Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 2749/2018, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 97/2017 de 26 de Noviembre de 2018

Encabezamiento

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SENTENCIA Nº 2749/2018
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCIA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE MÁLAGA
RECURSO Nº 97/2017
ILUSTRÍSIMOS SEÑORES:
PRESIDENTE
D. FERNANDO DE LA TORRE DEZA
MAGISTRADOS
Dª CRISTINA PÁEZ MARTÍNEZ VIREL
D. CARLOS GARCIA DE LA ROSA
Sección funcional 3ª
________________________________________
En la Ciudad de Málaga, a 26 de noviembre de 2018.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo n 97/2017 el recurso contencioso administrativo
interpuesto por el Procurador D. ESTEBAN VIVES GUTIERREZ em representación procesal de NOVASOFT
CORPORACION EMPRESARIAL S.L.U LIQUIDACIÓN.
Siendo Ponente la Ilma SRA DÑA CRISTINA PÁEZ MARTÍNEZ VIREL

Antecedentes

PRIMERO - Se interpone recurso contencioso administrativo contra la inactividad de la Consejería de Educación, Cultura y Deporte de la Junta de Andalucía, ante la reclamación acumulada de los derechos económicos a su favor derivados de las subvenciones de expedientes C.1 /29/2010/46, C1-129/2010/I/50, C-1 ,29/2011 (I/738 y 98/2007/j/173).



SEGUNDO .- La demandada formuló demanda y se dio traslado a la parte demandada que contestó con fecha 24 de octubre de 2017.



TERCERO .- Con fecha 3 de enero de 2018 se acuerda tener por evacuado el trámite de conclusiones de la actora que determina el artículo 64 de la ley de esta jurisdicción y se confiere traslado a la Junta de Andalucía para que presente el escrito de conclusiones.



CUARTO .-Por providencia de fecha 16 de octubre de 2018 se designa Ponente.



QUINTO .- Se señaló día 17 de octubre de 2018 para votación y fallo.

Fundamentos

PRIMERO .- Constituye objeto del presente recurso contencioso administrativo la inactividad de la Consejería de Educación, Cultura y Deporte de la Junta de Andalucía, ante la reclamación acumulada de los derechos económicos a su favor derivados de las subvenciones de expedientes C.1 /29/2010/46, C1-129/2010/I/50, C-1 ,29/2011 (I/738 y 98/2007/j/173).



SEGUNDO .- La parte actora realiza las siguientes alegaciones en su escrito de demanda: Con fecha 23 de enero de 2014 NOVASOFT CORPORATION EMPRESARIAL SL presentó frente a la Consejería de Educación, Cultura y Deportes de la Junta de Andalucía, y con carácter previo a la Jurisdiccional, reclamación acumulada de derechos económicos relativos a las subvenciones de los expedientes,solicitando: se ratificara su derecho a percibir los Limitándose a la reclamación de los cuatro expedientes señalados respecto a los cuales no se ha producido ningún tipo de respuesta.

Por tanto, al haber transcurrido dos años y medio sin que la Consejería de Educación, Cultura y Deporte haya respondido la reclamación previa presentada el día 23 de enero de 2014, interpone en virtud del articulo 29.1 de la LJ el recurso contencioso administrativo.

En el expediente 29/2010/I/46 C-1, se hizo efectivo un primer pago correspondiente al pago del 25% restante de la subvención.

En el expediente 29/2010/I/50 C-1 con fecha 16 de julio de 2010 se hizo efectivo un pago de anticipo del 75% por importe de 14.850,00 euros.

En el expediente29/2011/I/38 C-1 se hizo efectivo un pago en concepto de anticipo de 75% por importe de 14.850,00 euros.

En el expediente 98/2007/ J/173 concedida la subvención se hizo un primer pago en concepto de anticipo por importe de 87.820,25 euros restantes.

Desde que se realizaron las justificaciones relativas a dichos expedientes se realizaron diversos requerimientos. Y con fecha 23 de enero de 2014 presentó frente a la Consejería de Educacion, Cultura y Deportes de la junta de Andalucía reclamación económica acumulada de los derechos económicos que no fue contestada.

Transcurrieron más de dos años desde dicha fecha, no teniendo más opción que interponer recurso contencioso administrativo contra dicha inactividad.

