Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 289/2020, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 638/2019 de 19 de Febrero de 2020

Encabezamiento

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SENTENCIA Nº 289/2020

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE MÁLAGA

RECURSO Nº 638/2019

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES/A:

PRESIDENTE

D. FERNANDO DE LA TORRE DEZA

MAGISTRADOS

D. SANTIAGO MACHO MACHO

Dª. BELÉN SÁNCHEZ VALLEJO

Sección Funcional 2ª

___________________________________

En la Ciudad de Málaga, a 19 de febrero de 2020

Esta Sala ha visto el presente contencioso-administrativo número 638/2019, interpuesto por el Procurador Sr. Ostos Moreno, nombre de ACADEMIA ESFOA, S.L., asistida por la Letrada Sra. Villegas Galván, frente a resolución de la CONSEJERÍA DE CONOCIMIENTO Y EMPLEO de la Junta de Andalucía, representada y defendida por Letrado de su Gabinete Jurídico.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. Santiago Macho Macho, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- Por la reseñada en la encabezamiento fue presentado escrito el 26/06/2018 en los Juzgados de Lo Contencioso-administrativo de Sevilla, correspondiendo por turno de reparto al n º 4, PO 239/18, interponiendo recurso contra resolución presunta desestimatoria de la reclamación realizada por la parte ahora recurrente al Servicio Andaluz de Empleo.

Seguido el curso de los autos ante dicho Juzgado, el 4/02/19 es sustanciada demanda donde se opone cuanto es tenido por oportuno para pedir sentencia por la que se estime el Recurso contencioso- administrativo interpuesto, y en su virtud:

l. Se condene a la Dirección Provincial de Málaga del Servicio Andaluz de Empleo-actual, Delegación Territorial de Conocimiento y Empleo - a la liquidación y pago de la suma total de TREINTA Y DOS MIL SETECIENTOS VEINTICUATRO EUROS (32.724,00 €), en favor de la entidad ACADEMIA ESFOA, S.L., en cumplimiento de la Resolución Definitiva de 16 de diciembre de 2011, por la que se le otorgó subvención destinada a la realización del curso 29-1 ACTIVIDADES DE GESTIÓN ADMINISTRATIVA, en el expediente administrativo número 29/2011/J/880, sin perjuicio de los intereses legales devengados.

2. Se condene a la Dirección Provincial de Málaga del Servicio Andaluz de Empleo -actual, Delegación Territorial de Conocimiento y Empleo - al pago de las costas causadas en el presente procedimiento.

La contestación es presentada por la Administración con escrito de 25/03/19 donde se alega cuanto es estimado por conveniente para pedir se desestime las pretensiones de la parte actora, con imposición de costas a la misma.

SEGUNDO.- El Juzgado de lo Contencioso-administrativo n º 4 de Sevilla eleva exposición de competencia a la Sala de Sevilla de este TSJ a 25/03/19, y ésta resuelve a 21/06/19 que corresponde conocer a esta Sala de Málaga, que admite su competencia, y, una vez personadas las partes en Decreto de 22/10/19 acuerda seguir su tramitación conforme a lo dispuesto para el procedimiento ordinario en la Ley 29/1.998 en el estado que estaban los autos al ser recibidos.

TERCERO.- En Decreto de 22/10/19 es fijada la cuantía del recurso en 32.724,00 €.

En la anterior fecha es dictado auto acordando el recibimiento del pleito a prueba, admitiendo y teniendo por practicadas las pruebas que en el mismo constan, y abriendo plazo par conclusiones, presentadas por la parte recurrente el 26/12/19 y por la recurrida el 23/01/20, quedando los autos pendientes de señalamiento para deliberación votación y fallo en diligencia de 24 enero 19, teniendo lugar dicho acto el pasado día once.

CUARTO.- En la tramitación de este procedimiento se han observado las exigencias legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Objeto del recurso presente es determinar si se ajustan a derecho la resolución presunta desestimatoria de la reclamación realizada por la parte ahora recurrente al Servicio Andaluz de Empleo, consistente en que se le abonara la cantidad de 32.724 euros, cantidad que no ha sido abonada de la subvención concedida en virtud de Resolución de 16-12-2011.

