Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 274/2018, Tribunal Superior de Justicia de Navarra, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 435/2017 de 31 de Julio de 2018

Encabezamiento

SENTENCIA Nº 274/2018
ILTMOS. SRES.:
PRESIDENTE,
D. FRANCISCO JAVIER PUEYO CALLEJA
MAGISTRADOS,
DÑA. Mª JESUS AZCONA LABIANO
Dª. RAQUEL HERMELA REYES MARTINEZ
En Pamplona a treinta y uno de julio de dos mil dieciocho.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, constituida por
los Ilustrísimos Señores Magistrados expresados, ha visto los autos del recurso contencioso-administrativo
nº 435/2017 interpuesto contra la aprobación definitiva por acto presunto mediante silencio administrativo
positivo del Plan General Municipal Urbanístico de Peralta, de la modificación del Plan General Municipal
Urbanístico de Peralta y, subsidiariamente, de la modificación y/o Revisión de Normas Urbanísticas de Peralta
(Navarra). Siendo en ello partes: como recurrente, D. Florencio , representado por la Procuradora de los
Tribunales Dª. Arancha Pérez Ruiz y dirigido por el Letrado D. Angel de Frutos Alegría; como demandada, LA
COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA, representada y dirigida por el Asesor Jurídico-Letrado de la Comunidad
Foral Navarra; y, como codemandado, EL AYUNTAMIENTO DE PERALTA, representado por la Procuradora
de los Tribunales Dª. María Jesús Arricivita Osés y dirigido por el Letrado D. Alfredo Irujo Andueza.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso contencioso-administrativo y seguidos los oportunos trámites prevenidos por la Ley de la Jurisdicción, se emplazó a la parte demandante para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito de 2 de febrero de 2018 en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimaba de aplicación, terminaba suplicando que se dictase sentencia anulando la aprobación definitiva del planeamiento, o en su caso de la modificación de Plan General o en su caso de la modificación/ revisión de las NNSS, que derivan de las solicitudes municipales de 16 de enero de 2017 y 20 de febrero de 2017, producidas por silencio administrativo, dejándolas sin efecto, y todo ello con el pronunciamiento en costas a que hubiere lugar.



SEGUNDO.- El Gobierno de Navarra se opuso a la demanda por escrito 28 de febrero de 2018 solicitando que se dicte sentencia inadmitiendo la alegación de nulidad de la DIA formulada por resolución 1207E/2016, de la Directora General de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio y desestimando íntegramente el deducido contra la Orden Foral 390/2016, de 7 noviembre 2016, de la Consejera de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local de aprobación definitiva del Plan General Municipal de Peralta.

Así mismo, presentó contestación a la demanda la Procuradora de los Tribunales Dª. María Jesús Arricivita Osés, en nombre y representación del Ayuntamiento de Peralta, mediante escrito de 4 de abril de 2018 en el que solicita que se dicte sentencia por la que se dicte Sentencia por la que inadmita o subsidiariamente desestime el recurso interpuesto, con expresa imposición de las costas causadas a la parte recurrente.



TERCERO .- Por auto que consta en el procedimiento se acordó el recibimiento a prueba del recurso, practicándose la prueba admitida con el resultado obrante en autos y, no habiendo solicitado las partes el trámite de conclusiones, fue señalando el procedimiento para votación y fallo que ha tenido lugar el día 31 de julio de 2018.

Es ponente la Iltma. Sra. DÑA. RAQUEL HERMELA REYES MARTINEZ, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Resoluciones recurridas y alegaciones de las partes.

El recurrente interpone demanda contra: 1º.- La aprobación definitiva por acto presunto mediante silencio administrativo positivo del Plan General Municipal Urbanístico de Peralta, producida tras la solicitud realizada por el Ayuntamiento de Peralta al Gobierno de Navarra de fecha 16 de enero de 2017, y también tras la solicitud del Ayuntamiento de Peralta al Gobierno de Navarra de fecha 24 de enero de 2017, y también mediante la solicitud realizada por el Ayuntamiento de Peralta al Gobierno de Navarra de 20 de febrero de 2017.

2º.- La aprobación definitiva por acto presunto mediante silencio administrativo positivo de la modificación del Plan General Municipal Urbanístico de Peralta, producida tras la solicitud realizada por el Ayuntamiento de Peralta al Gobierno de Navarra de fecha 16 de enero de 2017, y también tras la solicitud del Ayuntamiento de Peralta al Gobierno de Navarra de fecha 24 de enero de 2017, y también mediante la solicitud realizada por el Ayuntamiento de Peralta al Gobierno de Navarra de 20 de febrero de 2017.

3º.- De forma subsidiaria, contra la aprobación definitiva por acto presunto mediante silencio administrativo positivo de la modificación y/o Revisión de Normas Urbanísticas de Peralta, producida tras la solicitud realizada por el Ayuntamiento de Peralta al Gobierno de Navarra de fecha 16 de enero de 2017, y también tras la solicitud del Ayuntamiento de Peralta al Gobierno de Navarra de fecha 24 de enero de 2017, y también mediante la solicitud realizada por el Ayuntamiento de Peralta al Gobierno de Navarra de 20 de febrero de 2017.

La parte actora da por reproducidos los fundamentos de derecho expuestos en los procedimientos 57/2013, 491/2014, 45/2015, 346/2015, 463/2015, 94/2016, 282/2016, 382/2016, 530/2016; 7/2017 y 230/2017 y además alega, en síntesis, los siguientes motivos de impugnación: 1º.- El Plan General Municipal ya estaba anteriormente aprobado por silencio con efectos desde finales de 2012. Por tanto, todo lo actuado después del primer silencio es nulo de pleno derecho, puesto que no se puede aprobar un Plan ya aprobado anteriormente.

Ahora, se plantea el presente recurso porque se ha producido un nuevo silencio administrativo que aprueba este expediente urbanístico, en tanto que desde la solicitud de 16 de enero de 2017 y 20 de febrero de 2017 de aprobación definitiva del Ayuntamiento de Peralta.

2º.- No existen publicadas en el BON, ni en ningún otro diario oficial, las NNSS de 1991, por lo que el PGM, los documentos que lo integran, la EMOT y el PUM, todos los informes sectoriales que aparecen en el Expediente administrativo, se basan en una normativa no existente. Por ello, el PGU y los documentos que lo integran, son nulos de pleno derecho, ya que se basan en un contenido imposible. Art. 47.1.c, e y f. y 47.2 de Ley 39/2015 de 1 de octubre.

3º.- Nulidad del PGM en cuanto al procedimiento de su tramitación. La falta de justificación de la coherencia del PGM con el POT vulnera la Disposición Transitoria Segunda del Decreto Foral 47/2011 de 16 de mayo, y el Art 77 del documento ''Normativa'' del POT5, por lo que existe causa de nulidad del art 47.2 de la Ley 39/2015.

Se vulnera el art 56.5.f de la LOFTU ante la inexistencia del Estudio Económico Financiero (EEF), ni Informe o Memoria de Sostenibilidad Económica según el art. 15.4 del RDLeg 2/2008. También se infringe la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones en su art 26.2 en cuanto a la omisión del informe vinculante del Ministerio correspondiente. Tampoco consta el informe vinculante del Ministerio de Fomento respecto a la vía férrea que pasa por el término de Peralta, de acuerdo con el art. 7 de la Ley 39/2003, de 17 de noviembre y el informe vinculante previsto en la Ley de Carreteras; por lo que existe causa de nulidad del art 47.1. e) y 47.2 de la Ley 39/2015.

4º.- Nulidad del PGM del art. 47.1 y 2 de la Ley 39/2015 por incumplimiento del PUM de las diversas normas sectoriales, de la LOFTU y del POT.

Con respecto al suelo no urbanizable de protección de las vías pecuarias, existen dos cañadas, la T4 y el Ramal de la Cañada de las Luchas, el Planeamiento propone una verdadera desafectación y desaparición de las vías pecuarias sin el previo y obligado deslinde de las mismas, por lo que el Planeamiento es nulo de pleno conforme al art. 47.1.e) y 47.2 de la Ley 39/2015.

