Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 2800/2020, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 323/2016 de 21 de Septiembre de 2020

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA, CEUTA Y MELILLA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
RECURSO 323/2016
SENTENCIA NÚM. 2800 DE 2.020
Ilma. Sra. Presidenta:
Doña Inmaculada Montalbán Huertas
Ilmo./a. Sr./ra. Magistrado/a
Don Antonio Cecilio Videras Noguera
Don Antonio de la Oliva Vázquez
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En la Ciudad de Granada, a de veintiuno de septiembre de dos mil veinte.
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Ceuta y Melilla,
con sede en Granada, se ha tramitado el procedimiento ordinario número 323/2016, siendo parte demandante
el AYUNTAMIENTO DE ZAFARRAYA, representado y asistido por el Letrado de la Diputación Provincial de
Granada, adscrito al Servicio de Asistencia a Municipios, y parte demandada la JUNTA DE ANDALUCÍA,
CONSEJERÍA DE TURISMO Y DEPORTE, representada y defendida por el Letrado de la Junta de Andalucía.
La cuantía del recurso es de 255.654,81 euros.

Antecedentes

I. - El Ayuntamiento de Zafarraya ha interpuesto recurso contencioso-administrativo contra la resolución de la Junta de Andalucía, Consejería de Turismo y Deporte, Secretaría General para el Deporte, de 26 de febrero de 2016, por la que se desestima el recurso potestativo de reposición formulado contra la resolución de 22 de diciembre de 2015, de pérdida de derecho al cobro y reintegro de la subvención instrumentada mediante convenio de 29 de septiembre de 2009 para la 'instalación de césped artificial en campo de fútbol'.

II. - Seguido el proceso por los cauces legales, y efectuadas las actuaciones y los trámites que constan en los autos, se acordó pasar los autos al Ilmo. Sr. Magistrado Ponente don Antonio Videras Noguera, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO. - El objeto del presente procedimiento es la resolución de la Junta de Andalucía, Consejería de Turismo y Deporte, Secretaría General para el Deporte, de 26 de febrero de 2016, por la que se desestima el recurso potestativo de reposición formulado contra la resolución de 22 de diciembre de 2015, de pérdida de derecho al cobro y reintegro de la subvención instrumentada mediante convenio de 28 de septiembre de 2009 para la 'instalación de césped artificial en campo de fútbol', concedida al amparo de la orden de la Consejería de Turismo, Comercio y Deporte de 9 de noviembre de 2006, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones en materia de Deporte.



SEGUNDO. - En el escrito de contestación a la demanda, la Junta de Andalucía puso de manifiesto el incumplimiento por el Ayuntamiento de Iznalloz de la exigencia de que con el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo se acompañe el documento a que se refiere el artículo 45.2, d) LJCA, que acredite el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación, salvo que ya se hubiera incorporado en lo pertinente dentro del cuerpo del documento que acredite la representación del compareciente, y ello porque que la Corporación demandante no habría aportado aquella documentación, lo que provocaría la concurrencia de la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo de haberse interpuesto por persona no representada debidamente ( artículo 69 b) Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio).

Ante esta alegación, se manifiesta por la Administración Local demandada que la resolución de la Alcaldía de 18 de octubre de 2016 respeta los requisitos establecidos sobre la competencia para acordar el ejercicio de acciones judiciales en el artículo 21.1. k) de la Ley de Bases de Régimen Local, 7/1985, de 2 de abril; pues el Pleno tiene atribuciones para el ejercicio de acciones que sean de su competencia, conforme al artículo 22.2.

j) de la mencionada Ley de Bases; posteriormente, se aportó certificación de que el Pleno del Ayuntamiento en sesión ordinaria de 31 de marzo de 2016 aprobó ratificar el Decreto de la Alcaldía de 15 de marzo de 2016, por el que se acordó interponer el presente recurso contencioso-administrativo.

Esta Sala viene entendiendo en numerosas sentencias que en supuestos como el presente la competencia para acordar el ejercicio de acciones judiciales viene atribuida al Pleno del Ayuntamiento, tanto por las materias que resultan comprometidas con el Convenio de Colaboración que instrumenta la subvención, por ejemplo, la presupuestaria, como porque la Orden de 09 de noviembre de 2006, por la por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones en materia de Deporte (BOJA núm. 239, 13 de diciembre de 2006) establece en su artículo 28.2, sobre Documentación previa a la firma del Convenio, que ' Los efectos de dicha resolución quedarán condicionados a la presentación, en el plazo de dos meses desde el día siguiente al de la notificación de aquélla, de la siguiente documentación: a) Aprobación del borrador del Convenio mediante Acuerdo del Pleno u órgano competente, debiendo acreditarse esta competencia de modo fehaciente mediante el correspondiente certificado.'; por lo que de esta previsión normativa y otras concordantes de la Orden de bases se puede deducir razonablemente que si es al Pleno a quien corresponde aprobar la solicitud de ayuda y apoderar al Alcalde para la realización de todos los trámites que la subvención requiera, también queda reservada al Pleno la competencia para el ejercicio de acciones judiciales derivadas de las incidencias que entre Administraciones Públicas puedan surgir respecto de las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de caudales públicos.

