Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 285/2018, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 7/2017 de 27 de Junio de 2018

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA
Recurso Contencioso-Administrativo núm. 7/2017
SALA CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO. SECCIÓN 4ª
Magistrados Ilmos. Sres.:
D. Miguel Ángel Olarte Madero, Presidente
D. Edilberto Narbón Laínez
D. Manuel José Domingo Zaballos, ponente
SENTENCIA NÚM. 285/18
En Valencia, a 27 de junio de 2018
Visto por la Sección cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia
de la Comunidad Valenciana, constituida por los Sres. Magistrados relacionados en el encabezamiento,
los autos del presente recurso contencioso-administrativo número 7/2017, interpuesto por Doña Elsa ,
representada por la procuradora Doña Ana Ríos Giménez y asistida por el letrado D. Efraín Latorre Zafra,
contra desestimación presunta de las solicitudes presentadas a la Consellería de Bienestar Social el 6 y el
12 de mayo de 2016 relativas a PIA. Ha sido parte demandada en las presentes actuaciones la Generalitat
Valenciana, representada y asistida por la Abogada de la Generalitat, siendo Ponente el magistrado Ilmo. Sr.
D. Manuel José Domingo Zaballos, que expresa el parecer de la Sala.
Asunto en materia acción administrativa.

Antecedentes

Primero.- Interpuso recurso contencioso-administrativo la actora en fecha 3 de enero de 2017 contra la desestimación presunta por la Consejería de Bienestar Social de las solicitudes que se dirán presentadas el 6 y el 12 de mayo de 2016 relativas a reconocimiento de grado de dependencia y aprobación del Programa Individual de Atención ( PIA).

Formalizada demanda el 29 de junio de 2017, tras exponer los hechos y fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó solicitando sentencia de conformidad con lo interesado en el suplico de dicho escrito procesal.

Segundo.-Contestada la demanda por el Abogado de la Generalitat en fecha 18 de septiembre de 2017, tras relatar a su vez los hechos y fundamentos jurídicos que entendió aplicables, solicitó sentencia que inadmitiera el recurso y, subsidiariamente, su desestimación.

Tercero.-Fijada la cuantía del recurso en indeterminada mediante Decreto de 14-11-2017, habiéndose interesado trámite de prueba únicamente documental, se tuvo por incorporada a las actuaciones por providencia de 5-12-2017, declarando al propio tiempo concluso el período de prueba.

Cuarto.- Por providencia de 8 de mayo de 2018 se fijó día para votación y fallo el 20 de junio, fecha en que ha tenido lugar.

Fundamentos

Primero.-El presente recurso tiene como objeto la desestimación presunta de las solicitudes presentadas por Doña Elsa a la Consellería de Bienestar Social, a través del letrado D. Efraín Latorre, los días 6 y el 12 de mayo de 2016, a saber: a) La primera para que se procediera a la aprobación del Programa Individual de Atención (PIA) de la interesada, con inclusión del catálogo de servicios y prestaciones que le correspondían tras seis años de inicio del expediente, con expresa indicación de la fecha de efectos y b)La segunda interesando se incoara procedimiento de responsabilidad patrimonial, se tramitara conforme al R.D.429/1993, de 26 de marzo y terminara la Consejería por reconocer a la reclamante las cantidades que pormenorizó el escrito por cada uno de los años 2010 a 2015 ( 2.708,1€ el primero, 3.225,48 € el último) en atención a su grado de dependencia 2, nivel 1 del art. 2 del R.D.727/2007, de 8 de junio y art. 5 de la Orden de 5 de dic de 2007 de la Consejería de Bienestar Social.

Pretende la parte actora dicte la Sala sentencia estimatoria de su recurso: 1º) Declarando contrarias a derecho y anulando las desestimaciones presuntas de sus dos solicitudes y, b) Reconociéndose a Doña Elsa como situación jurídica individualizada, su derecho a percibir una prestación económica para cuidados familiares correspondientes a grado 2, nivel 1 desde 26 de marzo de 2010 y hasta el año 2016 cifrado en 22.133,82€, más todas las cantidades que se devenguen durante la sustanciación del procedimiento desde 1 de enero de 2017. Subsidiariamente, desde el 12 de noviembre de 2015, día siguiente al que tuvo entrada nueva solicitud de reconocimiento de dependencia, esto es, 3.499,3€, más todas las cantidades que se devenguen desde el 1 de enero de 2017, conforme a las cuantías que se publiquen por las administraciones a estos efectos A dichas pretensiones se ha opuesto el Abogado de la Generalitat, en la representación que ostenta.