El informe sectorial del Agua nunca ha sido aportado al expediente administrativo, por lo que el Planeamiento es nulo de pleno derecho en este aspecto ( art 47. 1. e) y 47.2 de la Ley 39/2015). En todo caso, se consideran en el planeamiento suelos urbanos o urbanizables que son ' per se' suelos no urbanizables de protección por riesgos de inundación. Tampoco existen informes sectoriales sobre agricultura, ganadería y residuos, el polígono ganadero incumple la normativa de distancias (1.000 metros) y desparecen los suelos no urbanizables de protección por la legislación sectorial y por el POT, por lo que el Plan es nulo al vulnerar esta normativa.

Si se entiende por la Sala que este Expediente instado a través de las solicitudes de 16 de enero de 2017 y 20 de febrero de 2017 pudiera pretender ser un instrumento urbanístico distinto de la tramitación del Plan municipal, adolece de todos los mismos defectos que el Plan y que son de aplicación todos los motivos de nulidad que se han reflejado para el Plan, además de constituir fraude procesal y no cumplir ningún requisito de procedimiento, por lo que sería nulo de acuerdo con el art 47.1.c) e) y f), y 47.2 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre.

5º.- La Declaración de Incidencia Ambiental es nula, de acuerdo con el art 47.1.e y 2 de la Ley 39/2015, porque no se ajusta al procedimiento de tramitación del art 33.2 de la Ley Foral 4/2005 y porque de su contenido se infiere que faltan de solicitar los informes preceptivos, cuando menos, de Confederación Hidrográfica del Ebro, y faltan informes de afección al LIC por el que pasa el nuevo trazado de la cañada.

El Letrado de los servicios jurídicos de la Comunidad Foral de Navarra se opone a la demanda, alegando que debe aplicarse una vez más el criterio ya sentado por esta sala en las Sentencias núms., 360/2017, 330/2017, 316/2017, 335/2017, 324/2017 y 173/2017. Además, a efectos de recordatorio señala: 1. Inexistencia de aprobación definitiva del Plan Municipal de Peralta por silencio administrativo: inadmisibilidad de los recursos interpuestos.

2. Inexistencia de falta de publicación del texto de las NNSS de 1991.

3. Inexistencia de nulidad del procedimiento de tramitación y aprobación del Plan General Municipal de Peralta 4. Inexistencia de nulidad del Plan General Municipal de Peralta en cuanto al contenido del documento.

5. Inexistencia de falta de aportación al expediente del informe sectorial del agua que anula el planeamiento.

6.También alega la inadmisibilidad del recurso frente a la DIA, resolución 1270E/2016, ex arts. 25 y 69 c) de la LJCA por ser un acto de trámite, como ha señalado la jurisprudencia. En este sentido también aduce la STJUE de 16 de marzo de 2016.

El Ayuntamiento de Peralta se opone a la demanda, y alega que el Plan General Municipal de Peralta no está aprobado por silencio administrativo positivo, sino que se ha producido su aprobación expresa definitiva mediante la Orden Foral 390/2016, de 7 de noviembre y por Resolución 114/2017, de 23 de febrero, se acuerda la publicación de la Orden Foral precitada, publicada en al B.O.N. de 7 de abril de 2017. Por ello, procede la inadmisión del presente recurso porque se dirige contra un acto inexistente, el pretendido acto presunto de aprobación por silencio administrativo del Planeamiento General de Peralta Destaca que el plazo al que se refiere el art 70 de la LOFTU sólo empieza a contar desde que el expediente para la aprobación se encuentra completo, lo que no es el caso. no es cierto que desde la presentación de la documentación justificativa del cumplimiento de la Declaración de Impacto Ambiental con fecha de 4 de noviembre de 2015 hubiera silencio. El informe de 23 de noviembre de 2015 da expresa contestación a aquella aportación y tras la incorporación de las nuevas determinaciones requeridas se produjo la nueva aprobación de la documentación por Acuerdo municipal de 17 de febrero de 2016, y la nueva exposición pública del Plan, con la subsiguiente tramitación Y tampoco es cierto que desde el 5 de julio de 2016 se haya producido ningún silencio positivo. El Servicio de Ordenación del Territorio y Urbanismo pidió el 13 de julio de 2016 al Ayuntamiento que complete la documentación entregada, paralizándose el plazo de su análisis mientras no se complete la documentación.

Con fecha 6 abril 2017 se dictado por la Sala la sentencia que resuelve los recursos contencioso administrativos acumulados núms 57/2013 y 492/2014 en los que se impugnaba la pretendida aprobación definitiva por silencio administrativo del Plan General Municipal de Peralta. Como allí se precisa, no puede sostenerse que citado Plan se encuentre aprobado por silencio administrativo positivo. Por otra parte, mediante Orden Foral 95/2012, de 18 de mayo, del Consejero de Fomento y Vivienda se inadmitió el recurso alzada contra denegación de la solicitud del recurrente de que se denegase la aprobación del Plan, no se ha impugnado ante la jurisdicción contenciosa y ahora el actor va en contra de sus propios actos.

Respecto a la vigencia de las Normas Subsidiarias de Peralta, el que sea ineficaz el planeamiento anterior por falta de publicación -lo decimos a efectos meramente dialécticos- carece de trascendencia; toda vez que el nuevo planeamiento puede aprobarse con o sin plan anterior. Además, en el B.O.N.de 28 de febrero de 1996 se publicó el texto íntegro de la normativa urbanística y de las ordenanzas de edificación de las Normas Subsidiarias.

En cuanto al fondo, aduce que la EMOT se aprobó ante del POT5. La aprobación provisional del Plan se ajusta a las determinaciones del POT5, hay estudio económico-financiero y memoria de sostenibilidad económica, informes sectoriales en materia de telecomunicaciones, en materia ferroviaria, de carreteras e informe favorable de la CHE.

Respecto a la DIA, fue formulada por Resolución 1800/2011, de 21 de noviembre, del Director General de Medio Ambiente y Agua y, ante la nueva documentación remitida del PGM, mediante Resolución 1207E/2016, la Directora General de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio formula DIA que incorpora e integra las medidas ambientales recogidas en la Resolución 1800/2011. Como es un acto de trámite, cualquier impugnación frente a la DIA debe ser inadmitida.



SEGUNDO.-Sobre la aprobación por silencio administrativo del Plan General Municipal de Peralta.

Expuestas las posiciones de las partes, conviene puntualizar en primer lugar que el presente recurso se centra en lo que el demandante considera aprobación definitiva del Plan General Municipal de Peralta, mediante acto presunto por silencio administrativo, o de la modificación del Plan General Municipal Urbanístico de Peralta o, subsidiariamente, de la modificación y/o Revisión de Normas Urbanísticas de Peralta, producido tras la solicitud realizada por el Ayuntamiento de Peralta al Gobierno de Navarra de fecha 16 de enero de 2017, y también tras la solicitud del Ayuntamiento de Peralta al Gobierno de Navarra de fecha 24 de enero de 2017, y también mediante la solicitud realizada por el Ayuntamiento de Peralta al Gobierno de Navarra de 20 de febrero de 2017.

Hay que destacar la presentación por el Ayuntamiento de Peralta del Texto Refundido del PGM ante el Gobierno de Navarra de fecha 16 de enero de 2017. Mediante requerimiento de fecha 21 de enero de 2017 del Departamento correspondiente (Servicio del Territorio y paisaje), se pide al Ayuntamiento de Peralta que se tome acuerdo de pleno aprobando el texto refundido e incorpore una determinación exigida por la Orden Foral. El 20 de febrero de 2017 se aporta por el Ayuntamiento al Departamento de OT, el Texto refundido nuevamente tras el acuerdo de pleno de 15 de febrero de 2017.

