Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 285/2020, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 312/2019 de 11 de Junio de 2020

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD
VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
En Valencia, a once de junio de dos mil veinte.
VISTOS los presentes autos por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal
Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Srs. D. CARLOS ALTARRIBA CANO,
Dª DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ y D. ANTONIO LÓPEZ TOMÁS, Magistrados, ha pronunciado la siguiente:
SENTENCIA nº 285
En el recurso de apelación número 312/2019, interpuesto por la GENERALITAT VALENCIANA contra el auto de
22 de marzo de 2019 dictado por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número Cuatro de Alicante en
los autos de autorización de entrada domiciliaria número 101/2019 seguidos ante ese Juzgado.
Ha sido parte apelada D. Luis Angel , no comparecido en los presentes autos; siendo ponente la Magistrada
Dª Desamparados Iruela Jiménez.

Antecedentes

PRIMERO.- En el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número Cuatro de Alicante se siguieron los autos número 101/2019, siendo su objeto la autorización a la empresa TRAGSA para la entrada en la parcela NUM000 del polígono NUM001 de Murla, propiedad de D. Luis Angel , instada en fecha 5 de febrero de 2019 por la Generalitat Valenciana, Dirección General de Agricultura, Ganadería y Pesca, a fin de proceder a la adopción de medidas urgentes fitosanitarias obligatorias de arranque y destrucción in situ, en ejecución subsidiaria, del material vegetal contemplado en la resolución de 20 de octubre de 2017 de aquella Dirección General, por la que se detectó un cuarto brote de Xylella fastidiosa en el territorio de la Comunidad Valenciana.



SEGUNDO.- En fecha 22 de marzo de 2019 el Juzgado dictó auto disponiendo no autorizar la entrada solicitada por la Dirección General de Agricultura, Ganadería y Pesca, por hallarse sub iudice la decisión administrativa de fondo para cuya ejecución forzosa se solicitaba la entrada, y de acuerdo, además, con lo resuelto por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número Dos de Alicante en un procedimiento idéntico al de autos, a fin de preservar los principios de seguridad jurídica y de unidad de doctrina.



TERCERO.- Contra el anterior auto interpuso la Generalitat Valenciana, en tiempo y forma legal, recurso de apelación, solicitando se dictara por la Sala sentencia que, con estimación de la apelación, dejase sin efecto el auto apelado, permitiendo la entrada solicitada por esa Administración.



CUARTO.- Admitido a trámite por el Juzgado el recurso de apelación, se dio traslado a la parte apelada, que presentó escrito de oposición, solicitando el dictado por la Sala sentencia que, con desestimación de la apelación, confirmase el auto de instancia, no permitiendo la entrada pedida por la Administración de la Generalitat Valenciana.



QUINTO.- Elevados los autos a este Tribunal, y una vez recibidos, se formó el presente rollo de apelación, señalándose la votación y fallo del asunto para el día 13 de mayo de 2020.



SEXTO.- Se han cumplido en ambas instancias las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- El art. 99 y siguientes de la Ley 39/2015, aplicable, por razones temporales, al supuesto enjuiciado, regula -en similares términos que la derogada Ley 30/1992-, la actuación material de ejecución, por parte de las Administraciones Públicas, de aquellas resoluciones administrativas limitativas de derechos de los particulares, estableciendo ese art. 99 que las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la Ley, o cuando la Constitución o la Ley exijan la intervención de un órgano judicial.

Así, el principio de autotutela garantiza a la Administración Pública, previo apercibimiento, la ejecución forzosa de sus actos. El art. 100.3 de la indicada Ley 39/2015 establece que 'Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado o en los restantes lugares que requieran la autorización de su titular, las Administraciones Públicas deberán obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna autorización judicial'.

Para articular procesalmente esta exigencia legal, el art. 8.6 de la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, atribuye a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo el conocimiento de las autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la ejecución forzosa de actos de la Administración Pública.

El adecuado enjuiciamiento de la legalidad de la autorización judicial ha de partir de las siguientes premisas básicas: a) la autorización judicial se exige cuando la ejecución de un acto administrativo requiera la entrada en un domicilio y se haya denegado el consentimiento por el titular (así se recoge en el art. 100.3 de la Ley 39/2015, precitado).

b) desde la perspectiva constitucional, el T.C. tiene señalado ( SSTC nº 139/2004, de 13 de septiembre, y nº 189/2004, de 2 de noviembre, entre otras) que el control que le corresponde efectuar al Juez que otorga la autorización de entrada es el de 'garante del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio', lo cual significa que no es el Juez de la legalidad y de la ejecutividad del acto de la Administración, sino el Juez de la legalidad de la entrada en domicilio y, por tanto, no le corresponde enjuiciar la adecuación a Derecho del acto administrativo que pretende ejecutarse. De ahí que la atribución de ese Juez quede limitada a efectuar una ponderación previa de los derechos e intereses en conflicto, autorizando la entrada, en el caso de que proceda, de la forma menos restrictiva posible del derecho a la inviolabilidad del domicilio, es decir, disponiendo que la entrada se lleve a cabo de tal modo que no se produzcan más limitaciones al derecho que consagra el art. 18.2 CE que las estrictamente necesarias para la ejecución del acto. Junto a estas exigencias, el Tribunal Constitucional ha señalado también que han de precisarse por el Juzgado los aspectos temporales de la entrada y el número de intervinientes en la diligencia, pues estas cuestiones no pueden quedar a la discrecionalidad unilateral de la Administración.

c) No obstante lo anterior, el Tribunal Constitucional ha matizado que el otorgamiento de esta clase de autorizaciones de entrada no puede efectuarse sin llevar a cabo ningún tipo de control judicial sobre el acto administrativo para cuya ejecución se insta la autorización por la Administración, pues si así se hiciera los órganos judiciales autorizantes no cumplirían la función de garantizar el derecho a la inviolabilidad del domicilio que constitucionalmente les corresponde. Por esa razón el T.C. ha sostenido que el Juez debe comprobar, por una parte, que el interesado es el titular del domicilio en el que se autoriza la entrada; por otra, que el acto cuya ejecución se pretende tiene una apariencia de legalidad, con el fin de evitar que se produzcan entradas arbitrarias; asimismo, asegurarse de que la ejecución de ese acto requiere efectivamente la entrada domiciliaria; y finalmente, verificar si la orden de entrada está en consonancia y se ajusta a los fines del acto cuya ejecución de pretende y se respeta el principio de proporcionalidad.

En definitiva ha de concluirse que, desde la doctrina constitucional, la resolución judicial por la que se autoriza la entrada en un domicilio se encuentra debidamente motivada y, consecuentemente, cumple la función de garantía de la inviolabilidad del domicilio que le corresponde si, a través de ella, puede comprobarse que se ha autorizado la entrada tras efectuar una ponderación de los distintos derechos e intereses que pueden verse afectados y adoptando las cautelas precisas para que la limitación del derecho fundamental que la misma implica se efectúe del modo menos restrictivo posible.

d) por otra parte, según tiene asimismo señalado la jurisprudencia, la autorización de entrada no puede otorgarse si el acto administrativo para cuya ejecución se insta esa entrada ha sido impugnado en sede contencioso-administrativa y se halla pendiente de resolver la medida de suspensión, o si dicha medida cautelar ha sido ya acordada.

e) en cuanto a qué debe entenderse por domicilio a efectos del art. 18.2 de la C.E., el Tribunal Constitucional tiene declarado (por todas, STC, Sección 1ª, nº 120/2014, de 17 de julio) que ['el domicilio, lugar de residencia habitual, según definición legal ( art. 40 CC), acota el espacio donde el individuo vive sin estar sujeto necesariamente a los usos y convenciones sociales, haciéndolo con la libertad más espontánea ( STC 82/1984) y, por ello, su protección tiene un carácter instrumental para la defensa del ámbito en el cual se desarrolla la vida privada. Existe, pues, un nexo indisoluble de tal sacralidad de la sede existencial de la persona, que veda toda intromisión y, en concreto, la entrada y el registro en ella y de ella, con el derecho a la intimidad, por lo demás contenido en el mismo precepto que el otro ( art. 18.1 y 2 CE)' ( STC 50/1995, de 23 de febrero, FJ 5). El hecho de que el legislador haya otorgado especial protección a la entrada en los locales cerrados sin acceso al público, no necesariamente conlleva el reconocimiento de esa misma protección para los demás locales. Únicamente aquellos espacios que merecieran la consideración de domicilio, son los que se encuentran cubiertos por las garantías establecidas en el art. 18.2 CE, el cual establece que 'ninguna entrada o registro podrá hacerse en él sin consentimiento del titular o resolución judicial, salvo en caso de flagrante delito'].



SEGUNDO.- En el presente caso, el auto de 22 de marzo de 2019 apelado dispuso, tal como ha sido ya reseñado, no autorizar la entrada en la parcela NUM000 del polígono NUM001 de Murla, propiedad de D. Luis Angel , instada en fecha 5 de febrero de 2019 por la Generalitat Valenciana, Dirección General de Agricultura, Ganadería y Pesca, a fin de proceder a la adopción de medidas urgentes fitosanitarias obligatorias de arranque y destrucción in situ, en ejecución subsidiaria, del material vegetal contemplado en la resolución de 20 de octubre de 2017 de aquella Dirección General, por la que se detectó un cuarto brote de Xylella fastidiosa en el territorio de la Comunidad Valenciana.

La referida denegación la funda el Juzgado de instancia en los motivos ofrecidos por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número Dos de Alicante en otro procedimiento de entrada similar al concernido.

Tales motivos consisten en que la Administración autonómica no había justificado que la medida fuera necesaria, y no ser la medida de entrada, además, proporcional al fin perseguido, al existir otros procedimientos distintos del arranque del material vegetal afectado por la plaga contemplados por los expertos, como la contención, según así se había efectuado en otros lugares en los que se había declarado la existencia de la plaga, como Baleares o Italia, que habían modificado el protocolo de arranque y destrucción sustituyéndolo por el de contención, procedimiento éste que evitaba una solución tan drástica como la pretendida por la Administración.



TERCERO.- La Sala considera que la referida fundamentación del auto apelado ha de ser revocada.

Contrariamente a lo que señala el Juzgado de instancia, la autorización de entrada habilitante solicitada por la Administración autonómica constituye una medida necesaria y proporcional al fin perseguido por medio de la misma por esa Administración. Así: -el acto administrativo para cuya ejecución se insta por dicha Administración la autorización judicial habilitante para la entrada en la parcela concernida (en ausencia de consentimiento de su titular) reviste la apariencia de legalidad cuya apreciación viene exigida por la jurisprudencia transcrita supra, bastando al efecto valorar aquí que ha sido dictado por el órgano administrativo competente, dentro de sus atribuciones y en el seno del correspondiente expediente administrativo, y que se encuentra suficientemente motivado. Cabe precisar, en cuanto a la motivación de la resolución de 20 de octubre de 2017 que la Administración trata de ejecutar mediante la entrada, que esa resolución se fundamenta, entre otra normativa, en la decisión de ejecución de la UE 2015/789, de la Comisión, de 18 de mayo de 2015, sobre medidas para evitar la introducción y propagación dentro de la Unión Europea de xylella fastidiosa (Wels at. al), que prevé la destrucción in situ de los vegetales infectados por la plaga.

-no consta, en otro orden de cosas, que la eficacia de tal resolución autonómica se encuentre suspendida en sede jurisdiccional.

-de otro lado, resulta indudable la necesidad de la Generalitat Valenciana, Dirección General de Agricultura, Ganadería y Pesca, de acceder al inmueble en cuestión como medio idóneo para ejecutar la resolución aludida: el urgente arranque y destrucción del material vegetal afectado ha de efectuarse in situ. Se cumple, por tanto, el requisito jurisprudencialmente exigido relativo a que la entrada sea absolutamente imprescindible para la ejecución del acto administrativo ( STC, Sección 3ª, nº 188/2013, de 4 de noviembre).

-la solicitud de autorización judicial instada se encuentra en consonancia y se ajusta a los fines del acto cuya ejecución subsidiaria se pretende por la Administración.

-por último, la proporcionalidad de la medida se desprende tomando en consideración, además de todo lo expuesto, que la entrada por la Administración al inmueble concernido no comporta el acceso a la vivienda o morada del apelado, sino únicamente a una parcela rústica, mientras que, en contraposición, ha de valorarse que el acto administrativo que se persigue ejecutar subsidiariamente por aquélla trata de garantizar la propagación del cuarto brote de xylella fastidosa detectado en el territorio de la Comunidad Valenciana. No se da en el caso de autos, por consiguiente, un sacrificio desproporcionado del derecho del apelado garantizado en el art. 18.2 de la C.E. El auto recurrido sostiene, por remisión a lo resuelto por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo número Dos de Alicante, que la medida de entrada en la parcela no es proporcional por existir, según los expertos, otros procedimientos para hacer frente a la plaga distintos del arranque del material vegetal, como la contención. Pero el Juzgado de instancia no tiene en cuenta que las atribuciones de los órganos jurisdiccional en materia de autorizaciones de entrada domiciliaria y demás lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular no alcanzan a ponderar otra solución posible eventual y futura que no sea la contemplada en el acto administrativo que se ejecuta por medio de la entrada, por ser una cuestión que no afecta al contenido del derecho fundamental a la inviolabilidad domiciliaria ( STC, Sección 3ª, nº 188/2013, antecitada) y que no puede plantearse en el procedimiento establecido en el art. 8.6 de la Ley 29/1998, sino, en su caso, en el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra dicho acto administrativo (en este sentido, asimismo, STC nº 188/2013).



CUARTO.- Según ha sido ya apuntado, el auto de 22 de marzo de 2019 apelado basó también la denegación de la medida de entrada solicitada por la Generalitat Valenciana en que se hallaba sub iudice la decisión administrativa de fondo para cuya ejecución forzosa se pedía la entrada.

La Sala tampoco comparte ese razonamiento del Juzgado. Según ha sido reseñado en el fundamento de derecho primero de la presente sentencia, el Tribunal Constitucional ha precisado que la autorización de entrada no puede otorgarse si el acto administrativo para cuya ejecución se insta la entrada ha sido impugnado en sede contencioso-administrativa y, o bien se halla pendiente de resolver la medida de suspensión, o bien dicha medida cautelar ha sido ya acordada. Y como también ha quedado recogido en el fundamento jurídico tercero de esta sentencia, no existe constancia de que la eficacia de la resolución autonómica para cuya ejecución forzosa se pide la entrada se encuentre suspendida en sede jurisdiccional.



QUINTO.- Cabe añadir, saliendo al paso de las alegaciones formuladas por D. Luis Angel en los autos de instancia, que no es únicamente el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo que conoce del proceso principal el competente para resolver sobre la medida de entrada prevista en el art. 8.6 de la Ley 29/1998. Acudiendo nuevamente a la jurisprudencia constitucional, ha de reiterarse que el T.C. tiene manifestado que el control que le compete efectuar al Juez que otorga la autorización de entrada es el de garante del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio, correspondiéndole al Juez que conoce de la adecuación a derecho del acto administrativo que la Administración pretende ejecutar por medio de la entrada el examen de la legalidad de ese acto ( SSTC nº 139/2004, de 13 de septiembre, y nº 189/2004, de 2 de noviembre, antecitadas).



SEXTO.- En suma, procede estimar el recurso de apelación y revocar el auto apelado, disponiendo la Sala, de conformidad con lo establecido en el art. 8.6 de la Ley 29/1998, autorizar la entrada solicitada por la Dirección General de Agricultura, Ganadería y Pesca, a fin de que por empleados de la empresa TRAGSA, debidamente autorizados por la mencionada Dirección General, y actuando bajo sus indicaciones expresas, procedan a la adopción de las medidas urgentes fitosanitarias obligatorias de arranque y destrucción in situ, en ejecución subsidiaria, del material vegetal contemplado en la resolución de 20 de octubre de 2017 de aquella Dirección General, por la que se detectó un cuarto brote de Xylella fastidiosa en el territorio de la Comunidad Valenciana.

La diligencia de entrada se llevará a cabo previa determinación por la Dirección General de Agricultura, Ganadería y Pesca, de los días y horas para su práctica, e identificación de los funcionarios y demás personal actuante y limitación de su número, adoptando los mismos las cautelas precisas para que la limitación del derecho fundamental de los afectados previsto en el art. 18.2 de la C.E. se efectúe del modo menos restrictivo posible, debiendo ser todo ello acordado por el Juzgado de instancia, al que posteriormente se deberá comunicar por la Administración el resultado de esa diligencia.

SÉPTIMO.- En aplicación del art. 139.2 de la Ley 29/1998, no ha lugar a hacer expresa imposición de costas procesales de esta segunda instancia, al haberse estimado la apelación.

Fallo

FALLAMOS 1.- Estimar el recurso de apelación número 312/2019, interpuesto por la Generalitat Valenciana contra el auto de 22 de marzo de 2019 dictado por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número Cuatro de Alicante en los autos de autorización de entrada domiciliaria número 101/2019 seguidos ante ese Juzgado.

2.- Revocar el auto apelado.

3.- Autorizar a la Generalitat Valenciana, Dirección General de Agricultura, Ganadería y Pesca, para la entrada en la parcela NUM000 del polígono NUM001 de Murla, propiedad de D. Luis Angel , a fin de que por empleados de la empresa TRAGSA, debidamente autorizados por la mencionada Dirección General, y actuando bajo sus indicaciones expresas, procedan a la adopción de las medidas urgentes fitosanitarias obligatorias de arranque y destrucción in situ, en ejecución subsidiaria, del material vegetal contemplado en la resolución de 20 de octubre de 2017 de aquella Dirección General, por la que se detectó un cuarto brote de Xylella fastidiosa en el territorio de la Comunidad Valenciana. La diligencia de entrada se llevará a cabo en la forma indicada en el fundamento jurídico sexto de la presente sentencia.

4.- No hacer expresa imposición de costas procesales causadas en segunda instancia.

Esta sentencia no es firme y contra ella cabe, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162, de 6 de julio de 2016).

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso de apelación, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que como LAJ de la misma, certifico.