Opone la parte demandada CONSEJERÍA DE EDUCACIÓN, CULTURA Y DEPORTES que el recurso contencioso administrativo es extemporáneo: no se trata de una desestimación expresa o por silencio sino de inactividad y la acción tiene que acomodarse a los requisitos, es decir presentar el recurso contencioso administrativo a los tres meses y, como en este caso, transcurrieron más de dos años y medio sin respuesta dicho recurso es extemporáneo.

Por otra parte la reclamación carece de base jurídica al pretender directamente un abono cuando hay que hacer una tramitación para justificar el empleo de los fondos y realizar una comprobación por la Administración.

En el presente caso, dicha comprobación técnica no ha sido realizada debido al gran volumen de subvenciones concedidas y la falta de dichos requisitos hace imposible el dictado de una resolución que acuerde la liquidación y pago.



TERCERO .- De lo actuado resulta que la actora obtuvo, en lo que aquí interesa, cuatro subvenciones relativas a cuatro expedientes y tras presentar la cuenta justificativa, vino requiriendo a la Administración demandada a fin de que se llevara a cabo la oportuna fiscalización que permitiera la liquidación, sin que contestara y finalmente, presentó con fecha 23 de enero las subvenciones, constando los importes en los expedientes administrativos a excepción del exceptuando el expediente 29/2010/I/4 pues no se ha remitido por la Administración, sin que obtuviese respuesta alguna.

Los referidos expedientes son: 1-Expediente 29/2010/I/50 C-1: documentos 50 a 61 , C.D. , Inglés de Atención al Público en el que consta justificación, informe de auditor, los contratos con fecha de entrada en la Administración de fecha 27 de diciembre de 2011 y doc.62 a 64: requerimiento de documentación adicional con fecha 25 de junio de 2015 y contestación a dicho requerimiento de documentación con fecha 13 de julio de 2015.

2.Expediente 29/2011/I/378 C-1 (documento 21 y 25) documentación expresiva del informe Auditor( 22 de diciembre de 2011) y justificación económica, presentada ante la Administración concedente el 17 de enero de 2012, requerimiento adicional con fecha 2 de julio de 2014 y contestación de fecha 21 de julio de 2014 y requerimiento de 7 de septiembre de 2016 que fue cumplimentado y con fecha de entrada 3 de octubre de 2016( folios 42 a 44).

3.Expediente 98/2007/J/173 en el que se encuentra: justificación curso 23.6. Justificación cursos 29.7,14.8 y 29. 7 Entrega de facturas y pagos de los cursos 23-6, 14.8,con sello de entrada 16 de febrero de 2009.

Entrega de facturas cursos 14-8 y 29-7 con sello de entrada de 17 de marzo de 2010.

Requerimiento de documentación adicional justificación del gasto de fecha 17 de marzo de 2011.

Escrito contestando 27 de julio de 2011 ( fecha de entrada 12 de agosto).



CUARTO .-Dado pues que la Administración no contestó a las reclamaciones en vía administrativa se impone examinar las consecuencias y, al propio tiempo,la alegada extemporaneidad del recurso contencioso administrativo opuesta por la parte demandada a efectos de su inadmisibilidad.

El Tribunal Supremo en Sentencia de fecha 26 de junio de 2018 ha abordado la cuestión de la extemporaneidad del recurso contencioso administrativo. Comienza diciendo que la cuestión tiene interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia concurrente en el caso pues consiste en determinar si, en los recursos contencioso- administrativos interpuestos en los supuestos previstos en el artículo 29 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa transcurridos los plazos previstos en dicho artículo sin obtener respuesta de la Administración y transcurrido el plazo de dos meses subsiguiente previsto en el artículo 46.2 del mismo texto : 1º) es admisible o inadmisible por extemporáneo el recurso contencioso-administrativo que se interponga contra la inactividad de la Administración, y 2º) si, efectuado un nuevo requerimiento o reclamación contra la misma inactividad, comienzan a computarse de nuevo los plazos antedichos, habilitando así la posibilidad de interposición de un nuevo recurso contencioso-administrativo contra dicha inactividad; identificándose asimismo como las normas jurídicas que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación los artículos 29.1 y 46.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa(...) 'La cuestión controvertida en los autos es una sola y reside en determinar si ha trascurrido o no el plazo para el ejercicio del recurso contencioso.



QUINTO .- En el caso que nos ocupa, por las razones expuestas, ha de ser rechazada la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo basada en que si la reclamación previa fue el 23 de enero de 2014, no constando respuesta expresa, el 23 de abril de 2013 quedaba abierto el plazo de dos meses para la interposición del recurso contencioso administrativo por inactividad de la Administración. Sin embargo, no siendo hasta el año 2017 cuando se interpone el recurso, fuera de los plazos tasados e incurriendo en extemporaneidad del artículo 69 c).

La Sentencia señala que 'Existe consiguientemente un incumplimiento previo por parte la Administración de atender las obligaciones que le incumben, en este caso, cuando menos, de su obligación de actuar, esto es, de realizar una 'actuación debida' a resultas del sistema de actuación urbanística previsto (sistema de cooperación), consistente en la realización de las obras de urbanización correspondientes.

Pues bien, hemos de entender que, mientras persista esta situación, y siga la Administración por tanto sin atender al cumplimiento de una obligación de hacer legalmente exigible que le compromete a la realización de una determinada conducta material (prestación), no puede beneficiarse de su propio incumplimiento ('allegans propriam turiptudinem non auditur') y, por eso, los sujetos que se ven abocados a soportarlo y que padecen sus consecuencias mantienen abierta la vía prevista en el artículo 29.1 LJCA -de reunir asimismo, desde luego, los requisitos legalmente establecidos mal efecto- para reaccionar y poner fin a la inactividad mediante la obtención del correspondiente pronunciamiento de condena en sede jurisdiccional. De otro modo se vulneraría el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva proclamado en el artículo 24 de la Constitución (...).



SEXTO. - En orden a la segunda cuestión, referida a los efectos de la inactividad de la Administración es preciso traer a colación que l a Sección Primera de esta Sala del Tribunal Supremo admitió a trámite el recurso mediante auto de 5 de octubre de 2017 en el que se establece que '[...] las cuestiones en las que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son las atinentes a si una vez otorgada una subvención mediante resolución firme en la que se condiciona el pago total de su importe a la justificación de ciertas condiciones, la petición por el interesado de ese último pago da lugar a un procedimiento autónomo, sometido al plazo máximo de resolución que determina el artículo 42.3 de la Ley 30/1992 (actual artículo 21.3 de la Ley 39/2015 ); y, de ser así, si la falta de respuesta a aquella petición por parte de la Administración, y la ausencia por ella de consideración alguna sobre la suficiencia de la justificación aportada, determinan, indefectiblemente, un pronunciamiento judicial de condena al pago del importe reclamado'. Además, en la misma resolución se identifica '[...] como normas jurídicas que en principio serán objeto de interpretación el artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (actual artículo 21 de la Ley 39/20152015, de 1 de octubre ), los artículos 32 , 34 y 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre , y el artículo 88 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio '.

Se trata de un supuesto con manifiesta similitud con el que nos ocupa en la presente resolución.

La sentencia dice así: 'Sobre las cuestiones suscitadas en el presente recurso de casación nos hemos pronunciado recientemente en sentencias de 6 de marzo de 2018 (recurso de casación 557/2017 ) y de 14 de marzo de 2018 (recurso de casación 336/2016 Jurisprudencia citada a favor de que la reclamación de pago del beneficiario de una subvención no tiene el efecto iniciador de un procedimiento administrativo a instancia del interesado, ya que la presentación de la justificación por el beneficiario de una subvención es una actuación a la que viene obligado en el marco de las obligaciones formales y materiales que conlleva la resolución firme de adjudicación), por lo que los razonamientos que en aquella ocasión determinaron el pronunciamiento de estimación del recurso de casación y la retroacción de actuaciones serán, por razones de seguridad jurídica y tutela judicial efectiva, los que nos sirvan ahora para efectuar nuestro pronunciamiento desestimatorio.

Añade nuestro más alto Tribunal que' Estimamos que no cabe entender iniciado un procedimiento administrativo específico, y ello por cuanto la presentación de la justificación por el beneficiario de la subvención es una actuación a la que viene obligado en el marco de las obligaciones formales y materiales que conlleva la resolución firme otorgando la subvención, actuación que consiste en la presentación de la cuenta de liquidación y la documentación necesaria complementaria a la misma, en la que es esencial el informe de auditor de cuentas expresivo de la revisión de la cuenta justificativa. Por tanto, no se trata de una solicitud que inicie el procedimiento, sino una obligación que incumbe al beneficiario, en cumplimiento de las condiciones que impone la resolución que concede la subvención. Esta obligación se expresa con carácter general en el art. 30.2 de la LGS cuandodispone que: 'La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendición de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas'.

Es cierto que esa actuación del beneficiario constituye, además de una actuación obligada, una condición para que se pueda efectuar el pago de la subvención, ya sea en su totalidad, ya en la parte no anticipada, como ocurre en el presente litigio. Ahora bien, ello no altera su naturaleza de acto de cumplimiento de una obligación que viene impuesta al beneficiario de la subvención, que también debe cumplir aun en el caso de que no hubiera lugar a la percepción de cantidad alguna, como ocurriría de no haber alcanzado la inversión y gastos justificados el importe ya anticipado. La auténtica naturaleza del acto de justificación es acreditar el cumplimiento de la condición a que la resolución administrativa de concesión de la subvención subordina la plenitud de los efectos jurídicos del acto firme de concesión. En la actuación administrativa por la que se acuerda el pago de una subvención no hay ningún reconocimiento de derechos, sino que se cumplimenta y ejecuta aquello que ya estaba concedido, previa justificación por el beneficiario de que se ha realizado la actividad o el comportamiento a que se subordinaba la concesión del incentivo. Es por ello que el art. 34.2 de la LGS Legislación citada GSS art. 34.2 establece que 'La resolución de concesión de la subvención conllevará el compromiso del gasto correspondiente', y en el siguiente apartado (34.3 LGC) precisa que 'El pago de la subvención se realizará previa justificación, por el beneficiario, de la realización de la actividad, proyecto, objetivo o adopción del comportamiento para el que se concedió en los términos establecidos en la normativa reguladora de la subvención'.

La conclusión de que la actuación de justificación por el beneficiario no es una solicitud que inicie un procedimiento, tiene precedentes en nuestra jurisprudencia. Así lo declaramos en nuestra sentencia del Pleno de 28 de febrero de 2007 (rec. cas. núm. 302/2004 Jurisprudencia citada a favor sobre naturaleza jurídica de la petición de abono de parte de una subvención y sus intereses), reiterando lo razonado en la sentencia de 21 de marzo de 2006 (rec. cas. núm. 2354/2003 ) que afirmó, respecto a unapetición de abono de parte de una subvención y de sus intereses, que esa petición no se podía aislar, ni considerar independiente de todo el expediente de subvención en el que la misma se insertaba.

Por consiguiente, la sentencia de instancia aplica indebidamente el art. 42.3.b) de la LPAC ), único precepto en que puede asentarse su conclusión de que se habría iniciado, a instancia de la beneficiaria, un procedimiento específico sometido al plazo máximo de resolución de tres meses. Y, consecuentemente, aplica también de forma incorrecta el art. 43.1 de la LPAC , pues de seguir en todo su alcance la tesis de que la falta de resolución debía determinar un efecto jurídico de resolución presunta, lo cierto es que este hipotético efecto debería estimatorio, ya que la sentencia no justifica que concurra ninguno de los casos en los que no se produce el efecto general de silencio administrativo estimatorio que, como regla general establece el art. 43.1 de la LPAC para los procedimientos iniciados a instancia de los interesados(...). Y concluye nuestro más Alto Tribunal que : ' (...) sobre la interpretación de las normas sobre las que se configuró la cuestión de interés casacional, procede declarar que el acto del beneficiario de una subvención otorgada por acto firme de la Administración, por el que se justifica el cumplimiento de la actividad a que se obligó con el otorgamiento de la subvención, constituye una actuación a la que aquel viene obligado, que no inicia un procedimiento administrativo sujeto a un plazo máximo de resolución conforme al art. 43.2 de la LPAC (actual art. 21.3 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común ), reiterando así la doctrina jurisprudencial que ya fijamos en nuestra sentencia 350/2018, de 6 de marzo (recurso de casación 557/2017 ).

(...) Ante una situación en que la Administración ha dejado pasar, no ya meses, sino años, en una situación de inactividad, resulta secundario si la demanda ha orientado la pretensión como impugnación de un acto presunto, o como una inactividad de la Administración en el cumplimento de la actuación a que venía obligada, o finalmente como la inejecución de un acto firme cuyo cumplimiento se reclame. Todas estas formas de actuación administrativa son impugnables, a tenor del art. 25 de la LJCA . La Administración no puede obtener ventaja de su falta de respuesta e inactividad cuando no ofrece una mínima justificación de su proceder, dejando transcurrir mucho más de los dos meses que prevé el art. 36.5 de la Orden de 31 de octubre de 2 008 para expedir el documento contable a partir.

SÉPTIMO .- De lo actuado resulta que existen ciertos pasos que la Administración señala y el demandante no niega: 1.En el expediente 29/2010/I/46 C-1 con fecha 13 de julio de 2015 la Administración responde al requerimiento con aportación de nueva documentación: '...

2.el informe de fecha 7 de septiembre de 2017 en relación con el expediente 29/2011/I/738 C1,señala que una vez revisada la documentación anterior se requiera con fecha 2 de julio de 2014 Declaración de gastos en modelos normalizados, memoria de actuaciones e informe del auditor de cuentas, documentos todos ellos necesarios para la correcta liquidación de subvención concedida.

Con fecha 21 de julio de 2014, la entidad Novasoft Corporation Empresarial SLU aporta la documentación requerida.

El Técnico asignado(...) requiere subsanar los defectos detectados en la cuenta justificativa de costes y costes asociados, realizando la notificación de este último requerimiento el 15 de septiembre de 2016.

El 27 de septiembre de 2016, la entidad a la vista de la dificultad en la subsanación, solicita la ampliación de plazo de cinco días para atender correctamente el requerimiento aportando la documentación solicitada el 30/10/2016' Además de ello, hay que traer aquí otra cuestión y es que el expediente 29/2010/I/46 C-1, ha concluido según el informe de la Jefa de Servicio de Formación para el Empleo de Málaga de fecha 7 de septiembre de 2017, con el acuerdo de reintegro parcial de tres cursos que formaban parte de este expediente, por un importe total de 7968,3 euros y se encuentra actualmente en vía de apremio.

El expediente 98/2007/J/173 en el informe emitido por la Dirección General de Formación Profesional para el empleo de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio, de fecha 14 de septiembre de 2017 en el que dice que '...resultó un Acuerdo de inicio de reintegro por importe de 78.755,77 euros.

Por lo tanto, en estos dos expedientes no puede prosperar la acción ejercitada puesto que no podemos concluir que tengan derecho a entrega de cantidad alguna pues es lo cierto que las resoluciones del derecho a percibir ayuda han sido revocadas desde el momento en que se ha acordado el reintegro de las subvenciones.

Respecto a los otros expedientes con número 29/2010/150 C-1 y 29/2011/1738 C-1, admite la Administración no haber resuelto por el volumen de trabajo.

No obstante, el volumen de trabajo aleqado, dado el excesivo tiempo transcurrido, no puede prevalecer como argumento para salvar la conducta pasiva de la Administración, cuando el administrado tiene derecho a obtener una respuesta a lo solicitado en virtud del artículo 42 de la Ley de Procedimiento Común que imponen a las Administraciones Públicas el deber de resolver de forma expresa en el plazo establecido sobre las peticiones que les formulen los interesados.

Aunque la Sala sólo pueda resolver respecto a los expedientes mencionados que han sido afectados por los acuerdos de reintegro ya citados, no cabría dejarse nuevamente a la actora en la postura inicial de desconocimiento e indefensión a la espera de una explicación del proceder de la demandada y, por tanto se impone declarar la obligación de resolver por parte de la Administración los expedientes nº 29/2010/150 C-1 y 29/2011/1738 C-1.

OCTAVO .- No procede hacer expreso pronunciamiento sobre las costas.

Fallo

Estimar en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por NOVASOFT CORPORACIÓN EMPRESARIAL S.L.U. EN LIQUIDACIÓN contra el acto administrativo a que se refiere el antecedente de hecho primero de la presente resolución, en lo referente a los expedientes nº 29/2010/150 C-1 y 29/2011/1738 C-1, debiendo resolver la Administración demandada en el plazo de un mes y desestimar el resto de las pretensiones.

Sin costas.

Notifíquese esta Sentencia a las partes haciéndoles saber que contra la misma cabe interponer recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sean relevantes y determinantes del fallo impugnado o ante una Sección de la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con la composición que determina el artículo 86.3 de la Ley jurisdiccional si el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma, recurso que habrá de prepararse ante esta misma Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de la presente Sentencia mediante escrito que reúna los requisitos expresados en el artículo 89.2 del mismo Cuerpo legal .

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia por la Ilma Ponente que la ha dictado, estando celebrando audiencia pública en el día de la fecha, ante mi, la Letrada de la Administración de Justicia.

Doy fe.