Esta misma cuestión ha sido resuelta por la Sala en las sentencias de 6 de abril de 2017, Rec. nº 57/2013 ( acumulado Rec. 491/2015), de 23 de enero de 2018, Rec. 382/2016 o la reciente sentencia de 9 de julio de 2018, Rec. 162/2017 con idénticas partes y representaciones y defensas procesales. Por ello atendiendo a razones de seguridad jurídica y para mantener los principios de unidad de doctrina, es de aplicación la doctrina contenida en la sentencia de 9 de julio de 2018 y que ahora reproducimos: 'se argumentaba y defendía que el Plan Municipal de Peralta había sido aprobado por silencio administrativo.

Como bien apuntó este Tribunal en el auto de fecha 28-07-2015 (PO 45/2015 ) la posición de la parte actora resulta del todo punto 'insólita' pues viene a sostener distintas aprobaciones del Plan General de Peralta a resultas de diversas solicitudes en distintas fechas de aprobación por el Gobierno de Navarra.

Es más, lo insólito de tal posición aumenta en el presente caso, puesto que, como veremos, el recurso contencioso-administrativo se interpone contra una presunta aprobación del planeamiento por silencio administrativo, si bien, la misma parte ha presentado anteriormente otro recurso contra la Orden Foral 390/2016, de 7 de noviembre de 2016, de la Consejera de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local por la que se aprueba definitivamente el Plan General Municipal de Peralta; que por cierto, también ha sido resuelto por la STSJ de Navarra nº 123/2018, de 9-04-2018 , en la cual se declara la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo precisamente porque no agota la vía administrativa, y además, la propia Orden Foral condiciona la publicación de la misma en el BON a la presentación del texto refundido por parte del Ayuntamiento con las determinaciones expresadas en su parte dispositiva, por lo que requiere la posterior resolución 114/2017, de 23 de febrero, que es la que acuerda ya su publicación en el Boletín Oficial, teniendo en cuenta el informe favorable del Servicio de Territorio y Paisaje.

Es decir, se sigue insistiendo en este caso que se ha producido el silencio administrativo positivo, y por tanto, ha sido aprobado el PGOU de Peralta, pero al mismo tiempo, y con anterioridad, ya había interpuesto recurso contencioso- administrativo, esta vez sí, contra la aprobación definitiva del Plan Municipal llevado a cabo por la O.F. 390/2016, de 7 de noviembre (es decir, de forma expresa y no por silencio); al que precisamente se refiere en el Hecho Cuarto de su demanda.

A lo anterior, debemos añadir que la parte demandante, y a diferencia de sus anteriores demandas, con absoluta dejación, omite en el presente caso argumentar por qué las concretas actuaciones que mencionó en su escrito de interposición del recurso contencioso administrativo suponen, esta vez sí, la aprobación del plan general por silencio administrativo; por el contrario, se remite a sus anteriores demandadas.

Ello conlleva el que debamos remitirnos a nuestros anteriores pronunciamientos, en los cuales este Tribunal ha desestimado la pretensión principal que defendía: que el Plan General había sido aprobado por silencio administrativo [ STSJ de Navarra de 7-04-2017 (rec. nº 57/2013 y nº 491/2014 ); STSJ de Navarra nº 316, de 5-07-2017 (rec. 45/2015 ); STSJ nº 324/2017, de 5-07-2017 (rec. 346/2015); STSJ nº 360/2017, de 15-07-2017 (rec. 94/2016 ); STSJ de Navarra nº 330/2017, 11-07- 2017 (rec. 282/2016 ); STSJ de Navarra nº 27/2018, de 23-01-2018 (rec. 382/2016 ).

Así, en la primera de las sentencias citadas dijimos: "Como recuerdan diversas sentencias del Tribunal Supremo ( STS de 27 de febrero de 2015, rec. 473/2014, Sección 5 ª, entre otras) 'nuestro ordenamiento jurídico no contempla, por principio, que las disposiciones de carácter general puedan resultar aprobadas por silencio positivo. En realidad, la propia naturaleza normativa de tales disposiciones, además de la concreta regulación de los procedimientos para su elaboración y aprobación, vienen a excluir esa posibilidad de aprobación por silencio. Pero, como excepción a esa regla, la legislación urbanística ha venido admitiendo que los instrumentos de planeamiento urbanístico -cuyo carácter de disposiciones de carácter general queda reconocido en una jurisprudencia consolidada y unánime- puedan ser aprobados por silencio...'.

De conformidad con el artículo 11.6 del Texto Refundido de la ley del suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , previsión a la que además se atribuye de forma expresa el carácter de norma básica (actual artículo 25.6 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana) 'los instrumentos de ordenación urbanística cuyo procedimiento de aprobación se inicie de oficio por la Administración competente para su instrucción, pero cuya aprobación definitiva competa a un órgano de otra Administración, se entenderán definitivamente aprobados en el plazo que señale la legislación urbanística.

Pues bien, el artículo 70 de la Ley Foral 35/2002 , al regular la tramitación del Plan General Municipal, establece en los apartados 15, 16 y 17 lo siguiente: '15. Una vez completo el expediente, el departamento competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo examinará el plan, analizando su adecuación al marco legal vigente, al Concierto y a las determinaciones de los instrumentos de ordenación territorial, así como la coordinación de las soluciones ofrecidas desde el punto de vista municipal con la Declaración de Incidencia Ambiental y las políticas sectoriales que sean competencia de la Comunidad Foral de Navarra.

16. De conformidad con lo previsto en el apartado precedente, el Consejero responsable de ordenación del territorio y urbanismo adoptará una de las siguientes resoluciones: a) Otorgará la aprobación definitiva, si el plan se ajusta a lo establecido en el apartado quince precedente.

b) Otorgará la aprobación definitiva incorporando determinaciones necesarias para cumplir con lo establecido en el apartado quince precedente, debiendo incorporarse las mismas en un texto refundido por parte del ayuntamiento en un plazo máximo de tres meses. En el caso de que el ayuntamiento no proceda a presentar el plan corregido en dicho plazo, el Consejero competente podrá aprobar y publicar dicho texto refundido.

c) Denegará la aprobación definitiva, si el plan contuviera determinaciones manifiestamente contrarias a lo establecido en el apartado quince precedente.

17. El Consejero competente notificará sus resoluciones al ayuntamiento afectado en el plazo de tres meses desde el ingreso del expediente completo en el Registro de la Administración de la Comunidad Foral.

Transcurrido dicho plazo sin que se hubiere notificado resolución alguna al ayuntamiento, se entenderá aprobado el Plan General Municipal'.

Por tanto, se entenderá aprobado por silencio administrativo transcurrido el plazo de tres meses, siempre y cuando el expediente que se hubiera remitido al Departamento competente estuviese completo.

En este caso, tal y como alegan las partes demandadas, el expediente que el Ayuntamiento de Peralta remite al Departamento competente para su aprobación definitiva no estaba completo, faltando diversos documentos preceptivos y conteniendo diversos defectos que debían ser subsanados".

En el presente caso, las distintas actuaciones que se citan en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo (solicitudes telemáticas de aprobación definitiva dirigidas al Gobierno de Navarra de 1- 07-2016, de 6 y 7 de septiembre de 2016, de 12 de septiembre de 2016 y publicación en el BON el 9 de noviembre de 2016, de la resolución 1207E/2016, de 10 de octubre) en ningún caso podían dar a lugar a considerar aprobado el Plan municipal por no haberse completado el expediente administrativo, siendo de aplicación la doctrina jurisprudencial anteriormente citada.