No es objeto del recurso la resolución por la Consejería de Conocimiento y Empleo de 21/11/2018 que acuerda la pérdida del derecho al cobro de la subvención en su día concedida.

SEGUNDO.-La parte recurrente expone, en síntesis:

-En fecha 16 de diciembre de 2011 la Dirección Provincial de Málaga, del Servicio Andaluz de Empleo, de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio, al amparo de lo establecido en la Orden de 23 de octubre de 2009, por la que se desarrolla el Decreto 335/2009, de 22 de septiembre, por el que se regula la ordenación de la Formación Profesional para el Empleo en Andalucía, y se establecen las bases reguladoras para la concesión del subvenciones y ayudas y otros procedimientos, concedió a la entidad ACADEMIA ESFOA, S.L. una subvención por importe de 68.175,00 € destinada a la realización de acciones de formación de oferta dirigida prioritariamente a trabajadores desempleados.

La acción formativa subvencionada se denominó 'Actividades de gestión administrativa', curso 29-1, asignándose una ayuda por importe de 68.175,00€ (Folio 56 del expediente administrativo).

Por tanto, se reconocía en la Resolución definitiva de 16 de diciembre de 2011, mediante el ANEXO VI sobre 'Condiciones particulares para la subvención concedida a la entidad', la concesión del importe de 68.175,00 €, destinado a la ejecución de la actividad formativa detallada en aquella.

De conformidad con dicho ANEXO VI de la misma Resolución, el importe de la subvención se distribuía en tres pagos (Folio 55 del expediente administrativo):

Primer pago del anticipo, a la firma de la Resolución: 35.451,00 €.

Segundo pago del anticipo: 15.680,25 €.

Tercer pago: 17.043,75 €.

Recibida la Resolución de concesión, en fecha 21 de diciembre de 2011 es aceptada expresamente. No obstante, no es hasta el 2 de mayo de 2013 cuando la Administración abona el primer pago en concepto de anticipo, por importe de 35.451,00€ (Folio 113 del expediente administrativo).

En fecha 6 de febrero de 2018, se dirige a la Dirección Provincial de Málaga del Servicio Andaluz de Empleo, requerimiento de liquidación y pago de la cuantía pendiente de abono, esto es 32.724,00 €

No obstante, a la fecha de la formalización de la presente demanda, la entidad ACADEMIA ESFOA, S.L. no ha sido atendida en sus requerimientos de liquidación y pago, habiendo percibido exclusivamente el 50% del importe de la cantidad subvencionada.

Transcurridos más de tres meses, desde la Reclamación de 6 de febrero de 2018, dirigida a la Dirección Provincial de Málaga del Servicio Andaluz de Empleo, sin haber obtenido respuesta expresa por parte de la Administración, en fecha 28 de junio de 2018 la entidad ACADEMIA ESFOA, S.L. interpuso Recurso contencioso-administrativo, contra la desestimación presunta por silencio administrativo ante la referida Reclamación de conformidad con el artículo 29.1 de la Ley 29/1998.

Que, considerando dicha desestimación presunta de la reclamación, contraria a Derecho y lesiva para los intereses de la mandante, se interpone el presente escrito de demanda.

- Ala firma de la Resolución, recibió mi mandante la cantidad de 35.451,00 € en concepto de anticipo.

Tras concluir la ejecución de la actividad subvencionada, el 2 de enero de 2013, esta parte justificó el 100% de la misma.

Lo anterior se llevó a cabo aportando (Folios 71 y siguientes del expediente administrativo y CD adjunto):

Solicitud de Liquidación del Curso, junto con la relación de gastos, la Declaración de gastos y liquidación.

Informe de Revisión de la Cuenta Justificativa emitido por el Auditor de Cuentas.

Memoria de actuación y declaración responsable de la entidad.

Disco DVD con los justificantes de la liquidación.

-Sobre la obligación de pago de la administración.

En relación a la conclusión y justificación de la actividad subvencionada, dispone el artículo 34.3 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones:

El pago de la subvención se realizará previa justificación, por el beneficiario, de la realización de la actividad, proyecto, objetivo o adopción del comportamiento para el que se concedió en los términos establecidos en la normativa reguladora de la subvención.