Correspondiendo al Pleno del Ayuntamiento la facultad de ejercitar la presente acción judicial, la documental aportada prueba que la resolución de la Alcaldía acordando la interposición del presente contencioso- administrativo fue ratificada por el Ayuntamiento Pleno en la sesión ordinaria celebrada con fecha 31 de marzo de 2016, por lo que el requisito se ha de entender cumplimentado.



TERCERO. - Los hechos determinantes de la resolución impugnada son dos: 1º) Incumplimiento del plazo de ejecución de la actividad subvencionada.

El convenio establece, en la cláusula tercera, apartado d), la obligación de la Entidad Local beneficiaría de ejecutar las obras en un plazo máximo de tres años a contar desde la fecha del acta de comprobación del replanteo, que se levantará dentro del plazo de doce meses desde la firma del Convenio, por lo que el plazo máximo de ejecución de la obra era de cuatro años, alcanzando hasta el 28 de septiembre de 2013.

Pues bien, la Administración beneficiaria reconoce que a fecha 8 de febrero de 2016, el estado de ejecución de la obra ascendía al 82,57 % del total.

2º) Incumplimiento del plazo de justificación del pago anticipado.

Habiéndose realizado un pago anticipado de la subvención por valor de 191.741,11 euros, que se materializó el 20 de enero de 2010, el mismo debía justificarse por el Ayuntamiento con anterioridad al 20 de enero de 2013, en virtud de la obligación establecida en el convenio, en la cláusula cuarta apartado b); no obstante, mediante resolución de la Administración convocante de 18 de enero de 2013, dicho plazo se amplió hasta el 28 de septiembre de 2013.

En dicha fecha, la Entidad Local había presentado documentación justificativa de una ejecución de obra por importe de 76.368,78 euros.



CUARTO. - En el principal motivo de oposición esgrimido en la demanda se evocan los principios de buena fe y de confianza legítima, así como el precedente seguido en otros casos, pues el Ayuntamiento solicitó la ampliación del plazo de ejecución en dos años, el 07 de diciembre de 2012 y el 18 de enero de 2013, basándose en la mala situación económica y en la problemática surgida en la ejecución de las obras debido a desnivel de terreno no contemplado en proyecto y a presencia de tuberías de alcantarillado que atraviesan el campo de futbol, y aportó la documentación requerida justificativa para la ampliación, sin que hasta fecha 01 de junio de 2015 se le comunicara la negativa a la ampliación del plazo de ejecución de las obras subvencionadas.

La negativa, aunque excesivamente tardía -si bien, cuando se acuerda el 01 de junio de 2015, ya ha transcurrido el plazo de ampliación solicitado-, está plenamente justificada, ya que se refiere no sólo a la no viabilidad de la ampliación de plazos por el volumen total de obra ejecutada y al ritmo de ejecución desde la reanudación de obras, sino también a la constancia en el certificado del Secretario- Interventor de aprobación por el Pleno de la resolución del contrato con la empresa constructora, que parte del dinero anticipado de la subvención se destinó a otros fines y gastos distintos al objeto del convenio.

En estas circunstancias, hemos rechazado en otras sentencias la aplicación de los principios referidos con base en la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo, por ejemplo, en la sentencia de 06 de octubre de 2016 (recurso de casación núm. 472/2014), en la que declara, con razonamientos plenamente trasladables al contencioso que nos ocupa: ' Finalmente, la concurrencia de los requisitos para proceder al reintegro impide a la recurrente ampararse en los principios señalados en el motivo séptimo de su recurso, al invocar el artículo 3.1 de la Ley 30/1992 , cuando menciona que se consagran los principios de vinculación por los actos propios, confianza legítima en la actuación de las Administraciones Públicas y seguridad jurídica, y se proscribe el abuso de derecho por contrario a la buena fe exigible en todas las actuaciones administrativas. (...). La confianza legítima no queda dañada cuando es la propia recurrente la que incumple sus obligaciones legales, Ha de recordarse que el otorgamiento de subvenciones está determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica. Las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista; poseen por tanto un carácter condicional, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos que se produce la concesión. La concesión de una subvención o ayuda pública genera inexcusables obligaciones a los beneficiarios de ella, de modo que el incumplimiento de las condiciones bajo las que se otorga o la falta de justificación de su empleo a los fines para los que se concedió determina en el caso concreto la pérdida del derecho al cobro de la subvención, como se ha dicho reiteradamente.'.



QUINTO. - La Administración Local estima, seguidamente, que se debe de atender a los criterios de graduación para aplicar el principio de proporcionalidad, ya que el artículo 17.3, n) de la LGS establece que ' La norma reguladora de las bases de concesión de las subvenciones concretará, como mínimo, los siguientes extremos: ...