Como tiene declarada la jurisprudencia del Tribunal Supremo 'es condición indispensable para que pueda entenderse aprobado por silencio administrativo un Plan, que el órgano que ha de resolver definitivamente disponga de la documentación necesaria durante todo el tiempo establecido para adoptar su decisión [ Sentencia de 3 de junio de 2014 (Recurso de Casación 6385/2011 )]. Y que la demora en la aprobación definitiva debida a la necesidad de subsanación de deficiencias o insuficiencias excluye la aplicación del instituto del silencio administrativo positivo. Así en la STS de 22 noviembre 2010 (Recurso de Casación 5630/2006 ) dice lo siguiente: '(...) Téngase en cuenta que el instituto del silencio no puede aplicarse cuando tiene lugar un aplazamiento porque las Normas Subsidiarias que han de aprobarse adolecen de carencias e insuficiencias que han de ser completadas y corregidas, por no disponer de todos los elementos y determinaciones precisas, como es el caso de la documentación relativa a la constatación de algunas prevenciones.

En definitiva, no resulta compatible la aplicación del régimen jurídico previsto para el silencio administrativo, respecto de los instrumentos de ordenación, cuando se carecen de los documentos relevantes para alcanzar su finalidad y para entender cumplida la función de apoyo y fundamento de las normas que se pretenden aprobar. A estos efectos debe constatarse, como es el caso, que dicho aplazamiento esté justificado y no tenga por finalidad, precisamente, eludir las consecuencias que se anudan a la demora en la aprobación por la aplicación de las normas sobre el silencio que, en el caso examinado representaba, el artículo 115 de la Ley 9/1995 .'(FJ.5) En definitiva, no resulta compatible la aplicación del régimen jurídico previsto para el silencio administrativo, respecto de los instrumentos de ordenación, cuando se carecen de los documentos relevantes para alcanzar su finalidad y para entender cumplida la función de apoyo y fundamento de las normas que se pretenden aprobar. A estos efectos debe constatarse, como es el caso, que dicho aplazamiento esté justificado y no tenga por finalidad, precisamente, eludir las consecuencias que se anudan a la demora en la aprobación por la aplicación de las normas sobre el silencio que, en el caso examinado representaba, el artículo 115 de la Ley 9/1995 .'(FJ.5) Y que el expediente no estaba completo lo demuestra, como hemos apuntado al comienzo, el que mediante la Orden Foral 390/2016, de 7 de noviembre de 2016, de la Consejera de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, se aprobó definitivamente el PGM de Peralta, si bien condicionaba su publicación en el BON a la aportación de un Texto Refundido en la que se incluyeran las determinaciones señaladas en dicha Orden Foral.

Y una vez subsanadas tales determinaciones, se dictó la Resolución 11472017, de 23 de febrero de la Directora General de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, por la que se acuerda su publicación en el BON de 15-03-2017.

Por tanto, queda acreditada la falta de remisión completa del expediente para que pudiera entenderse aprobado por silencio administrativo, constando igualmente que el Departamento de Fomento no permaneció inactivo, sino que en el ejercicio de las competencias que legalmente le corresponde, procedió a realizar nuevos requerimientos al Ayuntamiento y solicitar, a su vez, informes sectoriales necesarios para la aprobación definitiva.

Pues tal y como declara la STS de 5 de diciembre de 2014 (rec. 3738/2012 ) 'La actividad de planeamiento urbanístico no solo afecta a intereses municipales, sino también a otros de carácter supramunicipal, atribuidos legalmente al ámbito competencial de diferentes Administraciones Públicas.

Debido a ello, los órganos competentes de estas Administraciones Públicas, a los que por razón de la materia les vienen atribuidas competencias que pudieran verse afectadas por la aprobación del planeamiento, participan en la actividad urbanística mediante la emisión de informes para el control de sus intereses supramunicipales.

Estos informes son los denominados por la doctrina informes sectoriales que, además de servir para el control citado, lo hacen también para ilustrar a los órganos que han de decidir el planeamiento'.

En todo caso, y como establece el artículo 70 de la Ley Foral 35/2002 'el Departamento competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo examinará el plan, analizando su adecuación al marco legal vigente, al Concierto y a las determinaciones de los instrumentos de ordenación territorial, así como la coordinación de las soluciones ofrecidas desde el punto de vista municipal con la Declaración de Incidencia Ambiental y las políticas sectoriales que sean competencia de la Comunidad Foral de Navarra'. Por tanto, no podrá aprobarlo definitivamente mientras el expediente no esté completo.

A la vista de las anteriores consideraciones, no puede sostenerse como pretende la parte recurrente que el Plan fuera objeto de aprobación por silencio, y ello, por cuanto ha quedado acreditado que no ha existido ningún tipo de inactividad formal en el trámite de aprobación definitiva, antes al contrario, se ha producido una reiterada actuación tendente al cumplimiento de los requisitos y documentos necesarios para que la misma se produzca, de forma tal que no pudiendo hablarse de una aprobación por silencio administrativo positivo, no cabe entrar en el resto de las alegaciones invocadas por la parte actora'.



TERCERO.- Sobre la aplicación del criterio expuesto en el presente caso.

En este caso, en línea con el criterio expuesto, también hay que concluir que no se ha producido la aprobación del Plan General Municipal por silencio administrativo positivo ni puede entenderse, como aduce el demandante de forma subsidiaria, que se trate de la aprobación por silencio de una modificación del Plan General Municipal, que no había sido aprobado, ni de la modificación de las NNSS por silencio porque la Orden Foral 390/2016, de 7 noviembre 2016, de la Consejera de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local acuerda: 1. Aprobar definitivamente el Plan General municipal de Peralta.

2. Condicionar la publicación de esta Orden Foral en el Boletín Oficial de Navarra a la presentación de un Texto Refundido por parte del Ayuntamiento, en un plazo máximo de tres meses, que contenga todas las documentaciones parciales e incorporen las siguientes determinaciones: - En la ficha normativa correspondiente, se establecerá como determinación estructurante la prohibición expresa de usos residenciales en el Soto de Abajo, y que la superficie del Sistema Local de la Normativa se corresponda con la grafias en el plano donde se reflejan los Sistemas Generales, Locales y Elementos Estructurantes.

- En la normativa del Plan se establecerá como determinaciones durante la delimitación del ámbito de huertos de negocios tradicionales.

- Incorporar las condiciones establecidas en la Resolución 01800/2011 de 21 noviembre, del Director General de Medio Ambiente y Agua, de acuerdo a la Declaración de Incidencia Ambiental (Resolución 1207E/2016).

Tras la Orden Foral 390/2016 de 7 de Noviembre, el Ayuntamiento de Peralta presenta en el Gobierno de Navarra el Texto Refundido mediante instancia de 16 de enero de 2017. Seguidamente, el día 21 de enero de 2017 el Servicio del Territorio y paisaje del Gobierno de Navarra requiere al Ayuntamiento de Peralta que se tome acuerdo de pleno aprobando el texto refundido e incorpore una determinación exigida por la Orden Foral.

El 20 de febrero de 2017 se aporta por el Ayuntamiento al Departamento de Ordenación del Territorio el Texto refundido nuevamente tras el acuerdo de pleno de 15 de febrero de 2017. El Departamento de Ordenación del Territorio emite nuevo informe de 21 de febrero dando el visto bueno al Texto Refundido aportado por el ayuntamiento el 20 de febrero de 2017 y se dicta pro el Gobierno de Navarra la Resolución 114/2017 de 23 de febrero de 2017 que acuerda la publicación de la Orden Foral 390/2016.

publicado en el Boletín Oficial de Navarra número 52, de 15 de marzo de 2017. Estos trámites se enmarcan en la tramitación del nuevo Plan General Municipal, conforme a lo previsto en el art. 70 de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo.

De hecho, el demandante, pese a defender en este procedimiento que el PGM o su modificación se han aprobado pro silencio administrativo, ha interpuesto recurso contencioso administrativo P.O. nº 230/2017contra la aprobación definitiva del Plan General Municipal de Peralta aprobada mediante la Orden Foral nº 390/2016, de 7 de noviembre de2016, de la Consejera de Desarrollo rural, Medio Ambiente y Administración local, y publicada en el BON mediante la Resolución 114/2017 de 23 de febrero de la Directora General de medio Ambiente y Ordenación del Territorio (BON nº52, de 15 de marzo de 2017), procedimiento que se encuentra en trámite.