En concordancia, la misma Resolución de concesión se comprometió al ingreso de los dos últimos pagos: uno por importe de 15.680,25 €, a modo de anticipo, una vez iniciadas al menos el 25% de las acciones; y otro, por importe de 17.043,75 €, a la presentación de la justificación de al menos el 25% de la subvención.

Por tanto, habiendo ejecutado completamente la actividad subvencionada y presentada la documentación justificativa del 100% de la misma ante la Administración concedente, en riguroso cumplimiento de la Resolución de concesión, habría procedido liquidar y pagar por parte de ésta la totalidad de la ayuda concedida. Sin embargo, esto no se produjo.

-De la Reclamación de liquidación y pago dirigida a la Administración y la ausencia de respuesta.

Aun cuando la Administración se encuentra obligada a la liquidación y pago de la subvención otorgada desde la justificación del 25% de la misma, esto es, desde el 2 de enero de 2013, esta parte debió requerirla en fecha 6 de febrero de 2018.

Y esto, por cuanto que los preceptivos condicionantes de pago habían sido cumplidos en su totalidad.

Sin embargo, el anterior requerimiento no ha sido atendido ni cuestionado por la Administración mediante resolución motivada, ni en el citado plazo de tres meses desde la correspondiente reclamación, ni en ningún otro momento desde la justificación, y, por ende, tampoco el derecho de mi mandante a recibir el pago de la cuantía pendiente.

Por ello, trascurridos más de tres meses desde la de fecha 6 de febrero de 2018, esta parte interpuso Recurso contencioso-administrativo por entender desestimadas por silencio administrativo las pretensiones aducidas en ella, ante la falta de respuesta, de conformidad con el artículo 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo.

Por su parte, dispone el artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, reguladora del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (actual artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, reguladora del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas)

En definitiva, siendo de aplicación supletoria lo ordenado por la Ley 30/1992 y a falta de disposiciones específicas reguladoras del plazo para resolver las previas reclamaciones de pago en el ámbito de las subvenciones concedidas de conformidad con la Resolución de 27 de diciembre de 2011, y al amparo de la Orden de 23 de octubre de 2009 y la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, resulta conforme a Derecho la aplicación del plazo de tres meses contemplado en el artículo 42 de la Ley 30/1992.

Si bien, como ya ha sido referido, no se ha obtenido respuesta alguna a la solicitud de liquidación y pago, ello no puede fundarse en modo alguno en la comprobación que habría de efectuar la Administración.

En este sentido, la Sentencia de 15 de marzo de 2016, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, dice (...)

Por su parte, la reciente Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, de fecha 6 de marzo de 2018 (...)

Ello supone que han de distinguirse dos fases de comprobación de la Administración, de diferente naturaleza:

comprobación de la justificación presentada, la documentación: ha de desarrollarse en breve plazo;

comprobación de la ejecución de la subvención: puede tener un alcance mucho más amplio y por ello subsiste en tanto no prescriba la acción de reintegro.

Por ende, no resulta admisible condicionar la liquidación y abono de los pagos pendientes, a la previa comprobación de la documentación justificativa.

Este criterio colisionaría con las condiciones de pago establecidos con carácter previo a la concesión de la subvención; condiciones estas que fueron suscritas y asumidas con la firma de la Resolución de concesión, de 16 de diciembre de 2011, por el beneficiario de la misma, mi mandante, pero también por el Órgano concedente.

En definitiva, en modo alguno puede aceptarse una modificación sustancial del régimen de derechos y obligaciones que las partes asumieron con la firma de la Resolución, mediante la decisión unilateral, arbitraria y contraria a Derecho de la Administración, dejando despojado al beneficiario de los derechos que le son propios.

-De la obligación al pago por la Administración.

En relación a esta cuestión, la reciente Sentencia de fecha 9 de marzo de 2016, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía -dictada en un caso idéntico al presente -se pronuncia en los siguientes términos (...)

En términos similares, las Sentencias de 7 de abril de 2016 y la de 19 de mayo de 2016, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía.

En definitiva, la mercantil ACADEMIA ESFOA, S.L. ha actuado de conformidad con lo dispuesto en la normativa que es de aplicación, así como la Resolución dictada por la Administración a la que se dirige.

