administración, varias de las parcelas se encuentran incluidas en la declaración de superficies de otras personas, en concreto a la Bodega Luis Saavedra SL, siendo socia de la referida mercantil y unida por vínculo matrimonial en régimen de gananciales con Nemesio como persona física, extremo que nota la propia Administración en el acto recurrido, concluyéndose en el informe de fecha 29 de marzo de 2016, que la recurrente y la Bodega Ecológica Luis Saavedra SL ' son indistinguibles y no constituyen explotaciones independientes ' (Cfr. Folio 255 ea).

De ello se concluye que la recurrente no ha conseguido desvirtuar la superficie cultivada que no alcanza la cantidad comprometida por la recurrente al instar la subvención de 15,5 Has.

Dado que sobre las restantes causas de incumplimiento, nada se nos dice en la demanda considera el Tribunal que no deben ser analizadas, por ello el recurso formulado por la Sra. Procurador de los Tribunales Dª Begoña Fernández Jiménez en nombre y en representación de Miriam contra la Orden nº 665/2016 del Sr. Consejero de Medio Ambiente y Administración Local, de fecha 26 de abril de 2016 por la que se desestimó el recurso de reposición contra la Orden de la Consejería de Medio Ambiente, Administración Local y Ordenación del Territorio de fecha 2 de noviembre de 2015 por la que se dispuso el reintegro de la subvención que la misma había percibido para la realización del proyecto Primera Instalación de Explotación de Viñedo Ecológico, resolución que por ser ajustada a derecho se confirma en todas sus partes.



QUINTO.- A tenor de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, procede la imposición de costas a la parte recurrente al haber sido desestimada la pretensión, en vigor la Ley 37/2011 en la fecha de formulación del recurso, fijándose moderadamente en mil euros (1000).

En su virtud y vistos los preceptos citados y aquellos que fueren de general y per-tinente aplicación, por el poder que el pueblo español y la Constitución y las Leyes nos tienen conferido

Fallo

QUE DEBEMOS DESESTIMAR y DESESTIMAMOS el presente recurso formulado por la Procurador de los Tribunales Dª Begoña Fernández Jiménez en nombre y en representación de Miriam contra la Orden nº 665/2016 del Sr. Consejero de Medio Ambiente y Administración Local, de fecha 26 de abril de 2016 por la que se desestimó el recurso de reposición contra la Orden de la Consejería de Medio Ambiente, Administración Local y Ordenación del Territorio de fecha 2 de noviembre de 2015 por la que se dispuso el reintegro de la subvención que la misma había percibido para la realización del proyecto Primera Instalación de Explotación de Viñedo Ecológico, resolución que por ser ajustada a derecho se confirma en todas sus partes. Por imperativo legal las costas de esta instancia se imponen al recurrente; si bien se limitan a la suma de mil (1000) euros.

Notifíquese la presente resolución con la advertencia de que la misma no es firme pudiendo, en su caso, interponerse recurso de casación que habrá de prepararse ante esta misma Sala, previa constitución del depósito de 50 € en la 'Cuenta de Depósitos y Consignaciones' abierta a esta sección, tal y como establece la disposición adicional decimoquinta de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial según redacción de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre, complementaria de la Ley de reforma de la legislación procesal para la implantación de la nueva Oficina judicial.

Dicho depósito habrá de realizarse mediante el ingreso de su importe en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de esta Sección, n° 2582 0000 93 084 18 (Santander), especificando en el campo observaciones el concepto 'Recurso' 24 Contencioso-Casación 50 Euros). Si el ingreso se hace mediante transferencia bancaria, la cuenta es IBAN ES55 / 0049 3659 9200 0500 1274, debiéndose consignar los 16 dígitos de la cuenta expediente y el concepto en el apartado observaciones.

Así por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos en nombre de SM. el Rey de España.

PUBLICACION.- Leída y publicada que ha sido la anterior sentencia por el Magistrado de esta Sección D. Rafael Botella y García Lastra que ha sido ponente en este trámite de Audiencia Pública de lo que yo, el Letrado de la Administración de Justicia, doy fe.