En consecuencia, no habiéndose producido la aprobación por silencio administrativo positivo, tampoco es necesario analizar el resto de las alegaciones invocadas por la parte actora referidas a la nulidad de pleno derecho del Plan General Municipal que no ha sido aprobado por silencio administrativo, ni respecto a la alegada nulidad de la DIA.

Por todo lo expuesto, debe desestimarse el presente recurso contencioso-administrativo.



CUARTO.- Costas Procesales.

En cuanto a las costas, conforme al art. 139. 1. de la LJCA 'En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho'.

Aplicando la previsión legal contenida en el precepto y sin que se aprecie que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho, procede imponer las costas causadas a la parte demandante.

En nombre de Su Majestad El Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente

Fallo

FUNDAMENTOS JURÍDICOS
PRIMERO.- Resoluciones recurridas y alegaciones de las partes.

El recurrente interpone demanda contra: 1º.- La aprobación definitiva por acto presunto mediante silencio administrativo positivo del Plan General Municipal Urbanístico de Peralta, producida tras la solicitud realizada por el Ayuntamiento de Peralta al Gobierno de Navarra de fecha 16 de enero de 2017, y también tras la solicitud del Ayuntamiento de Peralta al Gobierno de Navarra de fecha 24 de enero de 2017, y también mediante la solicitud realizada por el Ayuntamiento de Peralta al Gobierno de Navarra de 20 de febrero de 2017.

2º.- La aprobación definitiva por acto presunto mediante silencio administrativo positivo de la modificación del Plan General Municipal Urbanístico de Peralta, producida tras la solicitud realizada por el Ayuntamiento de Peralta al Gobierno de Navarra de fecha 16 de enero de 2017, y también tras la solicitud del Ayuntamiento de Peralta al Gobierno de Navarra de fecha 24 de enero de 2017, y también mediante la solicitud realizada por el Ayuntamiento de Peralta al Gobierno de Navarra de 20 de febrero de 2017.

3º.- De forma subsidiaria, contra la aprobación definitiva por acto presunto mediante silencio administrativo positivo de la modificación y/o Revisión de Normas Urbanísticas de Peralta, producida tras la solicitud realizada por el Ayuntamiento de Peralta al Gobierno de Navarra de fecha 16 de enero de 2017, y también tras la solicitud del Ayuntamiento de Peralta al Gobierno de Navarra de fecha 24 de enero de 2017, y también mediante la solicitud realizada por el Ayuntamiento de Peralta al Gobierno de Navarra de 20 de febrero de 2017.

La parte actora da por reproducidos los fundamentos de derecho expuestos en los procedimientos 57/2013, 491/2014, 45/2015, 346/2015, 463/2015, 94/2016, 282/2016, 382/2016, 530/2016; 7/2017 y 230/2017 y además alega, en síntesis, los siguientes motivos de impugnación: 1º.- El Plan General Municipal ya estaba anteriormente aprobado por silencio con efectos desde finales de 2012. Por tanto, todo lo actuado después del primer silencio es nulo de pleno derecho, puesto que no se puede aprobar un Plan ya aprobado anteriormente.

Ahora, se plantea el presente recurso porque se ha producido un nuevo silencio administrativo que aprueba este expediente urbanístico, en tanto que desde la solicitud de 16 de enero de 2017 y 20 de febrero de 2017 de aprobación definitiva del Ayuntamiento de Peralta.

2º.- No existen publicadas en el BON, ni en ningún otro diario oficial, las NNSS de 1991, por lo que el PGM, los documentos que lo integran, la EMOT y el PUM, todos los informes sectoriales que aparecen en el Expediente administrativo, se basan en una normativa no existente. Por ello, el PGU y los documentos que lo integran, son nulos de pleno derecho, ya que se basan en un contenido imposible. Art. 47.1.c, e y f. y 47.2 de Ley 39/2015 de 1 de octubre.

3º.- Nulidad del PGM en cuanto al procedimiento de su tramitación. La falta de justificación de la coherencia del PGM con el POT vulnera la Disposición Transitoria Segunda del Decreto Foral 47/2011 de 16 de mayo, y el Art 77 del documento ''Normativa'' del POT5, por lo que existe causa de nulidad del art 47.2 de la Ley 39/2015.

Se vulnera el art 56.5.f de la LOFTU ante la inexistencia del Estudio Económico Financiero (EEF), ni Informe o Memoria de Sostenibilidad Económica según el art. 15.4 del RDLeg 2/2008. También se infringe la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones en su art 26.2 en cuanto a la omisión del informe vinculante del Ministerio correspondiente. Tampoco consta el informe vinculante del Ministerio de Fomento respecto a la vía férrea que pasa por el término de Peralta, de acuerdo con el art. 7 de la Ley 39/2003, de 17 de noviembre y el informe vinculante previsto en la Ley de Carreteras; por lo que existe causa de nulidad del art 47.1. e) y 47.2 de la Ley 39/2015.

4º.- Nulidad del PGM del art. 47.1 y 2 de la Ley 39/2015 por incumplimiento del PUM de las diversas normas sectoriales, de la LOFTU y del POT.

Con respecto al suelo no urbanizable de protección de las vías pecuarias, existen dos cañadas, la T4 y el Ramal de la Cañada de las Luchas, el Planeamiento propone una verdadera desafectación y desaparición de las vías pecuarias sin el previo y obligado deslinde de las mismas, por lo que el Planeamiento es nulo de pleno conforme al art. 47.1.e) y 47.2 de la Ley 39/2015.

El informe sectorial del Agua nunca ha sido aportado al expediente administrativo, por lo que el Planeamiento es nulo de pleno derecho en este aspecto ( art 47. 1. e) y 47.2 de la Ley 39/2015). En todo caso, se consideran en el planeamiento suelos urbanos o urbanizables que son ' per se' suelos no urbanizables de protección por riesgos de inundación. Tampoco existen informes sectoriales sobre agricultura, ganadería y residuos, el polígono ganadero incumple la normativa de distancias (1.000 metros) y desparecen los suelos no urbanizables de protección por la legislación sectorial y por el POT, por lo que el Plan es nulo al vulnerar esta normativa.

Si se entiende por la Sala que este Expediente instado a través de las solicitudes de 16 de enero de 2017 y 20 de febrero de 2017 pudiera pretender ser un instrumento urbanístico distinto de la tramitación del Plan municipal, adolece de todos los mismos defectos que el Plan y que son de aplicación todos los motivos de nulidad que se han reflejado para el Plan, además de constituir fraude procesal y no cumplir ningún requisito de procedimiento, por lo que sería nulo de acuerdo con el art 47.1.c) e) y f), y 47.2 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre.

5º.- La Declaración de Incidencia Ambiental es nula, de acuerdo con el art 47.1.e y 2 de la Ley 39/2015, porque no se ajusta al procedimiento de tramitación del art 33.2 de la Ley Foral 4/2005 y porque de su contenido se infiere que faltan de solicitar los informes preceptivos, cuando menos, de Confederación Hidrográfica del Ebro, y faltan informes de afección al LIC por el que pasa el nuevo trazado de la cañada.

El Letrado de los servicios jurídicos de la Comunidad Foral de Navarra se opone a la demanda, alegando que debe aplicarse una vez más el criterio ya sentado por esta sala en las Sentencias núms., 360/2017, 330/2017, 316/2017, 335/2017, 324/2017 y 173/2017. Además, a efectos de recordatorio señala: 1. Inexistencia de aprobación definitiva del Plan Municipal de Peralta por silencio administrativo: inadmisibilidad de los recursos interpuestos.

2. Inexistencia de falta de publicación del texto de las NNSS de 1991.

3. Inexistencia de nulidad del procedimiento de tramitación y aprobación del Plan General Municipal de Peralta 4. Inexistencia de nulidad del Plan General Municipal de Peralta en cuanto al contenido del documento.