A fecha del presente escrito de Demanda, mi mandante no ha recibido el abono de los dos últimos pagos al que está obligada la Administración a la que me dirijo, conforme a lo dispuesto en la Resolución de concesión de fecha 16 de diciembre de 2011, suma que asciende a 32.724,00 €.

-Sobre la ausencia de motivo alguno que justifique la falta de pago de la subvención concedida. La previsión presupuestaria.

Por su parte, no encuentra mi mandante motivo alguno que justifique la falta de pago por el Órgano concedente.

En relación a esta cuestión, refiere la Sentencia de 22 de febrero de 2016 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo: (...)

En el caso presente, no supone óbice al pago la falta de previsión presupuestaria del gasto destinado a la concesión de la subvención a mi mandante.

A estos efectos, establece la Resolución de concesión de 16 de diciembre de 2011: (...)

Esto es indicativo de que el importe de la subvención concedida a la entidad ACADEMIA ESFOA, S.L. se encontraba previsto y aprobado con carácter previo a la resolución de concesión, lo cual conllevaría el compromiso de gasto correspondiente.

Previsto presupuestariamente el importe de la subvención, que el Servicio Andaluz de Empleo se comprometió a pagar a la entidad beneficiaria, mi mandante no encuentra motivo alguno por el cual haya de soportar la pasividad de la Administración ante la reclamación de liquidación y pago.

En definitiva, el Órgano concedente no ha ajustado su proceder a las condiciones suscritas bilateralmente con la mercantil ACADEMIA ESFOA, S.L. De modo que, a la vista de la Resolución y la Orden, habiendo mi mandante actuado de conformidad con las exigencias de estas, y tras la Reclamación de liquidación y pago interpuesta por mi mandante, por el contrario, la Administración no ha cumplido con sus obligaciones, esto es, liquidar y pagar el importe de los dos últimos pagos (32.724,00 €).

Por todo lo expuesto, ha de proceder en tiempo y forma el abono de la cantidad de 32.724,00 €, a favor de la entidad ACADEMIA ESFOA, S.L.

- Sobre la vulneración de la buena fe, confianza legitima y seguridad jurídica.

El fundamento del principio de confianza legítima que exige que las autoridades y la Administración sean fieles a sus propios actos o a su propia

conducta anterior, radica en la exigencia de la más elemental seguridad jurídica que deriva, a su vez, de la existencia del Estado de Derecho.

En efecto, el principio de protección de la confianza legítima se traduce, en último término, en la irrevocabilidad de las situaciones subjetivas consentidas y admitidas. Es una técnica de protección de las situaciones consolidadas, una salvaguarda de los derechos frente a la Administración; una garantía del ciudadano que ha acomodado su actuación a como legítimamente podía suponerse que iba a actuar la Administración ponderando los precedentes, la legalidad aplicable, y las situaciones ya consolidadas.

En este sentido, la propia Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en su artículo 3° (antes, artículo 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común), tras señalar que la Administración sirve con objetividad los intereses generales y que ha de actuar con pleno sometimiento a la Ley y al Derecho, determina que, igualmente, ha de respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima.

Por su parte, el Tribunal Supremo, ante el eventual conflicto entre seguridad jurídica y legalidad de la actuación administrativa, ha estimado, en ocasiones, la primacía de la seguridad basándose en el principio de confianza (Consagrado en la STS de 8 de junio de 1990, citada en STS de 17 de febrero de 1997, y recientemente en la STSJ-A con sede en Málaga, de 10 de julio de 2018).

Asimismo, las Sentencias del Tribunal Supremo de 10 de mayo de 1999, la de 26 de abril de 2012 y STSJ-A con sede en Sevilla de 12 de abril de 2018

Así, en el caso que nos ocupa, podemos observar cómo la Administración ha vulnerado la confianza que la entidad ACADEMIA ESFOA, S.L. depositó en

dicha Administración al formalizar con la misma Resolución Definitiva de fecha 16 de diciembre de 2011 de concesión de la subvención por importe de 68.175,00 €, lo cual ha supuesto que las expectativas que estaban fundadas en una actuación administrativa firme, fueran truncadas.