Interesa sentencia que inadmita el recurso ex artículo 69 c) en relación con el 25 de la LJCA por dirigido contra acto consentido y firme y, subsidiariamente, su desestimación.

Segundo.-La cuestión litigiosa exige resolver primeramente el óbice procesal planteado por el Abogado de la Generalitat.

Con independencia de lo que se razonará más adelante a propósito de la resolución de 10 de febrero de 2014 de la Directora General de Dependencia y Mayores aprobatoria del Programa Individual de Atención (PIA) a Doña Elsa y particularmente de sus efectos, el recurso jurisdiccional presentado por la actora no se dirige frente a dicha resolución. Tiene por objeto dos actos administrativos presuntos de la Consejería de Bienestar Social, por el sentido desestimatorio de las dos solicitudes cuyo contenido se ha recogido más arriba.

Pues bien, asistiera o no la razón a la interesada en lo que solicitó, por imperativo legal la Administración autonómica venía obligada - entonces artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre LRJAP-PAC.- a dar respuesta expresa a las mismas, incluyendo su eventual inadmisión a trámite de forma escuetamente motivada. No lo hizo -lo que supone transgredir en mentado mandato legal- y abrió la viabilidad de recurrir en sede contencioso-administrativa lo que consideró la Sra Elsa consideró desestimación presunta de cada una de dichas solicitudes; justamente lo que se hizo reseñando en el escrito de interposición del recurso que iba dirigido frente a los dos indicados actos presuntos desestimatorios de las dos solicitudes.

Así las cosas, no es de acoger la excepción de inadmisibilidad.

Tercero.-Por lo que más interesa aquí para el buen entendimiento de la controversia y del desenlace que se dará a la misma, resulta del expediente y de la documental acompañada con la demanda: -El 3 de marzo de 2010 presentó doña Elsa le fuera reconocido situación de dependencia y derecho a las prestaciones del sistema.

-Por resolución de 14 de julio de 2010 del Secretario Autonómico de Autonomía Personal y Dependencia se resolvió reconocer a la Sra. Elsa en situación de dependencia grado 2 y nivel 1, con carácter temporal con fecha de caducidad 24 de julio de 2016 y ello al amparo de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, al R.D, 504/2007, de 20 de abril y demás normativa estatal concordante sí como Decreto 171/207, de 28 de dic, del Consell y Orden de 5 de diciembre de la Consejería de Bienestar Social. Particularizó dicha resolución que a través del Programa Individual de Atención se determinarían las modalidades de intervención más adecuadas a las necesidades de la interesada, incluyendo la fecha de efectos económicos de los servicios y prestaciones establecidos para la interesada ex art. 10.4 del Decreto 171/207, de 28 de diciembre. Dicha resolución le fue notificada a la actora en su domicilio de Moncada, Calle CALLE000 , nº NUM000 , 1 el día 22 de agosto de 2010 (hojas 21-22 del expte).

- Constan en el expediente, entre otros, Informe Social para reconocimiento de la situación de dependencia suscrito por la trabajadora social Doña Tarsila el 2-2-2011, reflejando la situación de dependencia y anotando estar atendida por cuidadora no profesional y priorizándose prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales; en sentido coincidente la interesada. Acompañados con la demanda, contrato de trabajo inscrito en el SERVEF, empleadora Doña Sandra , hermana de la dependiente, y empleada la ciudadana Búlgara Doña Serafina nóminas mensuales abonadas a la cuidadora ( 720,62€) -El 28-2-2013 por Doña Sandra , presenta Queja al Síndic de Greuges poniendo de manifiesto la pasividad de la Administración. Al traslado de la queja dio respuesta a la Institución la Consellera de Bienestar Social por escrito de 17- 12-2013 en el que, a modo de justificación de la falta de aprobación de la PIA se invocó el Real Decreto-Ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria, Orden de la propia Consellería 21/2012, de 25 de octubre y reseñando la supeditación del PIA a la disponibilidad de crédito necesario. Formuló recomendación el Sindic de Greuges mediante escrito de 4-10-2013 para que se procediera a reconocer y otorgar las prestaciones que correspondieran.

- El Programa se aprobó por resolución de la Directora General de Dependencia y mayores de 10 de febrero de 2014 ( hojas 63-64 del expte), concediendo a Doña Elsa atención residencial en PMD de la localidad de Moncada, estableciendo como participación de la beneficiaria 559,44 € en cómputo de 14 aportaciones al año para el ejercicio de 2014, sin perjuicio de la revisión anual que correspondiera para ejercicios posteriores.

No consta en las actuaciones otra notificación de dicha resolución que la dirigida a través del Servicio de Correos a Doña Elsa indicando como dirección la calle Mayor, nº 76 de Moncada, sede de la Residencia y Centro de Día de Moncada PMD, recibida en fecha 11-3-2014 por la trabajadora social Doña Nicolasa , con indicación de su DNI (hoja 65 del expte.).

-El ingreso de la dependiente en la residencia se produjo el 20 de marzo de 2014, lo que viene acreditado con el contrato de admisión suscrito por la Directora del centro y por propia Sra Elsa ( documento nº 5 unido con la demanda).

-En fecha 26 de marzo Doña Elsa suscribe escrito comunicando a la Dirección del centro que ese mismo día - literalmente- causaré bajapor renuncia de la plaza pública de residencia que le había sido adjudicada en la Residencia y centro de Día para PMD. De Moncada (Doc nº 6 acompañado con la demanda ). El informe de 18-8-2014 suscrito por la trabajadora Social Doña Tarsila también se hace eco de la vuelta al domicilio familiar tras haber tenido una mala experiencia en la residencia.

-En fecha 26 de mayo de 2014 resuelve la Directora General de Dependencia y Mayores confirmar el grado 2 de Doña Elsa reconocido que fue el 14 de julio de 2010, si bien se reconoce con carácter PERMANENTE. La misma resolución, ordinal segundo de su parte dispositiva, recoge lo siguiente: En caso de que esta modificación del Grado produzca variación sustancial en los factores considerados para la elaboración o aprobación de su programa individual de Atención que suponga una incidencia relevante sobre las condiciones de reconocimiento y disfrute de los servicios y prestaciones, la Consellería revisará de oficio dicho Programa, a fin de adecuarlo a la nueva situación de dependenciaactora. Con indicación de recursos, dicho acto administrativo le fue notificada a la interesada en su domicilio de la Calle CALLE000 , NUM000 de Moncada, sin que conste que se impugnara. Tampoco consta que la Administración haya adoptado nueva resolución al respecto.

- El 12 de noviembre de 2015 presentó la interesada solicitud de re visión de la valoración y acceso a las prestaciones del sistema, existiendo Informe de Salud de 29-10-2015 e Informe técnico de la trabajadora social considerando adecuado volver a la atención en el domicilio con teleasistencia y PVSAD.

-Los días seis de mayo de 2016 y 12 de mayo de 2016 se presentaron por la aquí demandante los escritos de referencia, cuya desestimación presunta constituye el objeto del recurso contencioso-advo que nos ocupa.

A partir de dichos presupuestos fácticos y de las alegaciones de las partes, llegados a este punto, se adelanta la suerte estimatoria parcial del recurso.

Cuarto.-Sobre la resolución de 10 de febrero de 2014 aprobatoria del Programa Individual de Atención, la parte actora subraya que no le fue notificada. En la contestación a la demanda se dice queademás de la notificación preceptiva conforme a la Ley 30/92, la Administración había contactado telefónicamente con la peticionaria para hacerle saber la adjudicación de plaza en la residencia de Moncada, donde terminó ingresando, prueba de que conocía la resolución.

No consta acreditado que la resolución le fuera notificada en debida forma a la interesada; el domicilio de Doña Elsa , CALLE000 , nº NUM000 de Moncada, figuró en la solicitud presentada en su día de la persona dependiente (hoja 2 del expte), sin que hubiera comunicado otro distinto a efectos de notificaciones, de manera que la Consejería transgredió el artículo 59 de la Ley 30/1992, vigente entonces. Es verosímil que, siguiendo la práctica administrativa en situaciones parecidas se produjera la llamada telefónica, pero no se nos dan mayores datos (p.ejem, anotación de la llamada, informe del funcionario o persona que la efectuara...), en cualquier caso comunicación no es suficiente para entender debida y estrictamente cumplido el requisito de la notificación de un acto administrativo.

En cuanto a la recepción de la notificación por parte de la trabajadora social, llama la atención que lo hiciera cuando ni siquiera había ingresado la beneficiaria en dicha residencia, pero de la propia conducta de la interesada se infiere que se le comunicó la decisión administrativa (bien personalmente, bien telefónicamente) probablemente unos días después y, a más tardar en la fecha de su ingreso en la residencia; no en balde el extenso documento suscrito por Doña Elsa ( doc nº 5 unido a la demanda, denominado modelo decontrato de admisión) por fuerza consecuencia de la resolución aprobatoria de la PIA. Negado por demandante que se llevara a cabo la notificación, la carga de la prueba corresponde a la Administración, lo que no se ha producido. De cualquier modo como también sugiere la contestación a la demanda por lo que se desprende de las actuaciones y de su propia conducta ha de tenerse por probado que la Sra Elsa conoció la decisión de la Consejería concretando el contenido de la del PIA - admisión en residencia, no percepción económica - no más tarde de la fecha de ingreso en la Residencia de Moncada.

La resolución aprobatoria del Plan, por lo demás, no consta que llegara a ser impugnada mediante recurso de alzada y, desde luego no se interesó la ampliación del recurso una vez conocido fidedignamente su contenido por su representación mediante la puesta a disposición del expediente (ampliación que es razonable pensar se habría negado al no agotar la vía administrativa).

Al margen del incumplimiento por la Administración de la obligación de notificar debidamente, lo cierto es que tan repetida resolución - por la presunción de validez y ejecutividad de los actos administrativos - desplegó sus efectos conforme a su contenido, esto es: a Doña Elsa se le había reconocido en su día encontrarse en situación de dependencia en un determinado estadio -grado 2, nivel 1- con carácter temporal (fecha de caducidad 24 de julio de 2016 ). Ese reconocimiento no incluyó prestación o ayuda en concreto, pues lo difirió al futuro Programa Individual de Atención, en el que habrían de quedar determinadas las modalidades de intervención más adecuadas a las necesidades de la interesada, incluyendo la fecha de efectos económicos de los servicios y prestaciones correspondientes. Cuando se aprobó el PIA con el contenido que conocemos, la beneficiaria se acogió a lo decidido, que no había sido la percepción de prestaciones sino la atención en la residencia de Moncada.

Cuando el seis de mayo de 2016 solicitó el representante de la aquí demandante a la Consellería de Bienestar social procediera a la aprobación del Programa Individual de Atención (PIA), con inclusión del catálogo de servicios y prestaciones que le correspondían, resulta que dicha decisión administrativa ya se había producido con la resolución de la Directora General de Dependencia y Mayores de 10 de febrero de 2014, concediendo a Doña Elsa atención residencial en PMD de la localidad de Moncada y, si bien la notificación de la misma no se produjo en forma, lo que tuvo que conocer la interesada, por pura lógica, es que la PIA anunciada se aprobó incluyendo dichos servicios, no prestaciones económicas.Como quiera que solo unos días después y por razones que se desconocen ( una mala experiencia en la residencia, se limita a recoger el informe emitido por la trabajadora social el 18-8-2014) mediante decisión unilateral renunció a permanecer en la residencia, quedó roto el vínculo constituido entre la demandante y la Consellería, con causa en los actos administrativos de referencia.Al entender de la Sala, carece de fundamento reclamar el abono de cifra alguna a partir de dicha fecha.

Quinto.- Lleva razón la actora en su denuncia relativa a la tardanza en aprobar el PIA, pues la misma resolución de 14 de julio de 2010 recogió expresamente que (su) procedimiento de elaboración se inicia de oficio con la notificación de esta resolucióny esa aprobación no se produjo hasta transcurridos tres años y medio después, el 10 de febrero de 2014. Aunque dicha resolución no indicó plazo máximo para su aprobación, en la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada el 12-5-2016 se parte de que eran seis meses, lo que es cierto por el artículo 11.4 del Decreto 18/2011, de 25 de febrero. Pues bien, desde la fecha de incoación de oficio del procedimiento - el 16 de agosto de 2010- y la fecha de conocimiento de la resolución por la interesada (en el punto esencial, al menos), que hemos situado el día de ingreso en la residencia de Moncada, 20 de marzo de 2014 transcurrió con creces el plazo máximo para resolver y notificar la PIA, de surte que tan importante demora supuso un funcionamiento anormal de los servicios públicos, pero solo por ello no nace el derecho a obtener indemnización, dado que se precisa el cumplimiento de todos los requisitos para hacer nacer la responsabilidad patrimonial de la Administración.