5. Inexistencia de falta de aportación al expediente del informe sectorial del agua que anula el planeamiento.

6.También alega la inadmisibilidad del recurso frente a la DIA, resolución 1270E/2016, ex arts. 25 y 69 c) de la LJCA por ser un acto de trámite, como ha señalado la jurisprudencia. En este sentido también aduce la STJUE de 16 de marzo de 2016.

El Ayuntamiento de Peralta se opone a la demanda, y alega que el Plan General Municipal de Peralta no está aprobado por silencio administrativo positivo, sino que se ha producido su aprobación expresa definitiva mediante la Orden Foral 390/2016, de 7 de noviembre y por Resolución 114/2017, de 23 de febrero, se acuerda la publicación de la Orden Foral precitada, publicada en al B.O.N. de 7 de abril de 2017. Por ello, procede la inadmisión del presente recurso porque se dirige contra un acto inexistente, el pretendido acto presunto de aprobación por silencio administrativo del Planeamiento General de Peralta Destaca que el plazo al que se refiere el art 70 de la LOFTU sólo empieza a contar desde que el expediente para la aprobación se encuentra completo, lo que no es el caso. no es cierto que desde la presentación de la documentación justificativa del cumplimiento de la Declaración de Impacto Ambiental con fecha de 4 de noviembre de 2015 hubiera silencio. El informe de 23 de noviembre de 2015 da expresa contestación a aquella aportación y tras la incorporación de las nuevas determinaciones requeridas se produjo la nueva aprobación de la documentación por Acuerdo municipal de 17 de febrero de 2016, y la nueva exposición pública del Plan, con la subsiguiente tramitación Y tampoco es cierto que desde el 5 de julio de 2016 se haya producido ningún silencio positivo. El Servicio de Ordenación del Territorio y Urbanismo pidió el 13 de julio de 2016 al Ayuntamiento que complete la documentación entregada, paralizándose el plazo de su análisis mientras no se complete la documentación.

Con fecha 6 abril 2017 se dictado por la Sala la sentencia que resuelve los recursos contencioso administrativos acumulados núms 57/2013 y 492/2014 en los que se impugnaba la pretendida aprobación definitiva por silencio administrativo del Plan General Municipal de Peralta. Como allí se precisa, no puede sostenerse que citado Plan se encuentre aprobado por silencio administrativo positivo. Por otra parte, mediante Orden Foral 95/2012, de 18 de mayo, del Consejero de Fomento y Vivienda se inadmitió el recurso alzada contra denegación de la solicitud del recurrente de que se denegase la aprobación del Plan, no se ha impugnado ante la jurisdicción contenciosa y ahora el actor va en contra de sus propios actos.

Respecto a la vigencia de las Normas Subsidiarias de Peralta, el que sea ineficaz el planeamiento anterior por falta de publicación -lo decimos a efectos meramente dialécticos- carece de trascendencia; toda vez que el nuevo planeamiento puede aprobarse con o sin plan anterior. Además, en el B.O.N.de 28 de febrero de 1996 se publicó el texto íntegro de la normativa urbanística y de las ordenanzas de edificación de las Normas Subsidiarias.

En cuanto al fondo, aduce que la EMOT se aprobó ante del POT5. La aprobación provisional del Plan se ajusta a las determinaciones del POT5, hay estudio económico-financiero y memoria de sostenibilidad económica, informes sectoriales en materia de telecomunicaciones, en materia ferroviaria, de carreteras e informe favorable de la CHE.

Respecto a la DIA, fue formulada por Resolución 1800/2011, de 21 de noviembre, del Director General de Medio Ambiente y Agua y, ante la nueva documentación remitida del PGM, mediante Resolución 1207E/2016, la Directora General de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio formula DIA que incorpora e integra las medidas ambientales recogidas en la Resolución 1800/2011. Como es un acto de trámite, cualquier impugnación frente a la DIA debe ser inadmitida.



SEGUNDO.-Sobre la aprobación por silencio administrativo del Plan General Municipal de Peralta.

Expuestas las posiciones de las partes, conviene puntualizar en primer lugar que el presente recurso se centra en lo que el demandante considera aprobación definitiva del Plan General Municipal de Peralta, mediante acto presunto por silencio administrativo, o de la modificación del Plan General Municipal Urbanístico de Peralta o, subsidiariamente, de la modificación y/o Revisión de Normas Urbanísticas de Peralta, producido tras la solicitud realizada por el Ayuntamiento de Peralta al Gobierno de Navarra de fecha 16 de enero de 2017, y también tras la solicitud del Ayuntamiento de Peralta al Gobierno de Navarra de fecha 24 de enero de 2017, y también mediante la solicitud realizada por el Ayuntamiento de Peralta al Gobierno de Navarra de 20 de febrero de 2017.

Hay que destacar la presentación por el Ayuntamiento de Peralta del Texto Refundido del PGM ante el Gobierno de Navarra de fecha 16 de enero de 2017. Mediante requerimiento de fecha 21 de enero de 2017 del Departamento correspondiente (Servicio del Territorio y paisaje), se pide al Ayuntamiento de Peralta que se tome acuerdo de pleno aprobando el texto refundido e incorpore una determinación exigida por la Orden Foral. El 20 de febrero de 2017 se aporta por el Ayuntamiento al Departamento de OT, el Texto refundido nuevamente tras el acuerdo de pleno de 15 de febrero de 2017.

Esta misma cuestión ha sido resuelta por la Sala en las sentencias de 6 de abril de 2017, Rec. nº 57/2013 ( acumulado Rec. 491/2015), de 23 de enero de 2018, Rec. 382/2016 o la reciente sentencia de 9 de julio de 2018, Rec. 162/2017 con idénticas partes y representaciones y defensas procesales. Por ello atendiendo a razones de seguridad jurídica y para mantener los principios de unidad de doctrina, es de aplicación la doctrina contenida en la sentencia de 9 de julio de 2018 y que ahora reproducimos: 'se argumentaba y defendía que el Plan Municipal de Peralta había sido aprobado por silencio administrativo.

Como bien apuntó este Tribunal en el auto de fecha 28-07-2015 (PO 45/2015 ) la posición de la parte actora resulta del todo punto 'insólita' pues viene a sostener distintas aprobaciones del Plan General de Peralta a resultas de diversas solicitudes en distintas fechas de aprobación por el Gobierno de Navarra.

Es más, lo insólito de tal posición aumenta en el presente caso, puesto que, como veremos, el recurso contencioso-administrativo se interpone contra una presunta aprobación del planeamiento por silencio administrativo, si bien, la misma parte ha presentado anteriormente otro recurso contra la Orden Foral 390/2016, de 7 de noviembre de 2016, de la Consejera de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local por la que se aprueba definitivamente el Plan General Municipal de Peralta; que por cierto, también ha sido resuelto por la STSJ de Navarra nº 123/2018, de 9-04-2018 , en la cual se declara la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo precisamente porque no agota la vía administrativa, y además, la propia Orden Foral condiciona la publicación de la misma en el BON a la presentación del texto refundido por parte del Ayuntamiento con las determinaciones expresadas en su parte dispositiva, por lo que requiere la posterior resolución 114/2017, de 23 de febrero, que es la que acuerda ya su publicación en el Boletín Oficial, teniendo en cuenta el informe favorable del Servicio de Territorio y Paisaje.

Es decir, se sigue insistiendo en este caso que se ha producido el silencio administrativo positivo, y por tanto, ha sido aprobado el PGOU de Peralta, pero al mismo tiempo, y con anterioridad, ya había interpuesto recurso contencioso- administrativo, esta vez sí, contra la aprobación definitiva del Plan Municipal llevado a cabo por la O.F. 390/2016, de 7 de noviembre (es decir, de forma expresa y no por silencio); al que precisamente se refiere en el Hecho Cuarto de su demanda.