En definitiva, la firma de la citada Resolución implicaría obligaciones recíprocas para cada firmante, la de ejecución y justificación por parte de mi mandante; pero también la de liquidación y pago por la Administración, en los términos estipulados en aquella. Sin embargo, habiendo cumplido la primera las obligaciones que le son imputables, no así ha ocurrido respecto de la segunda, que ha dejado desatendida su obligación de liquidación y pago a la entidad ACADEMIA ESFOA, S.L., razón por la cual ha quedado conculcado el principio de confianza legítima.

Añade en conclusiones:

Tal y como viene sosteniendo aún si la actividad de comprobación se ha iniciado por la Administración, pero no se ha acordado la suspensión del pago, el abono de la subvención resulta igualmente obligado si es que la justificación documental está completa, tal y como bien sucede en el caso que nos ocupa.

En aras de acreditar lo antes expuesto, procede el análisis por esta parte de los requerimientos de documentación notificados en la tramitación del expediente de la subvención con número 29/2011/J/0880, y que la Letrada de la Junta de Andalucía ha traído a colación - de manera desacertada - de cara a justificar el impago de la subvención ahora reclamada:

'En el caso que nos ocupa, según se recoge en el informe que aportamos se realizan dos requerimientos al actor para que presente la documentación justificativa pertinente, que al no ser presentada da lugar a una Resolución de pérdida del derecho al cobro de la misma.'

1. Requerimiento de fecha 14 de febrero de 2017 y notificado el 17 de febrero de 2017.

En fecha en que fue notificado este requerimiento de documentación, el 17 de febrero de 2017 ya había transcurrido el plazo de cuatro años que contempla el artículo 39 de la LGS para que la Administración pueda iniciar el procedimiento de pérdida del derecho al cobro, por lo que el mismo había prescrito a fecha de 17 de febrero de 2017.

Es decir, habiéndose presentado la documentación justificativa el pasado 15 de febrero de 2013, el 17 de febrero de 2017 ya habían transcurrido concretamente 4 años y 2 días, quedando prescrito el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro.

Aun así, esta parte procedió en tiempo y forma a atender el citado requerimiento mediante escrito presentado el 24 de febrero de 2017.

2. Requerimiento de fecha 7 de septiembre de 2018 y notificado el 11 de septiembre de 2018.

Reitera esta parte lo expuesto en relación al requerimiento de fecha 14 de febrero de 2017 y notificado a mi representada el 17 de febrero de 2017.

Este requerimiento de fecha 7 de septiembre de 2018 fue igualmente atendido por esta parte mediante escrito de fecha 21 de septiembre de 2018.

Dicho requerimiento igualmente fue notificado cuando ya había transcurrido el plazo de cuatro años que contempla el artículo 39 de la LGS, careciendo ambos requerimiento efectuados a esta parte de efectos interruptivos de la prescripción alguno.

Así, el contenido de dichos requerimientos determina que la Administración no ha efectuado ningún tipo de comprobación de la documentación justificativa presentada en fecha 15 de febrero de 2013 hasta la notificación del primero de ellos el pasado 17 de febrero de 2017 . Insistimos, dichos requerimientos carecen de cualquier tipo de eficacia y, por supuesto, carecen de eficacia interruptiva de la prescripción del derecho de la Administración a iniciar el procedimiento de pérdida del derecho al cobro, puesto que su derecho a reconocer o liquidar el reintegro ya había prescrito a 17 de febrero de 2013.

Reitera esta parte que sin que se haya interrumpido el plazo de prescripción de cuatro años de que dispone la Administración para iniciar el referido procedimiento pérdida del derecho al cobro por ninguno de estos requerimientos, tal y como ha quedado expuesto, el derecho de la administración demandada a fecha de dictar la resolución de 3 de octubre de 2018 ha prescrito.

TERCERO.- La defensa de la Administración opone, en síntesis:

-Tal y como se acredita mediante informe de 12 -12-2018 de la Jefa de Servicio de Formación para el Empleo, que se ad junta como DOCUMENTO N.º 1:

*El 15-02-2017 se requiere a la entidad para que presente documentación.

*El 7-09-2019 se realiza un nuevo requerimiento.

