Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 277/2019, Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 455/2018 de 23 de Julio de 2019

Encabezamiento

T.S.J.EXTREMADURA SALA CON/AD
CACERES
SENTENCIA: 00277/2019
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura,
integrada por los Iltmos. Sres. Magistrados del margen, en nombre de S.M. el Rey, ha dictado la
siguiente:
SENTENCIA NUM.277
PRESIDENTE :
DON DANIEL RUIZ BALLESTEROS
MAGISTRADOS :
DON MERCENARIO VILLALBA LAVA
DON CASIANO ROJAS POZO
DOÑA CARMEN BRAVO DÍAZ
En Cáceres a VEINTITRÉS de JULIO de DOS MIL DIECINUEVE.-
Visto el recurso contencioso administrativo nº 455 de 2018 , promovido por el/la Procurador/a D/
Dª MARÍA DOLORES FERNÁNDEZ SANZ, en nombre y representación del recurrente ASOCIACIÓN
PARA LA PROMICIÓN Y EL DESARROLLO RURAL DEL GEOPARQUE MUNDIAL DE LA UNESCO DE
VILLUERCAS IBORES (APRODERVI) , siendo demandada JUNTA DE EXTREMADURA , representada y
defendida por el LETRADO DE SU GABINETE JURÍDICO; recurso que versa sobre: Resolución de 21.06.2018
de la Consejería de Medio Ambiente y Rural, Políticas Agrarias y Territorio, recaída en expediente de reintegro
de subvenciones nº 321.020.
Cuantía 10.634.- euros.

Antecedentes

PRIMERO .- Por la parte actora se presentó escrito mediante el cual interesaba se tuviera por interpuesto recurso contencioso administrativo contra el acto que ha quedado reflejado en el encabezamiento de esta sentencia.-

SEGUNDO .- Seguido que fue el recurso por sus trámites, se entregó el expediente administrativo a la representación de la parte actora para que formulara la demanda, lo que hizo seguidamente dentro del plazo, sentando los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes y terminando suplicando se dictara una sentencia por la que se estime el recurso, con imposición de costas a la demandada; dado traslado de la demanda a la parte demandada de la Administración para que la contestase, evacuó dicho trámite interesando se dictara una sentencia desestimatoria del recurso, con imposición de costas a la parte actora.-

TERCERO .- Concluido los trámites de prueba o en su caso conclusiones, las partes interesaron cada una de ellas se dictara sentencia de conformidad a lo solicitado en el suplico de sus escritos de demanda y contestación a la misma, señalándose seguidamente día para la votación y fallo del presente recurso, que se llevó a efecto en el fijado.



CUARTO .- En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales.- Siendo Ponente para este trámite el Iltmo. Sr. Magistrado D. CASIANO ROJAS POZO .

Fundamentos

PRIMERO . - Es objeto de impugnación en esta ocasión, la resolución de 21 de junio de 2018 de la Secretaría General de Desarrollo Rural y Territorio de la Consejería de Medio Ambiente y Rural, Políticas Agrarias y Territorio de la Junta de Extremadura en el expediente de reintegro de subvenciones dimanante del expediente 321.020 denominado 'Creación Equipamiento Residencia Tercer Edad' gestionado por el Grupo de Acción Local APRODERVI (en adelante GAL) cuyo promotor fue el Ayuntamiento de Guadalupe, por la que se desestima el recurso de reposición y se acuerda confirmar el reintegro total de la Ayuda al GAL por importe de 10.634 euros.

La demanda rectora de los autos esgrime, además de que no se contiene en la resolución la determinación de la causa expresa y explícita que justifica la decisión de reintegro, que las incidencias imputadas son meras irregularidades formales que no justifican la decisión. Y respecto a la vulneración de las normas de contratación considera que se trata de una irregularidad imputable al beneficiario de la subvención, sin que el GAL pueda ser considerado un órgano fiscalizador de la contratación pública, pues carece de competencias para ello. Cuestiona que 'el control sobre el terreno' no se llevó a cabo por funcionario inspector.

Alega también la vulneración del principio de proporcionalidad.

La defensa de la Junta de Extremadura defiende la conformidad a derecho de la resolución recurrida, sobre la base del análisis de cada una de las incidencias apreciadas, determinando el incumplimiento que supone cada una de ellas, concretando que la responsabilidad del GAL es por la falta de diligencia y supervisión en las labores de tramitación, gestión, pago y cumplimiento de las obligaciones del beneficiario, al no haber supervisado correctamente el proyecto y la documentación presentada, omitiendo de manera evidente sus funciones de gestor, siendo por ella responsable de esta falta de supervisión, que le es directamente imputable. Rechaza la vulneración del principio de proporcionalidad y en cuanto a la alegación de que el control sobre el terreno no se llevó a cabo por inspector-funcionario, considera que es una alegación no planteada en vía administrativa y nos remite al expediente administrativo (folios 483 a 511) para constatar que el informe de final de control no consta emitido por la persona que según la actora no es funcionario-inspector.



SEGUNDO . - Planteado el debate en estos términos, el recurso se enmarca en el examen de la actuación del GAL como responsable de la gestión del programa y como responsable de la tramitación y gestión del expediente de concesión de la ayuda que nos ocupa (adquisición de mobiliario para la creación de la residencia de la tercera edad de Guadalupe por importe aceptado de 21.268 euros, de conformidad con lo establecido en el artículo 4 del Decreto 6/2011, de 28 de enero , por el que se regula el sistema de ayudas bajo la metodología LEADER y el procedimiento de gestión), para el periodo de programación de desarrollo rural 2007-2013.

En concreto nos situamos en el Capítulo II de dicho Decreto, que regula las particularidades para la tramitación de los expedientes de concesión de ayuda cuando el beneficiario sea distinto del propio GAL, pues en otro caso la tramitación se llevaría a cabo conforme al Capítulo III.

En términos muy generales, la regulación contenida en el Capítulo II establece que corresponde al GAL muy variadas funciones como responsable de la tramitación y gestión de los expedientes de ayuda, comenzando por la realización de la convocatoria de las ayudas cuya concesión se realiza en régimen de concurrencia competitiva (art 27.1). Y a partir de ahí se establecen los trámites que deben ser llevados a cabo por el GAL como tal responsable: a) Levantamiento del acta de no inicio de inversiones en las instalaciones del promotor dónde se vaya a ubicar la inversión (artículo30).

b) Control administrativo en la fase de solicitud de ayudas (artículo 31).

c) Emisión del informe técnico económico que debe contener la baremación de los expedientes de acuerdo con los criterios de valoración establecidos en la convocatoria de las ayudas (artículo 32.1).

d) Resolución provisional y definitiva de la concesión de la ayuda (art. 32.4 y 33.1).

e) Supervisión de la propuesta de gasto antes de la firma del contrato de ayuda al objeto de acreditar los extremos mencionados en el artículo 34.

f) Elaboración y firma del contrato de ayuda (artículo 35).

g) Visita de control 'in situ' de verificación de cumplimiento de las condiciones acordadas en el contrato de ayuda, levantando acta de justificación de la ejecución de las inversiones (art 36).

h) Emisión de la certificación de las inversiones, previa comprobación por el responsable administrativo y financiero del GAL del cumplimiento de los extremos señalados en el artículo 38.

i) Solicitud a la Dirección General de Desarrollo Rural de la aprobación de la operación en fase de solicitud de pago, petición de remisión de fondos al Servicio de Desarrollo Rural, y realización del pago al beneficiario una vez recibidos los fondos (artículos 39-41).

De todo ello se deduce que los GAL son entidades colaboradoras a los efectos de la normativa de subvenciones, debiendo recordarse que sus obligaciones están recogidas en la Ley 6/2011, de 23 de marzo, de Subvenciones de la Comunidad Autónoma de Extremadura, en concreto en su artículo 14 Obligaciones de las entidades colaboradoras, a cuyo tenor: ' 1. Son obligaciones de la entidad colaboradora: a) Entregar a los beneficiarios los fondos recibidos de acuerdo con los criterios establecidos en las bases reguladoras de la subvención y en el convenio suscrito con la entidad concedente.

b) Comprobar, en su caso, el cumplimiento y efectividad de las condiciones o requisitos determinantes para su otorgamiento, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención.

c) Justificar la entrega de los fondos percibidos ante el órgano concedente de la subvención y, en su caso, entregar la justificación presentada por los beneficiarios.

d) Someterse a las actuaciones de comprobación que respecto de la gestión de dichos fondos pueda efectuar el órgano concedente, así como cualesquiera otras de comprobación y control financiero que puedan realizar los órganos de control competentes, tanto nacionales como comunitarios, aportando cuanta información le sea requerida en el ejercicio de las actuaciones anteriores '.

Por su parte el artículo 15 regula el Convenio de colaboración con entidades colaboradoras, de especial importancia desde el momento en que su nº 1 establece que: ' 1. Se formalizará un convenio de colaboración entre el órgano administrativo concedente y la entidad colaboradora en el que se regularán las condiciones y obligaciones asumidas por ésta '.

Y su nº 3 regula su contenido, que en nuestro caso, se concreta en el Convenio de fecha 14/11/2008 incorporado con la demanda destacando que se fija como OBJETO ' establecer las normas de adjudicación, empleo, control, seguimiento y evaluación de la subvención ' y como principios de actuación, entre otros, el de eficiencia a través de un menor coste que contribuya a un mayor beneficio social, la transparencia en la adopción de acuerdos y decisiones y el de libre concurrencia tanto para la concesión de la ayuda como para la contratación por el grupo de los recurso humanos y materiales necesarios, cuyo proceso se regirán por las normas en materia de contratación y selección de personal aplicable a las Administraciones Públicas. Consta también que para la ejecución de las medidas de control y en la gestión de la subvención, el GAL deberá ajustarse, entre otras, ' a la normativa comunitaria, nacional, autonómica y local que le sea de aplicación ', relacionada en su Anexo III, entre las que expresamente se menciona la Ley 30/2007, de 30/10/2007, de contratos del Sector Público. Y el respeto de esta normativa aparece fijado como expresa responsabilidad del GAL en la cláusula sexta letra d).

El incumplimiento por parte de las entidades colaboradoras puede dar lugar a la decisión de reintegro cuestionada, tal y como se deduce del juego conjunto de los artículos 43 del Decreto 6/2011 y del artículo 6_0043art>37 de Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (que tiene su correspondencia autonómica en el artículo 43 de la Ley 6/2011 ). En estos últimos se concreta las causas de reintegro respecto de las entidades colaboradoras en las letras f y g, cuyo tenor literal es el siguiente: ' f) Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades colaboradoras y beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos, con motivo de la concesión de la subvención, siempre que afecten o se refieran al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención.

g) Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades colaboradoras y beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos, con motivo de la concesión de la subvención, distintos de los anteriores, cuando de ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibidos, el cumplimiento del objetivo, la realidad y regularidad de las actividades subvencionadas, o la concurrencia de subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o entes públicos o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos internacionales '.



TERCERO . - Pues bien, de la simple lectura de la resolución objeto de este recurso, se constata que la Administración va analizando una por una las que denomina 'incidencias' (puestas de manifiesto como consecuencia del control del proyecto realizado por la Administración Autonómica en cumplimiento de lo establecido en el Reglamento de ejecución (UE) nº 809/2014 de la Comisión, de 17/07/2014 por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) nº 1306/2013) determinando el incumplimiento de las obligaciones del GAL que suponen cada una de ellas, con lo que no podemos aceptar el argumento de falta de motivación o de falta de concreción en la causa de la decisión de reintegro, existiendo expresa transcripción del artículo 43.1 g) de la Ley 6/2011, de 23 de marzo de Subvenciones de la Comunidad Autónoma de Extremadura , que regula, como hemos visto, algunas de las causas de reintegro imputables a las entidades colaboradoras.



CUARTO . - Sentado ello, es evidente que el objeto de nuestra revisión no es la actuación del Ayuntamiento de Guadalupe, como beneficiario de la subvención, sino la actuación incorrecta de las funciones de supervisión y control que corresponden al GAL.

Así las cosas, no cabe hacer la distinción que establece la demanda entre irregularidades formales y materiales. Las irregularidades imputables al Gal son siempre de control y supervisión, con lo que lo determinante es analizar si las mismas conllevan ' la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibidos, el cumplimiento del objetivo, la realidad y regularidad de las actividades subvencionadas, o la concurrencia de subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o entes públicos o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos internacionales ' ( letra g) del artículo 37 de la Ley 38/2003 , o ' afecten o se refieran al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención ' (letra f) de la misma norma.

En definitiva, se trata de analizar si con su actuación irregular se impide el cumplimiento de los fines y principios que rigen este tipo de subvenciones, y que son expresamente recogidos en la cláusula cuarta del convenio suscrito entre el GAL y la Consejería de Agricultura y Desarrollo Rural de fecha 14/11/2008, cuando recoge expresamente que el GAL 'deberá garantizar los principios de: a) colaboración con los ciudadanos y con las entidades públicas y privadas del territorio de actuación.

b) objetividad en la gestión de las ayudas.

c) imparcialidad por los miembros del órgano de decisión.

d) eficacia en la consecución de los objetivos del programa comarcal.

e) eficiencia a través de un menor coste que contribuya a un mayor beneficio social.

f) transparencia en la adopción de acuerdo y decisiones.

g) publicidad en la gestión del régimen de ayudas, y h) libre concurrencia tanto para la concesión de las ayudas como para la contratación por el Grupo de los recursos humanos y materiales necesarios, cuyo proceso se regirá por las normas en materia de contratación y selección de personal aplicables a las Administraciones Públicas.



QUINTO . - Sentado todo lo anterior, debemos comenzar por rechazar tajantemente el argumentario sobre que al GAL no le correspondía velar por el cumplimiento de la normativa de contratos de las Administraciones Públicas del material de la residencia Y ello por cuanto estamos ante un incumplimiento del artículo 31 de la Ley General de Subvenciones , que afecta de modo palmario al principio de eficiencia y que, además, venía expresamente exigido en el convenio de colaboración, cuando en la cláusula sexta señalaba como obligación expresa las derivadas de la aplicación con carácter supletorio de la Ley 38/2003, relacionando expresamente en el Anexo III, al que se remite, la Ley 30/2007, de contratos del sector público.

Concluimos este argumentario impugnatorio reproduciendo lo que hemos dicho recientemente en la sentencia dictada en los autos 456/2018 en el que la actora era la misma que en nuestros autos, aunque referida a la residencia geriátrica de Navezuelas. Razonábamos, y ahora reproducimos que ' En cuanto a las incidencias materiales o de fondo relativas al procedimiento de contratación son lo suficientemente graves para entender que no se ha realizado un control correcto. Se comparte con la demandada la postura mantenida por la misma, ya que se estima que el GAL debe realizar el control respecto del pago, lo que incluye también la correspondiente contratación de la empresa para instalar el mobiliario de la residencia, que es precisamente la que va a ejecutar las labores pertinentes para cumplir con el objeto de la subvención.

La actora se limita a defender que no le corresponde realizar el respectivo control de ese contrato, pero no ofrece prueba alguna que impugne las incidencias apreciadas, considerando que las mismas son muy graves en cuanto que no cumplen con lo dispuesto en el pliego de condiciones administrativas. El hecho de que el Convenio de colaboración suscrito entre la Consejería de Agricultura y Desarrollo Rural para la aplicación del enfoque Leader del Programa de Desarrollo Rural 2007-2013 no incluya una obligación específica del GAL en este sentido y sí lo haga el posterior Convenio para las actuaciones entre 2014-2020 no implica que no se dé, ya que su inclusión expresa puede deberse precisamente a los pleitos derivados de situaciones como la que es objeto de análisis .



SEXTO . - En cuanto al resto de incidencias, son, a juicio de la Sala, auténticas vulneraciones de los principios de actuación exigidos al GAL, pudiendo concluirse que el proyecto en cuestión no debió ser aceptado.

En efecto, la existencia de una memoria que no describe detalladamente la inversión a realizar, el incumplimiento del deber de exigir la acreditación de la capacidad técnica del Ayuntamiento para gestionar la residencia, el incumplimiento de la obligación de haber llevado a cabo el control en la fase de solicitud para constatar la fiabilidad del solicitante y, sobre todo, la incorrecta baremación, suponen la infracción de los principios de objetividad, imparcialidad, transparencia y libre concurrencia.

Y al hilo de la baremación, en modo alguno podemos aceptar el argumentario de la demanda, que parece establecer una suerte de total discrecionalidad del GAL para baremar un proyecto, desconociendo que estamos ante ayudas en régimen de concurrencia regidas por criterios de baremación previamente establecidos en la V convocatoria, de tal modo que compartimos con la Administración que no existe una baremación objetiva del expediente, no habiendo aportación documental que justifique cada punto otorgado.

A modo de ejemplo, se desconoce en qué se justifica que se otorguen siete (o seis) puntos por la incidencia del proyecto de amueblar la residencia en el medio ambiente.

Así las cosas, estamos ante graves incumplimientos de la función de supervisión y control, de tal forma que en modo alguno podemos considerar vulnerado el principio de proporcionalidad.

Lo expuesto lleva a la desestimación del recurso, entendiendo la Sala que es intranscendente el argumentario sobre la persona que llevó a cabo el control sobre el terreno, pues, además de que no se cuestionó su idoneidad ni objetiva ni subjetiva en ningún momento en sede de expediente administrativo, lo verdaderamente trascedente es el informe final de control se ha realizado por personal funcionario-inspector ( María Teresa y María Virtudes ).

SÉPTIMO . - En cuanto a las costas se imponen a la actora por aplicación del principio del vencimiento, sin que concurran dudas de hecho o de derecho que justifique otro pronunciamiento.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación y en nombre de su MAJESTAD EL REY

Fallo

DESESTIMAR el recurso interpuesto por la procuradora Dª MARÍA DOLORES FERNÁNDEZ SANZ en nombre y representación de la ASOCIACIÓN PARA LA PROMOCIÓN Y EL DESARROLLO RURAL DEL GEOPARQUE MUNDIAL DE LA UNESCO DE VILLUERCAS IBORES JARA (APRODERVI) con la asistencia letrada de Dª MARÍA INMACULADA VACA CASTAÑON contra la resolución de 21 de junio de 2018 de la Secretaría General de Desarrollo Rural y Territorio de la Consejería de Medio Ambiente y Rural, Políticas Agrarias y Territorio de la Junta de Extremadura en el expediente de reintegro de subvenciones dimanante del expediente 321.020 denominado 'Creación Equipamiento Residencia Tercer Edad' gestionado por el Grupo de Acción Local APRODERVI (en adelante GAL) cuyo promotor es el Ayuntamiento de Guadalupe por la que se desestima el recurso de reposición y se acuerda confirmar el reintegro total de la Ayuda al GAL por importe de 10.634 euros, cuya CONFORMIDAD a derecho declaramos. Las costas se imponen a la actora.

Así por esta nuestra sentencia la pronunciamos, mandamos y firmamos. Contra la presente sentencia cabe recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo. El recurso de casación se preparará ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Extremadura en el plazo de treinta días contados desde el día siguiente al de la notificación de la sentencia.

El escrito de preparación deberá reunir los requisitos previstos en los artículos 88 y 89 LJCA y en el Acuerdo de 19 de mayo de 2016, del Consejo General del Poder Judicial, por el que se publica el Acuerdo de 20 de abril de 2016, de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE 6-7-2016).

Y para que esta sentencia se lleve a puro y debido efecto, remítase testimonio, junto con el expediente administrativo, al órgano que dictó la resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días conforme previene la Ley, y déjese constancia de lo resuelto en el procedimiento.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN .- En la misma fecha fue publicada la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado que la dictó. Doy fe.