En línea con lo que viene considerando la Sala - y resolviendo en consecuencia- en casos de solicitudes de reconocimiento de grado de dependencia anteriores al primero de junio de 2010 la sentencia de la misma sección quinta de 19-10- 2017 (PO120/2015), dictada a propósito, en esencia, de la misma problemática, ha dejado dicho la Sala, F.J. cuarto: "1. El transcurso de seis meses desde la solicitud da derecho a las prestaciones. Salvo en las peticiones anteriores a esta norma, la disposición final tercera de la Ley 39/2006 (estatal) como el art. 10.4 del Decreto autonómico 17/2007, establecían que el derecho a las prestaciones se generaba a partir del día siguiente a la fecha de solicitud en el órgano competente para su tramitación. En el mismo sentido el art. 2.2.

de la Orden de la Consellería de Bienestar Social de 5.12.2007.

2. Desde esa fecha, tendría derecho a las prestaciones solicitadas." En igual sentido la sentencia de esta sección dictada en el día de hoy en el PO 6/2017.

Bajo las circunstancias recogidas en el fundamento jurídico tercero, atendiendo al principio antiformalista que impera en los procedimientos administrativos, la segunda de las solicitudes, no obstante su calificación por la interesada como reclamación de responsabilidad patrimonial, debió tramitarse y resolverse reconociendo que Doña Elsa había consolidado su derecho a percibir las sumas correspondientes al grado2, nivel 1 que le fue reconocido, contadas desde el día de la solicitud y con los cálculos reglados que recoge la demanda (F.D sexto), si bien hasta la fecha de ingreso en la residencia de Moncada en lo más mismo combatidos por el defensor de la Administración. Por consiguiente, ha de reconocerse el derecho de la actora a percibirlas: 2.708,1€ ( por los 9 meses de 2010), 3.610,8 ( por los 12 meses de 2011), 3.069,24€ (por los 12 meses de 2013), 3225,38 (12 meses de 2013) y 537,58 correspondientes a 2014(268,79€ x mes de Enero y febrero 178,6 por los días de marzo €). Total 13.150,62.€.

Dicho reconocimiento a las indicadas prestaciones económicas sin perjuicio de lo que se haya podido resolver o se resuelva dando respuesta a la última solicitud de Doña Elsa , el 12 de noviembre de 2015, siendo obviamente impugnable para el caso de que la parte no se considere correctamente correspondida.

Sexto.-No ha lugar a la imposición de las costas procesales en aplicación del art. 139.1 de la Ley Jurisdiccional , modificado por la Ley de Agilización Procesal 37/2011, de 10 de octubre, dado el pronunciamiento de estimación parcial..

En atención a todo lo expuesto, en el nombre del Rey y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA,

Fallo

ESTIMAR parcialmente el recurso contencioso administrativo presentado por Doña Elsa contra los actos presuntos impugnados, que se declaran disconformes a derecho y anulan. Con el reconocimiento del Derecho de la actora a su derecho a percibir prestación económica para cuidados familiares correspondientes a grado 2, nivel 1 desde 26 de marzo de 2010 hasta el 20 de marzo de 2014, en la suma de 13.150,62.E €, sin perjuicio de las que eventualmente le puedan corresponder legalmente en respuesta a su solicitud de 12-11-2015. Se desestima el recurso en lo demás. Sin costas.

A su tiempo, con certificación literal de la presente Senten¬cia, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Esta Sentencia no es firme y contra ella cabe, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, recurso de casación ante la Sala 3ªdel Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Dicho recurso deberáprepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ªdel Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016).

Asípor esta nuestra Sentencia, de la que se unirácertifica¬ción a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que como Letrada de la administración de Justicia, certifico. En Valencia, a la fecha arriba indicada