A lo anterior, debemos añadir que la parte demandante, y a diferencia de sus anteriores demandas, con absoluta dejación, omite en el presente caso argumentar por qué las concretas actuaciones que mencionó en su escrito de interposición del recurso contencioso administrativo suponen, esta vez sí, la aprobación del plan general por silencio administrativo; por el contrario, se remite a sus anteriores demandadas.

Ello conlleva el que debamos remitirnos a nuestros anteriores pronunciamientos, en los cuales este Tribunal ha desestimado la pretensión principal que defendía: que el Plan General había sido aprobado por silencio administrativo [ STSJ de Navarra de 7-04-2017 (rec. nº 57/2013 y nº 491/2014 ); STSJ de Navarra nº 316, de 5-07-2017 (rec. 45/2015 ); STSJ nº 324/2017, de 5-07-2017 (rec. 346/2015); STSJ nº 360/2017, de 15-07-2017 (rec. 94/2016 ); STSJ de Navarra nº 330/2017, 11-07- 2017 (rec. 282/2016 ); STSJ de Navarra nº 27/2018, de 23-01-2018 (rec. 382/2016 ).

Así, en la primera de las sentencias citadas dijimos: "Como recuerdan diversas sentencias del Tribunal Supremo ( STS de 27 de febrero de 2015, rec. 473/2014, Sección 5 ª, entre otras) 'nuestro ordenamiento jurídico no contempla, por principio, que las disposiciones de carácter general puedan resultar aprobadas por silencio positivo. En realidad, la propia naturaleza normativa de tales disposiciones, además de la concreta regulación de los procedimientos para su elaboración y aprobación, vienen a excluir esa posibilidad de aprobación por silencio. Pero, como excepción a esa regla, la legislación urbanística ha venido admitiendo que los instrumentos de planeamiento urbanístico -cuyo carácter de disposiciones de carácter general queda reconocido en una jurisprudencia consolidada y unánime- puedan ser aprobados por silencio...'.

De conformidad con el artículo 11.6 del Texto Refundido de la ley del suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , previsión a la que además se atribuye de forma expresa el carácter de norma básica (actual artículo 25.6 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana) 'los instrumentos de ordenación urbanística cuyo procedimiento de aprobación se inicie de oficio por la Administración competente para su instrucción, pero cuya aprobación definitiva competa a un órgano de otra Administración, se entenderán definitivamente aprobados en el plazo que señale la legislación urbanística.

Pues bien, el artículo 70 de la Ley Foral 35/2002 , al regular la tramitación del Plan General Municipal, establece en los apartados 15, 16 y 17 lo siguiente: '15. Una vez completo el expediente, el departamento competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo examinará el plan, analizando su adecuación al marco legal vigente, al Concierto y a las determinaciones de los instrumentos de ordenación territorial, así como la coordinación de las soluciones ofrecidas desde el punto de vista municipal con la Declaración de Incidencia Ambiental y las políticas sectoriales que sean competencia de la Comunidad Foral de Navarra.

16. De conformidad con lo previsto en el apartado precedente, el Consejero responsable de ordenación del territorio y urbanismo adoptará una de las siguientes resoluciones: a) Otorgará la aprobación definitiva, si el plan se ajusta a lo establecido en el apartado quince precedente.

b) Otorgará la aprobación definitiva incorporando determinaciones necesarias para cumplir con lo establecido en el apartado quince precedente, debiendo incorporarse las mismas en un texto refundido por parte del ayuntamiento en un plazo máximo de tres meses. En el caso de que el ayuntamiento no proceda a presentar el plan corregido en dicho plazo, el Consejero competente podrá aprobar y publicar dicho texto refundido.

c) Denegará la aprobación definitiva, si el plan contuviera determinaciones manifiestamente contrarias a lo establecido en el apartado quince precedente.

17. El Consejero competente notificará sus resoluciones al ayuntamiento afectado en el plazo de tres meses desde el ingreso del expediente completo en el Registro de la Administración de la Comunidad Foral.

Transcurrido dicho plazo sin que se hubiere notificado resolución alguna al ayuntamiento, se entenderá aprobado el Plan General Municipal'.

Por tanto, se entenderá aprobado por silencio administrativo transcurrido el plazo de tres meses, siempre y cuando el expediente que se hubiera remitido al Departamento competente estuviese completo.

En este caso, tal y como alegan las partes demandadas, el expediente que el Ayuntamiento de Peralta remite al Departamento competente para su aprobación definitiva no estaba completo, faltando diversos documentos preceptivos y conteniendo diversos defectos que debían ser subsanados".

En el presente caso, las distintas actuaciones que se citan en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo (solicitudes telemáticas de aprobación definitiva dirigidas al Gobierno de Navarra de 1- 07-2016, de 6 y 7 de septiembre de 2016, de 12 de septiembre de 2016 y publicación en el BON el 9 de noviembre de 2016, de la resolución 1207E/2016, de 10 de octubre) en ningún caso podían dar a lugar a considerar aprobado el Plan municipal por no haberse completado el expediente administrativo, siendo de aplicación la doctrina jurisprudencial anteriormente citada.

Como tiene declarada la jurisprudencia del Tribunal Supremo 'es condición indispensable para que pueda entenderse aprobado por silencio administrativo un Plan, que el órgano que ha de resolver definitivamente disponga de la documentación necesaria durante todo el tiempo establecido para adoptar su decisión [ Sentencia de 3 de junio de 2014 (Recurso de Casación 6385/2011 )]. Y que la demora en la aprobación definitiva debida a la necesidad de subsanación de deficiencias o insuficiencias excluye la aplicación del instituto del silencio administrativo positivo. Así en la STS de 22 noviembre 2010 (Recurso de Casación 5630/2006 ) dice lo siguiente: '(...) Téngase en cuenta que el instituto del silencio no puede aplicarse cuando tiene lugar un aplazamiento porque las Normas Subsidiarias que han de aprobarse adolecen de carencias e insuficiencias que han de ser completadas y corregidas, por no disponer de todos los elementos y determinaciones precisas, como es el caso de la documentación relativa a la constatación de algunas prevenciones.

En definitiva, no resulta compatible la aplicación del régimen jurídico previsto para el silencio administrativo, respecto de los instrumentos de ordenación, cuando se carecen de los documentos relevantes para alcanzar su finalidad y para entender cumplida la función de apoyo y fundamento de las normas que se pretenden aprobar. A estos efectos debe constatarse, como es el caso, que dicho aplazamiento esté justificado y no tenga por finalidad, precisamente, eludir las consecuencias que se anudan a la demora en la aprobación por la aplicación de las normas sobre el silencio que, en el caso examinado representaba, el artículo 115 de la Ley 9/1995 .'(FJ.5) En definitiva, no resulta compatible la aplicación del régimen jurídico previsto para el silencio administrativo, respecto de los instrumentos de ordenación, cuando se carecen de los documentos relevantes para alcanzar su finalidad y para entender cumplida la función de apoyo y fundamento de las normas que se pretenden aprobar. A estos efectos debe constatarse, como es el caso, que dicho aplazamiento esté justificado y no tenga por finalidad, precisamente, eludir las consecuencias que se anudan a la demora en la aprobación por la aplicación de las normas sobre el silencio que, en el caso examinado representaba, el artículo 115 de la Ley 9/1995 .'(FJ.5) Y que el expediente no estaba completo lo demuestra, como hemos apuntado al comienzo, el que mediante la Orden Foral 390/2016, de 7 de noviembre de 2016, de la Consejera de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, se aprobó definitivamente el PGM de Peralta, si bien condicionaba su publicación en el BON a la aportación de un Texto Refundido en la que se incluyeran las determinaciones señaladas en dicha Orden Foral.

Y una vez subsanadas tales determinaciones, se dictó la Resolución 11472017, de 23 de febrero de la Directora General de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, por la que se acuerda su publicación en el BON de 15-03-2017.