*Realizada la comprobación técnico económica y habiendo justificado gastos por importe inferior al total subvencionado se acuerda el 3-10-2018 iniciar procedimiento de pérdida del derecho al cobro. Dicho procedimiento finaliza con Resolución de 21-11-2018 por la que se acuerda la pérdida del derecho al cobro. Se adjunta como DOCUMENTO N.º 2 la Resolución de pérdida del derecho al cobro. Dicha Resolución fue impugnada en reposición, recurso que fue inadmitido mediante Resolución de 18- 02-2019, que se adjunta como DOCUMENTO N.º 3.

De esta forma, consideramos que en su caso, es dicha resolución la que debe ser objeto de impugnación, con las alegaciones de oposición que se tengan por conveniente, pues actualmente la desestimación del pago de la cantidad reclamada se ve reforzada por la existencia de una Resolución.

En lo que a la desestimación del cobro de dicha cantidad por resolución presunta, sólo podemos reconocer la conformidad a derecho de la resolución impugnada pues establece la Resolución de concesión en su Resuelve Octavo. 3 que ' El pago de la cuantia restante se ordenará, en su caso, una vez justificado al menos el 25% del total subvencionado mediante la oportuna presentación de la documentación justificativa de conformidad con Jo establecido en el articulo 102 de la orden de 23 de octubre de 2009'.

En el caso que nos ocupa, según se recoge en el informe que aportamos se realizan dos requerimientos al actor para que presente la documentación justificativa pertinente, que al no ser presentada da lugar a una Resolución de pérdida del derecho al cobro de la misma. Es decir, no hay inactividad por la Administración, y ya existe una resolución de pérdida del derecho de cobro, por lo que la resolución impugnada por mi representada debe ser confirmada.

CUARTO.- Esta Sala tiene dicho, v. gr., sentencia de 22 octubre 2019, rec. 780/18, que son procedimientos distinto el de verificación de la justificación presentada por el beneficiario, de naturaleza formal y está destinada a contrastar la completitud de la justificación presentada, como paso previo a autorizar el pago; y, el de comprobación de la realización de la actividad y cumplimiento de la finalidad que determinó la concesión o disfrute de la subvención. Ambos están sometidos a plazos diversos: mientras queel procedimiento de comprobación de la justificación de la realización de la actividad subvencionada tiene un plazo muy reducido para su verificación, el fijado en la Orden en la que se convocan las ayudas, el plazo para desarrollar la actividad de control de la justificación de las acciones formativas es más extenso, y comprende hasta los cuatro años del plazo de prescripción para el ejercicio de la facultad administrativa de reintegro ( art. 39 de LGS).

En este sentido la STS de 6 de marzo de 2018 (rec. 557/2017) dice'la verificación de la justificación presentada por el beneficiario y, por otra, la comprobación de la actuación comprometida. Son dos actuaciones distintas no sólo porque así las enuncia el art. 32 de la LGS , sino porque tienen finalidades y ámbitos de actuación diversos. La primera, la verificación o comprobación de la justificación, es de naturaleza formal y está destinada a contrastar la completitud de la justificación presentada, como paso previo a autorizar el pago. Por ello debe desarrollarse en un plazo breve, atendido su limitado ámbito de comprobación. La segunda, de comprobación de la actividad o adopción del comportamiento para el que se otorgó la subvención puede tener un alcance mucho más amplio y por ello perdura en tanto no prescriba la acción de reintegro ( art. 39.1 de la LGS ). Por tanto, la verificación o, como dice el art. 32.1 LGS , la comprobación de la justificación, por una parte, y la comprobación de la realización de la actividad y cumplimiento de la finalidad que determinó la concesión o disfrute de la subvención, por otra, son actividades administrativas distintas, que no están sujetas a un régimen temporal común, como pretende la recurrente. Para la comprobación de la idoneidad y completitud de la justificación el plazo ha de ser necesariamente breve, pues se trata de contrastar que la documentación está completa a tenor de lo exigido en las bases de la convocatoria, y justifica la realización de la actividad que se había comprometido el beneficiario. De hecho, la norma que establece las bases de la subvención concedida, la Orden de 31 de octubre de 2008, de la Consejería de Empleo de la Junta de Andalucía, modificada por la Orden de 23 de marzo de 2009, establece en su art. 36.5 un plazo de dos meses para la revisión por la Administración de la idoneidad de la justificación presentada, así como la tramitación del oportuno documento contable, precisando que:

'[...] sea cual fuere el procedimiento elegido para la justificación final de la subvención, el beneficiario deberá remitir al órgano gestor, en el plazo establecido en el párrafo primero de este artículo [tres meses], la documentación correspondiente. A partir de dicha fecha el órgano gestor dispondrá de un plazo de dos meses para la revisión y tramitación del oportuno documento contable[...]Examinada la documentación aportada, o transcurrido dicho plazo sin que se hubiera presentado, el órgano gestor dictará la correspondiente resolución de liquidación o el acuerdo de iniciación del expediente de reintegro, según proceda'.