Criterios de graduación de los posibles incumplimientos de condiciones impuestas con motivo de la concesión de las subvenciones. Estos criterios resultarán de aplicación para determinar la cantidad que finalmente haya de percibir el beneficiario o, en su caso, el importe a reintegrar, y deberán responder al principio de proporcionalidad', y la ejecución de la obra al momento de dictarse la resolución objeto del proceso se aproximaba de modo significativo al cumplimiento total y la demora la imputa al desnivel del terreno, a la existencia de tuberías de alcantarillado y a la situación económica de la empresa constructora, a la que se resolvió el contrato, A estas alegaciones ha de oponerse lo que señala la sentencia del Tribunal Supremo de 08 de mayo de 2017 (Recurso: 4146/2014): ' Así, es cierto que existe una línea jurisprudencial sobre la aplicación del principio de proporcionalidad que considera procedente aplicar el mismo para moderar los efectos de la caducidad en aquellos casos en que se ha producido un cumplimiento parcial de los compromisos contraídos, supuestos en los que se ha declarado que el reintegro de las subvenciones percibidas no debía ser total sino proporcionado al grado de efectivo cumplimiento de las obligaciones. Pero, hay que tener en cuenta que dicho principio no puede aplicarse con total laxitud, sino que se deben establecer previo a su aplicación una serie de criterios objetivos que sirvan para clarificar la interpretación de las normas jurídicas aplicables, de acuerdo a los principios de seguridad jurídica e igualdad, considerándose como regla general, que el incumplimiento -o cumplimiento parcial- de las obligaciones contraídas comportará la caducidad de los beneficios y la devolución de los percibido, admitiéndose única y exclusivamente la modulación de tal efecto devolutivo sólo en aquellos casos en los que el cumplimiento de las obligaciones se aproxima de modo significativo al cumplimiento total, acreditando, además, el subvencionado una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos.'.

Estamos ante un supuesto en el que la actuación subvencionada no se ha ejecutado en su totalidad ni cuando se dicta la resolución que revisamos jurisdiccionalmente, pasados más de dos años y cuatro meses de la fecha convenida, sin que exista una explicación satisfactoria a tal dilación en la culminación de las obras, ya que la Junta de Andalucía no participa de los riesgos empresariales inherentes a toda inversión, riesgos en los que la jurisprudencia incluye la situación de crisis económica y el devenir de la relación contractual con la mercantil adjudicataria, pues es la beneficiaria quien corre con el riesgo y ventura derivado del acto de concesión; además de no observarse en la Administración beneficiaria una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, por lo que no procede la aplicación del principio de proporcionalidad invocado.



SEXTO. - Conforme al artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, procede la expresa condena en costas a la Administración Local recurrente; si bien, conforme al apartado tercero, se señala como cifra máxima a la que asciende la imposición de costas respecto de los honorarios de Letrado por todos los conceptos, la de mil euros, atendiendo a los criterios seguidos habitualmente por esta Sala debido a las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.

Vistos los procedimientos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, la Sala dicta el siguiente

Fallo

DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE ZAFARRAYA contra la resolución de la Junta de Andalucía, Consejería de Turismo y Deporte, Secretaría General para el Deporte, de 26 de febrero de 2016, por la que se desestima el recurso potestativo de reposición formulado contra la resolución de 22 de diciembre de 2015, de pérdida de derecho al cobro y reintegro de la subvención instrumentada mediante convenio de 28 de septiembre de 2009 para la 'instalación de césped artificial en campo de fútbol', por ser ajustada a Derecho.

IMPONER las costas procesales de esta instancia conforme al fundamento jurídico sexto.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase, y una vez firme remítase testimonio de la misma junto con el expediente administrativo, al lugar de procedencia de éste.

Notifíquese la presente resolución a las partes, con las prevenciones del artículo 248.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, haciéndoles saber que, contra la misma, cabe interponer recurso de casación ante el Tribunal Supremo, limitado exclusivamente a las cuestiones de derecho, siempre y cuando el recurso pretenda fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, y hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora. Para la admisión del recurso será necesario que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo estime que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, de conformidad con los criterios expuestos en el art. 88.2 y 3 de la LJCA.

El recurso de casación se preparará ante la Sala de instancia en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, y seguirá el cauce procesal descrito por los arts. 89 y siguientes de la LJCA. En iguales términos y plazos podrá interponerse recurso de casación ante el Tribunal Superior de Justicia cuando el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma.

El recurso de casación deberá acompañar la copia del resguardo del ingreso en la Cuenta de Consignaciones núm.: 1749000024032316, del depósito para recurrir por cuantía de 50 euros, de conformidad a lo dispuesto en la D.A. 15ª de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre, salvo concurrencia de los supuestos de exclusión previstos en el apartado 5º de la Disposición Adicional Decimoquinta de dicha norma o beneficiarios de asistencia jurídica gratuita.

En caso de pago por transferencia se emitirá la misma a la cuenta bancaria de 20 dígitos: IBAN ES5500493569920005001274.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

'La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido dictada sólo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que los mismos contuvieran y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutela o a la garantía del anonimato de las víctimas o perjudicados, cuando proceda.

Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con fines contrarios a las leyes.'