Por tanto, queda acreditada la falta de remisión completa del expediente para que pudiera entenderse aprobado por silencio administrativo, constando igualmente que el Departamento de Fomento no permaneció inactivo, sino que en el ejercicio de las competencias que legalmente le corresponde, procedió a realizar nuevos requerimientos al Ayuntamiento y solicitar, a su vez, informes sectoriales necesarios para la aprobación definitiva.

Pues tal y como declara la STS de 5 de diciembre de 2014 (rec. 3738/2012 ) 'La actividad de planeamiento urbanístico no solo afecta a intereses municipales, sino también a otros de carácter supramunicipal, atribuidos legalmente al ámbito competencial de diferentes Administraciones Públicas.

Debido a ello, los órganos competentes de estas Administraciones Públicas, a los que por razón de la materia les vienen atribuidas competencias que pudieran verse afectadas por la aprobación del planeamiento, participan en la actividad urbanística mediante la emisión de informes para el control de sus intereses supramunicipales.

Estos informes son los denominados por la doctrina informes sectoriales que, además de servir para el control citado, lo hacen también para ilustrar a los órganos que han de decidir el planeamiento'.

En todo caso, y como establece el artículo 70 de la Ley Foral 35/2002 'el Departamento competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo examinará el plan, analizando su adecuación al marco legal vigente, al Concierto y a las determinaciones de los instrumentos de ordenación territorial, así como la coordinación de las soluciones ofrecidas desde el punto de vista municipal con la Declaración de Incidencia Ambiental y las políticas sectoriales que sean competencia de la Comunidad Foral de Navarra'. Por tanto, no podrá aprobarlo definitivamente mientras el expediente no esté completo.

A la vista de las anteriores consideraciones, no puede sostenerse como pretende la parte recurrente que el Plan fuera objeto de aprobación por silencio, y ello, por cuanto ha quedado acreditado que no ha existido ningún tipo de inactividad formal en el trámite de aprobación definitiva, antes al contrario, se ha producido una reiterada actuación tendente al cumplimiento de los requisitos y documentos necesarios para que la misma se produzca, de forma tal que no pudiendo hablarse de una aprobación por silencio administrativo positivo, no cabe entrar en el resto de las alegaciones invocadas por la parte actora'.



TERCERO.- Sobre la aplicación del criterio expuesto en el presente caso.

En este caso, en línea con el criterio expuesto, también hay que concluir que no se ha producido la aprobación del Plan General Municipal por silencio administrativo positivo ni puede entenderse, como aduce el demandante de forma subsidiaria, que se trate de la aprobación por silencio de una modificación del Plan General Municipal, que no había sido aprobado, ni de la modificación de las NNSS por silencio porque la Orden Foral 390/2016, de 7 noviembre 2016, de la Consejera de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local acuerda: 1. Aprobar definitivamente el Plan General municipal de Peralta.

2. Condicionar la publicación de esta Orden Foral en el Boletín Oficial de Navarra a la presentación de un Texto Refundido por parte del Ayuntamiento, en un plazo máximo de tres meses, que contenga todas las documentaciones parciales e incorporen las siguientes determinaciones: - En la ficha normativa correspondiente, se establecerá como determinación estructurante la prohibición expresa de usos residenciales en el Soto de Abajo, y que la superficie del Sistema Local de la Normativa se corresponda con la grafias en el plano donde se reflejan los Sistemas Generales, Locales y Elementos Estructurantes.

- En la normativa del Plan se establecerá como determinaciones durante la delimitación del ámbito de huertos de negocios tradicionales.

- Incorporar las condiciones establecidas en la Resolución 01800/2011 de 21 noviembre, del Director General de Medio Ambiente y Agua, de acuerdo a la Declaración de Incidencia Ambiental (Resolución 1207E/2016).

Tras la Orden Foral 390/2016 de 7 de Noviembre, el Ayuntamiento de Peralta presenta en el Gobierno de Navarra el Texto Refundido mediante instancia de 16 de enero de 2017. Seguidamente, el día 21 de enero de 2017 el Servicio del Territorio y paisaje del Gobierno de Navarra requiere al Ayuntamiento de Peralta que se tome acuerdo de pleno aprobando el texto refundido e incorpore una determinación exigida por la Orden Foral.

El 20 de febrero de 2017 se aporta por el Ayuntamiento al Departamento de Ordenación del Territorio el Texto refundido nuevamente tras el acuerdo de pleno de 15 de febrero de 2017. El Departamento de Ordenación del Territorio emite nuevo informe de 21 de febrero dando el visto bueno al Texto Refundido aportado por el ayuntamiento el 20 de febrero de 2017 y se dicta pro el Gobierno de Navarra la Resolución 114/2017 de 23 de febrero de 2017 que acuerda la publicación de la Orden Foral 390/2016.

publicado en el Boletín Oficial de Navarra número 52, de 15 de marzo de 2017. Estos trámites se enmarcan en la tramitación del nuevo Plan General Municipal, conforme a lo previsto en el art. 70 de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo.

De hecho, el demandante, pese a defender en este procedimiento que el PGM o su modificación se han aprobado pro silencio administrativo, ha interpuesto recurso contencioso administrativo P.O. nº 230/2017contra la aprobación definitiva del Plan General Municipal de Peralta aprobada mediante la Orden Foral nº 390/2016, de 7 de noviembre de2016, de la Consejera de Desarrollo rural, Medio Ambiente y Administración local, y publicada en el BON mediante la Resolución 114/2017 de 23 de febrero de la Directora General de medio Ambiente y Ordenación del Territorio (BON nº52, de 15 de marzo de 2017), procedimiento que se encuentra en trámite.

En consecuencia, no habiéndose producido la aprobación por silencio administrativo positivo, tampoco es necesario analizar el resto de las alegaciones invocadas por la parte actora referidas a la nulidad de pleno derecho del Plan General Municipal que no ha sido aprobado por silencio administrativo, ni respecto a la alegada nulidad de la DIA.

Por todo lo expuesto, debe desestimarse el presente recurso contencioso-administrativo.



CUARTO.- Costas Procesales.

En cuanto a las costas, conforme al art. 139. 1. de la LJCA 'En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho'.

Aplicando la previsión legal contenida en el precepto y sin que se aprecie que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho, procede imponer las costas causadas a la parte demandante.

En nombre de Su Majestad El Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente F A L L O Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª. Arancha Pérez Ruiz, en nombre y representación de D. Florencio , contra la aprobación definitiva por acto presunto mediante silencio administrativo positivo del Plan General Municipal Urbanístico de Peralta, contra la modificación del Plan General Municipal Urbanístico de Peralta, y contra la aprobación definitiva de la modificación y/o Revisión de Normas Urbanísticas de Peralta. Todo ello, con imposición de las costas causadas en este procedimiento a la parte demandante.

Notifíquese esta Resolución Judicial conforme dispone el artículo 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, expresando que contra la misma solo cabe interponer recurso de casación ante la Sala correspondiente, única y exclusivamente, en el caso de que concurra algún supuesto de interés casacional objetivo y con los requisitos legales establecidos , todo ello de conformidad con los artículos 86 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en redacción dada por Ley Orgánica 7/2015 de 21 de Julio.

Dicho recurso habrá de prepararse ante esta Sala del Tribunal Superior de Justicia de Navarra en el plazo de treinta días siguientes a la notificación de esta Sentencia.

Se informa a las partes que en cualquier supuesto, y en todos los recursos de casación que se presenten, todos los escritos relativos al correspondiente recurso de casación se deberán ajustar inexcusablemente a las condiciones y requisitos extrínsecos que han sido aprobados por Acuerdo de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo y de este Tribunal Superior de Justicia de Navarra en fechas 20-4-2016 (BOE 6-7-2016) y 27-6-2016 respectivamente.

Estos Acuerdos obran expuestos en el tablón de anuncios de este Tribunal Superior de Justicia así como publicados en la página web del Consejo General del Poder Judicial (www.poderjudicial.es) para su público y general conocimiento.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.