Nada impide, desde luego, que en esa primera fase de justificación se considera insuficiente la presentada por el beneficiario y se le requiera para que la complemente, o que se pongan los reparos a que haya lugar, incluso la iniciación inmediata de procedimiento de reintegro, con la posible adopción de medida cautelar de suspensión del abono de los pagos pendientes ( art. 35.1 de la LGS ). Pero lo que no cabe es dilatar esa fase de verificación documental, necesariamente breve por su finalidad limitada, so pretexto de que la facultad de comprobación queda abierta en tanto no prescriba la acción de reintegro. El art. 88 del Reglamento de la LGS es esclarecedor cuando exige para proceder al pago certificación que acredite los siguientes extremos:

'a) la justificación parcial o total de la misma, según se contemple o no la posibilidad de efectuar pagos fraccionados, cuando se trate de subvenciones de pago posterior;

b) que no ha sido dictada resolución declarativa de la procedencia del reintegro de la subvención o de la pérdida del derecho al cobro de la misma por alguna de las causas previstas en el artículo 37 de la Ley General de Subvenciones ;

c) que no ha sido acordada por el órgano concedente de la subvención, como medida cautelar, la retención de los libramientos de pago o de las cantidades pendientes de abonar al beneficiario o entidad colaboradora, referidos a la misma subvención'.

Es decir, la certificación acreditará que se ha presentado la justificación pero no que se ha realizado ya la comprobación exhaustiva de la efectiva realización de la actividad, y que no se haya declarado definitivamente la procedencia del reintegro o pérdida de la subvención, así como que, aun en el caso de haberse iniciado expediente de reintegro, no se ha adoptado la correspondiente medida cautelar de retención de pago. Dicho de otro modo, aún si la actividad de comprobación se ha iniciado por la Administración, pero no se ha acordado la suspensión de pagos, el abono de la subvención resulta igualmente obligado si es que la justificación documental está completa, algo que no se ha cuestionado en la contestación a la demanda.'

Por otra parte, no se trata que la entidad beneficiaria de la subvención, una vez presentada la justificación de la actividad desarrollada, reclamando el pago de lo que pueda restar de percibir, y no siendo respondido por la Administración, obtenga por silencio administrativo lo que pide, puesto que no estamos ante un procedimiento iniciado a instancia de parte, sino ante una reclamación realizada dentro de un procedimiento iniciado por la Administración con la convocatoria de la subvención, sino que una vez presentada la documentación, pasado el plazo, la Administración viene obligada a la ejecución del acto firme ( art. 29.1 Ley 29/98) de concesión de la subvención, una vez acreditado el cumplimiento de la condición a que estaba subordinado el derecho ya declarado en la resolución de concesión, si la justificación documental presentada no fue objeto de ningún reparo, y es incoado a posteriori un procedimiento de reintegro, donde no se acordó como medida cautelar la suspensión del pago de la suma pendiente de abonar.

En este sentido la STS del 19 de septiembre de 2019, Recurso: 3228/2018, en su FD undécimo, dice:

' Esta Sala en sentencias de 20 de septiembre de 2018 , 8 , 11 y tres 26 de abril , y 23 de mayo de 2019 ( recursos de casación 551 , 5910 y 2528/2017 , 226 , 1053 , 771 , 1129/2018 y 4350/2017 ) ha sostenido los siguientes criterios que llevan a la estimación del recurso contencioso-administrativo:

1º No cabe justificar la inactividad de la Administración mezclando dos actuaciones administrativas distintas y sujetas a unos requerimientos temporales diferentes: la de verificación de la justificación presentada por el beneficiario y la comprobación de la actuación objeto de subvención. Se trata de actuaciones distintas tal y como se deduce del artículo 32 de la LGS y porque tienen finalidades y ámbitos de actuación diversos.

2º Así la actuación de verificación es de naturaleza formal y se destina a contrastar la completitud de la justificación presentada, como paso previo a autorizar el pago. Se desarrolla en un plazo breve, atendido su limitado ámbito de comprobación: contrastar que la documentación está completa a tenor de lo exigido en las bases de la convocatoria, y justifica la realización de la actividad que se había comprometido el beneficiario. Cabe que se considere insuficiente la justificación y que se requiera para que la complemente, y cabe que se pongan los reparos a que haya lugar, incluso la iniciación inmediata de procedimiento de reintegro, con la posible adopción de medida cautelar de suspensión del abono de los pagos pendientes ( artículo 35.1 de la LGS ).

3º La actuación de comprobación de la actividad subvencionada puede tener un alcance mucho más amplio y perdura en tanto no prescriba la acción de reintegro (cf. artículo 39.1 de la LGS ).

4º En el caso, como el presente, de subvenciones otorgadas al amparo de la Orden de 31 de octubre de 2008, modificada por la Orden de 23 de marzo de 2009, su artículo 36.5 establece un plazo de dos meses para la primera de las actuaciones, por lo que la Sala viene considerando que no cabe dilatar esa fase de verificación documental, necesariamente breve por su finalidad limitada, so pretexto de que la facultad de comprobación queda abierta en tanto no prescriba la acción de reintegro.

5º Se ha añadido en las sentencias de referencia que el artículo 88.3 del Reglamento General de la LGS aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, es esclarecedor cuando exige para el pago que el órgano encargado del seguimiento de la subvención certifique lo siguiente:

' a) la justificación parcial o total de la misma, según se contemple o no la posibilidad de efectuar pagos fraccionados, cuando se trate de subvenciones de pago posterior ;

' b) que no ha sido dictada resolución declarativa de la procedencia del reintegro de la subvención o de la pérdida del derecho al cobro de la misma por alguna de las causas previstas en el artículo 37 de la Ley General de Subvenciones ;

' c) que no ha sido acordada por el órgano concedente de la subvención, como medida cautelar, la retención de los libramientos de pago o de las cantidades pendientes de abonar al beneficiario o entidad colaboradora, referidos a la misma subvención '.

6º En consecuencia, aún si la actividad de comprobación se ha iniciado por la Administración, pero no se ha acordado la suspensión del pago, el abono de la subvención resulta igualmente obligado si es que la justificación documental está completa, algo que no se ha cuestionado en la contestación a la demanda, completitud que la sentencia de instancia tiene por probada.

7º De esta manera decae la causa de inadmisibilidad por falta de actuación administrativa que opone la Administración ex artículo 69.c) de la LJCA : existe una inactividad de la administrativa al no desarrollarse las actuaciones a que viene obligada en el marco de la relación jurídica creada por el acto de otorgamiento de la concesión.

8º Por consiguiente, la Administración demandada venía obligada a la ejecución del acto firme de concesión de la subvención, una vez acreditado el cumplimiento de la condición a que estaba subordinado el derecho ya declarado en la resolución de concesión. La justificación documental presentada no fue objeto de ningún reparo una vez solventados los distintos requerimientos. Por tanto, el documento contable necesario para efectuar el pago debió expedirse en el plazo de dos meses (artículo 36.5 de la Orden de 31 de octubre de 2008), plazo sobradamente transcurrido cuando se interpuso el recurso contencioso-administrativo.

9º En definitiva, se ha acreditado tanto el derecho de la beneficiaria como la pasividad de Administración en el cumplimiento y ejecución de un acto administrativo firme, como es el de concesión de la subvención, del que se derivan, no ya meras expectativas, sino auténticos derechos, que se han consolidado desde el punto y hora que el beneficiario ha cumplido con las obligaciones de justificación a que venía subordinada la efectiva percepción de la subvención.

10º Procede por todo lo expuesto estimar el recurso contencioso-administrativo y condenar a la Administración al pago de 17.034 euros, más los intereses devengados desde la fecha en la que se debieron realizar dichos pagos hasta que los mismos sean efectivos....'

QUINTO.- