Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 2773/2020, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 130/2020 de 29 de Junio de 2020

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rollo de apelación nº 130/2020

SENTENCIA Nº 2773/2020

Ilmos. Sres.:

Presidente

DON JOSÉ MANUEL DE SOLER BIGAS

Magistrados

DON FRANCISCO JOSÉ SOSPEDRA NAVAS

DOÑA ELSA PUIG MUÑOZ

En la ciudad de Barcelona, a 29 de junio de 2020.

LA SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCIÓN QUINTA)ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el Rollo de Apelación nº 130/2020, interpuesto por la DELEGACIÓN DEL GOBIERNO EN CATALUÑA, representada y defendida por el Abogado del Estado, siendo parte apelada el AJUNTAMENT DE CENTELLES, representado por el Procurador de los Tribunales D. Oscar Entrena Lloret y defendido por Letrado.

Ha sido Ponente el Magistrado D. José Manuel de Soler Bigas, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO -En el recurso contencioso-administrativo nº 106/2019, seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 9 de Barcelona, a instancias de la Administración aquí apelante, frente al Ayuntamiento demandado y apelado, se dictó Auto en fecha 8 de enero de 2020, por el que se declaró, resolviendo alegaciones previas, la inadmisión del recurso contencioso.

SEGUNDO -Contra el referido Auto se formuló recurso de apelación por la parte actora, que fue admitido a trámite, con traslado a la parte demandada, que evacuó escrito de oposición a dicho recurso.

TERCERO -Elevadas las actuaciones a la Sala, se acordó formar el oportuno rollo de apelación, se designó Magistrado Ponente y, no habiéndose abierto el procedimiento a prueba en esta alzada ni celebrado vista, se señaló fecha para la deliberación, votación y fallo del recurso.

CUARTO -En la sustanciación de este recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO -Constituye el objeto del proceso, la impugnación por el Abogado del Estado, actuando en representación de la Delegación del Gobierno en Cataluña, del siguiente acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento demandado y apelado, en sesión de fecha 29 de noviembre de 2018, del tenor literal siguiente en su parte bastante:

'El Parlament de Catalunya va aprobar el dia 11 dŽoctubre de 2018 la Resolució 92/XII...sobre la priorització de lŽagenda social i la recuperació de la convivència. LŽAjuntament de Centelles vol ratificart el seu Acord amb aquesta Resolució i en vol destacar especialmente el punt II...que manifesta el següent:

II: Institucions i administracions.

15 El Parlament de Catalunya, en defensa de les institucions catalanes i les llibertats fonamentals:...

c) Rebutja i condemna el posicionament del rei Felip VI, la seva intervenció en el conflicto català i la seva justificació de la violència exercida pels cossos policials lŽ1 dŽoctubre de 2017.

d) Referma el compromís amb els valors republicans i aposta per lŽabolició dŽuna institució caduca i antidemocràtica com la monarquia.

Per tot el dit anteriorment...Acords:

Mostrar el Ple suport a la Resolució 92/XII...del Parlament de Catalunya...'.

Acordada por el Juzgado a quo, mediante el Auto apelado, la inadmisibilidad del recurso contencioso interpuesto contra los reseñados acuerdos, con cita del art. 69 c) LJCA, el Abogado del Estado formuló recurso de apelación, solicitando la revocación de dicha resolución.

La parte apelada interesa la desestimación del recurso de apelación.

SEGUNDO -La cuestión así planteada en esta alzada, a saber, la admisibilidad del recurso contencioso formulado por la Administración actora, contra el acuerdo plenario municipal transcrito, centrado en sus apartados c) y d), debe resolverse, en primer lugar, a la vista de la jurisprudencia sentada por la STS, Sala 3ª, de 26 de junio de 2019, nº 920/2019, rec. 5075/2017 (seguida por las STS, Sala 3ª, de 1 de julio de 2019, rec. 4810/2017; y de 1 de julio de 2019, rec. 4889/2017), dictadas todas ellas en relación con Sentencias de esta Sala y Sección.

Se razonó en la primera de las citadas, en esencia, lo siguiente.

FJ 1º: '.... Todo ello en relación con las siguientes cuestiones, a las que ya hemos hecho referencia en el extracto de antecedentes: a) Si cabe anular un acuerdo del Pleno de un Ayuntamiento consistente en una declaración de naturaleza política sobre un tema que, aun siendo considerado por la mayoría de los Concejales de interés para el conjunto de los vecinos, no está dentro de las competencias municipales; b) si, a estos efectos, puede ser relevante el contenido o la finalidad de dicha declaración política; y c), siempre en este orden de consideraciones, si es relevante que la declaración política agote su eficacia en el hecho mismo de hacerla, sin pretender surtir otro tipo de efectos'.

FJ 2º: '...Es indiscutido así, como entiende el auto de admisión, quela vieja doctrina del acto político del Gobierno no puede ser invocada hoy, en ningún caso, como fundamento de la inadmisibilidad de un recurso contencioso-administrativo porque es obligado que el juzgador entre a conocer del acto,de la inactividad o de la vía de hecho que se enjuicie para determinar si en los mismos existen elementos susceptibles de control jurisdiccional'.

FJ 3º: ' En efecto, la sentencia recurrida es favorable a la existencia de una exclusión del ámbito de control judicial en los ámbitos que denomina políticos de los entes locales y funda su razón de decidir tratando de apoyarse en forma repetida en la doctrina de la STC 42/2014, de 25 de marzo . Por ello, anula los apartados 1 y 2 de la resolución municipal aquí impugnada, transcritos en el antecedente de hecho primero de esta sentencia, por entender que han sido formulados materialmente como una resolución jurídica; que tienen un contenido afirmativo y que incluyen una declaración formal que se proyecta sobre las instituciones y las personas.Pero viene a sostener, en cambio, que las peticiones o exhortaciones del Ayuntamiento al Parlamento de Cataluña para que construya cuanto antes mejor 'un nou estat lliure i sobirá'(sic) no sobrepasan ese ámbito político y constituyen una mera petición que no desplegaría efectos más allá de su destinatario.Por ello las excluye de control judicial, basándose, de nuevo, en la doctrina de la STC 42/2014 . Es esa la única razón por la que revoca parcialmente la sentencia del Juzgado de Barcelona número 13 y por la que mantiene en vigor los apartados 3 y 4 del acuerdo municipal impugnado, que es lo que el Abogado del Estado impugna y ha suscitado esta casación por interés objetivo para la formación de jurisprudencia'.

FJ 6º: ' Lo hasta aquí expuesto reduce la cuestión planteada a determinar si el acuerdo municipal respeta o no los límites que la Constitución, el Estatuto de autonomía de Cataluña, el derecho supranacional y las leyes que enmarcan la autonomía municipal conceden al Ayuntamiento de Caldes de Montbui en la materia en la que ha dictado el acuerdo recurrido.

...Pues bien, ni en la legislación básica del Estado ni en los artículos 151 y 160 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (Ley orgánica 6/2006, de 19 de julio ) o en la legislación de desarrollo existe elemento alguno que permita colegir que la petición que formula el acuerdo municipal impugnado afecte al ámbito del interés municipal o al de las relaciones entre el municipio y la Generalitat de Cataluña. Y, como ha sintetizado en forma reciente el Tribunal Constitucional, 'el legislador[...] debe asegurar que el grado de capacidad decisoria que conserve el municipio sea tendencialmente correlativo al nivel de interés municipal presente en el asunto de que se trate' ( STC 111/2016, de 9 de junio , FJ 12)'.

FJ 7º: 'La misma respuesta negativa resulta de la regulación legal de las competencias municipales...

...es ostensible la falta de competencia municipal para dictar el acuerdo impugnado porque no existe entre las competencias municipales, ninguna atribución que consienta a un municipio terciar en aspectos de evidente trascendencia constitucional, que afecten a la titularidad de la soberanía, a la petición de una fragmentación del Estado, ni a trastocar, o pedir que se trastoque, la organización territorial básica del Estado mismo'.

FJ 8º: 'Lo expuesto determina queproceda dar lugar a la casación y anular la sentencia dictada en apelación por la Sala territorial de Cataluña.

Lo impugnado en el caso es un acto administrativo que, con independencia de su contenido político, sus efectos y su finalidad es, en forma evidente, susceptible de control judicial y ha de ser valorado en su conjunto. De esa valoración resulta en forma evidente que el acuerdo incurre en un vicio patente de falta de competencia que debe determinar su nulidad de pleno Derecho, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 62.1 b) de la LRJPAC aplicable al mismo...'.

FJ 9º: ' Podemos dar respuesta a las tres cuestiones que plantea el auto de admisión. En cuanto a la primera es procedente anular un acuerdo del Pleno de un Ayuntamiento que consista en una declaración de naturaleza política, siempre que la misma se encuentre al margen de las cuestiones de interés municipal y de las competencias que corresponden a la entidad local, de acuerdo con la Constitución y el marco normativo que le sea aplicable. A estos efectos carece de relevancia la doctrina del FJ 2 de la STC 42/2014 .

En cuanto a la segunda cuestión, el contenido de la declaración y su finalidad ha de respetar en todo caso el principio de vinculación positiva a la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico vigente en nuestro Derecho cualquiera que sea el contenido o finalidad de esa declaracióny en cuanto a la tercera carece de relevancia que la declaración agote, o no, sus efectos en el hecho de la propia declaración'.

TERCERO -Y en segundo lugar, la cuestión aquí planteada debe resolverse atendiendo a la doctrina constitucional que deriva de la STC, del Pleno, de 17 julio de 2019, nº 98/2019, rec. 5813/2018, dictada en relación con la Resolución 92/XII, del Parlament de Catalunya, que está en el origen del proceso. Se pone allí de manifiesto, en resumen:

'1. Planteamiento general de la impugnación.

El Gobierno impugna, por el cauce de los artículos 161.2 CE y 76 y 77 LOTC , las letras c) y d) del apartado 15 del epígrafe II de la Resolución 92/XII del Parlamento de Cataluña, de 11 de octubre de 2018, sobre la 'priorización de la agenda social y la recuperación de la convivencia...'.

'2. Óbice de inidoneidad.

El Parlamento de Cataluña objetala inidoneidad del presente procesode impugnación de disposiciones autonómicas instado por el abogado del Estado porque entiende que los apartados de la resolución, que son objeto de la demanda, carecen de toda eficacia jurídica.En consecuencia, debemos analizar, primeramente, si concurre el óbice así formulado...

...para el enjuiciamiento del óbice invocado, ha de partirse de la doctrina de este Tribunal que ha declarado que la idoneidad de una resolución 'como posible objeto del proceso constitucional de los arts. 161.2 CE y 76 y 77 LOTC ' depende de los siguientes requisitos:'que posea naturaleza jurídica; que sea, además, manifestación de la voluntad institucional de la Comunidad Autónoma, esto es, que proceda de órganos capaces de expresar la voluntad de ésta y no se presente como un acto de trámite en el procedimiento de que se trate; y, por último, que tenga, siquiera indiciariamente, capacidad para producir efectos jurídicos'( SSTC 42/2014, de 25 de marzo, FJ 2 , y 259/2015, de 2 de diciembre , FJ 2). El letrado del Parlamento de Cataluña reconoce en sus alegaciones que se cumplen los dos primeros requisitos, aunque objeta, como se ha destacado supra, el tercero de ellos, pues entiende que se trata de una declaración de voluntad de carácter político, dirigida a los ciudadanos de Cataluña y sin eficacia jurídica alguna.

Así pues, dado que el alcance del óbice opuesto se limita a la no concurrencia de este último requisito, nos referiremos al mismo de modo exclusivo, en la común aceptación por las partes, de la que también participa este Tribunal, de que la resolución aprobada constituye un acto parlamentario de la Cámara catalana, que posee naturaleza jurídica y recoge la expresión de la voluntad institucional de la Comunidad Autónoma sobre un determinado hecho o acontecimiento de relevancia pública.

Según la doctrina reiterada de este Tribunal (SSTC 42/2014, de 25 de marzo, FJ 2 , y 259/2015, de 2 de diciembre , FJ 2), la impugnación de la resolución parlamentaria solo será admisible si, además de su carácter político, ' pueden apreciarse en el acto impugnado, siquiera indiciariamente, capacidad para producir efectos jurídicos.El simple enunciado de una proposición contraria a la Constitución, en efecto, no constituye objeto de enjuiciamiento por este Tribunal (ATC 135/2004 , FJ 2); en iguales términos, ATC 85/2006, de 15 de marzo , FJ 3, en recurso de amparo)'. También, ha señalado que una resolución parlamentaria 'es capaz de producir efectos jurídicos propios y no meramente políticos, pues aunque pudiera entenderse carente de efectos vinculantes sobre sus destinatarios -la ciudadanía, el Parlamento, el Gobierno y el resto de instituciones de la Comunidad Autónoma-,'lo jurídico -como afirmamos en la STC 42/2014 (FJ2)- no se agota en lo vinculante''. ( STC 259/2015 , FJ 2).

Para determinar si las letras c) y d) impugnadas tienen o no aquella capacidad para producir efectos jurídicos a la que se refiere la doctrina de este Tribunal, es preciso acudir al examen de la ubicación sistemática y del contexto en el que aquellas se enmarcan, para después atender al enunciado de sus contenidos y poder así llegar a una conclusión sobre esta controversia suscitada. Comenzando por su ubicación sistemática, este Tribunal aprecia que las letras c) y d) impugnadas aparecen incluidas en la Resolución 92/XII, apartado 15, epígrafe II, que fue aprobada en el curso de un debate de política general, celebrado en el Parlamento catalán al amparo de lo dispuesto en los arts. 155 y 156 RPC. Asimismo, el contexto en el que se sitúa la resolución de referencia es el propio de un debate de impulso de la acción política y de gobierno prevista en el art. 55.2 EAC, lo que así reconoce la propia representación del Parlamento de Cataluña...

Incluída dentro de este apartado 15, la letra c), primera de las impugnadas,expresa la posición institucional de la Cámara catalana sobre el discurso del rey Felipe VI,pronunciado el día 3 de octubre de 2017 y referido a los acontecimientos acaecidos en Cataluña en las fechas inmediatamente anteriores, particularmente los del día 1 de octubre, en que tuvo lugar un referéndum, suspendido en su celebración por providencia de 7 de septiembre de 2017 de este Tribunal, que había admitido a trámite el recurso de inconstitucionalidad núm. 4334/2017, interpuesto por el presidente del Gobierno de la Nación contra la Ley del Parlamento de Cataluña 19/2017, de 6 de septiembre, de 'Referéndum de autodeterminación', que lo había autorizado.

Sin entrar ahora a valorar el contenido de la referida letra c), se advierte que la resolución expone un juicio crítico de censura a la intervención del rey , para lo que utiliza los términos 'rechaza' y 'condena', al tiempo que se apoya en la consideración de que el Monarca hizo una 'justificación de la violencia por los cuerpos policiales el 1 de octubre de 2017', por lo que esta decisión del Parlamento contiene en sí misma, no sólo una declaración política, como así lo pretende el letrado de la Cámara catalana, sino que tambiénencierra una decisión productora de efectos jurídicos; de una parte, porque la resolución, que fue aprobada en el curso de un debate de política general con las características propias que le confiere el art. 154.1 RPC, iba dirigida al Gobierno de la Generalitat y a los ciudadanos de Cataluña para darles a conocer cuál era la posición adoptada por el Parlamento sobre la intervención del rey . Y de otro lado, porque también les ponía a aquéllos de manifiesto que la Cámara se arrogaba una potestad de censura de aquel acto regio.

Aquella decisión, como las demás incluidas en el apartado 15, venían encabezadas por la misma rúbrica y habían sido adoptadas 'en defensa de las instituciones catalanas y las libertades fundamentales', por lo que, además de expresar y hacer de público conocimiento el contenido de aquella decisión, en cuanto fruto de una voluntad política, estaba, también, encaminada a una finalidad que trascendía de la propia resolución, la de censurar la intervención del rey en unos hechos de extraordinaria relevancia pública, como los que habían tenido lugar el día 1 de octubre de 2017, con la carga peyorativa que conlleva el uso de términos tan expresivos como los de rechazar y condenar.

Por lo que se refiere a la letra d), igualmente impugnada, su texto guarda identidad de razón y de sentido con la anteriory no puede ser extraída del contexto general que enmarca el conjunto del apartado 15 de la Resolución 92/XII...

El 'rechazo' y la 'condena' del rey y 'su intervención en el conflicto catalán', con motivo de los hechos del 1 de octubre de 2017, lleva, en la lógica de la mayoría del Pleno de la Cámara que aprobó la resolución, a entender, como consecuencia aparejada de lo anterior, que la institución monárquica que personifica el rey deba ser reputada como 'caduca' y 'antidemocrática'. Si la mayoría de la Cámara, con su voto aprobatorio de la resolución, ha mostrado su 'rechazo' y 'condena' al titular de la Corona, la 'apuesta' por la 'abolición' de la Monarquía, personificada en el rey Felipe VI, constituye una extensión lógica de aquel juicio de censura. La conexión que este Tribunal aprecia entre ambas letras determina también que los mismos efectos jurídicos que hemos puesto de relieve en el análisis de la letra c) hayan de extenderse también a la letra d)...

En consecuencia, el óbice suscitado por la representación del Parlamento de Cataluña debe ser desestimado...'.

'4. Análisis de fondo.

...Una resolución que constituye la manifestación de voluntad de una institución difiere completamente de la libre expresión que, en el seno del debate democrático, de opiniones y juicios de valor puedan hacer los ciudadanos o los parlamentarios, en el caso de que éstos, en el curso de los debates o en relación con el ejercicio de sus funciones parlamentarias, expresen sus ideas, opiniones o juicios de valor, sobre las diferentes cuestiones que surjan en la vida social, pues, en tales casos, la puesta en el conocimiento público de aquéllos gozarán de la protección constitucional que les depara el art. 20.1 a) CE .

Sin embargo, cuando es el Pleno de un órgano legislativo, como es el caso del Parlamento de Cataluña, el que, por vía de resolución aprobada conforme a las normas procedimentales que establece su reglamento orgánico, adopta una decisión y toma posición ante un determinado hecho de relevancia pública, tal decisión constituye la expresión de la voluntad de una institución del Estado. Como tal, no supone el ejercicio de una libertad o derecho fundamental, sino el de una competencia, atribución o función. En otras palabras: '[los] poderes públicos tienen competencias y potestades fiduciarias, pero no, con carácter general, derechos fundamentales ( STC 175/2001, de 26 de julio , FFJJ 4 a 8), entendidos como garantías de 'libertad en un ámbito de la existencia'' [ STC 111/2017, de 5 de octubre , FJ 5 b), citando las SSTC 25/1985, de 14 de julio, FJ 5 , y 81/1998, de 2 de abril , FJ 2º).

Sólo con valor puramente instrumental y con carácter excepcional ha aceptado este Tribunal que un poder público pueda invocar a su favor un derecho fundamental, como ha sido, en concreto, el caso del derecho a la tutela judicial efectiva ( STC 175/2001, de 26 de julio , FJ 5), pues un derecho fundamental es, por concepto, una titularidad individual que limita la capacidad de injerencia del poder público y no lo contrario, esto es, un título por el que un poder público pueda llevar su capacidad de actuación más allá del ámbito de atribuciones que jurídicamente le corresponde.

...Además, tal decisión de la Cámara autonómica ha sido adoptada fuera del ámbito propio de sus atribuciones, que son las que le confieren la Constitución, el Estatuto de Autonomía de Cataluña y su propio Reglamento Orgánico, que no le reconocen ninguna potestad de censura o reprobación de los actos regios.

Así pues, la decisión adoptada por la mayoría del Pleno del Parlamento de Cataluña recogida en la precitada letra c) de la Resolución 92/XII, de 11 de octubre de 2018, es contraria a la configuración constitucional del rey, establecida en los arts. 1.3 y 56.1 CE , así como a la inviolabilidad y a la exención de responsabilidad de la persona del Monarca prevista en el art. 56.3 CE , por lo que debe ser declarada inconstitucional y nula.

Lo que hace la letra d) es 'reafirmar su compromiso con los valores republicanos', esto es reforzar, de una parte, su preferencia por el sistema republicano, pero, al propio tiempo, también su rechazo y condena a la institución monárquica, en cuanto que es ostentada por el titular de la Corona, que previamente ha sido objeto de aquel juicio de rechazo y condena.

No se trata, como dice la representación del Parlamento de Cataluña, de un mero desideratum o de una declaración de voluntad política que no va más allá de este deseo, precisamente porque el contexto en el que se enmarca excluye toda posibilidad de aceptar esta valoración. Si la letra c) expresa con la contundencia que lo hace su rechazo y condena al rey por su 'posicionamiento' en el conflicto catalán y por su 'intervención' del día 3 de octubre de 2017, el corolario lógico a este planteamiento será también el rechazo de la institución monárquica que aquél representa y de la que es su titular. La 'apuesta por la abolición' de la Monarquía se tiene que interpretar también en ese contexto de rechazo y condena que se ha anticipado. La letra d) hace extensivo el juicio de reprobación dirigido contra el rey, también a la Corona y al sistema constitucional de Monarquía parlamentaria que aquel representa.

En definitiva, la letra d) del apartado 15, epígrafe II de la Resolución 92/XII, de 11 de octubre del Parlamento de Cataluña debe ser también declarada inconstitucional y nula, por resultar contraria al art. 1.3 en relación con el art. 56.1 CE '.

CUARTO -A la vista de los transcritos pronunciamientos jurisprudenciales, resulta evidente que no cabe, por el Juzgado a quo, denegar el enjuiciamiento de los hechos objeto del recurso interpuesto mediante la inadmisión del mismo, ex arts. 51.1 c) y 69 c) LJCA, procediendo acordar como se dirá.

Noprocede imponer las costas procesales devengadas en ambas instancias a ninguna de las partes, con arreglo al art. 139.1 y 2 LJCA.

VISTOSlos preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Tercera) ha decidido:

1º.- ESTIMARel recurso de apelación formulado por la parte actora, contra el Auto dictado en fecha 8 de enero de 2020 por el Juzgado de lo Contencioso nº 9 de Barcelona, el cual se revoca por no estimarse ajustado a derecho, declarando en su lugar la ADMISIBILIDAD del presente recurso contencioso, cuya tramitación deberá proseguir ante el Juzgado a quo.

2º.-NO HACERimposición de las costas devengadas en ambas instancias.

Contra esta Sentencia no cabe recurso ordinario alguno.

Notifíquese la presente resolución a las partes en la forma prevenida por la Ley, llevándose testimonio de la misma a los autos principales.

Así, por esta Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su pronunciamiento. Doy fe.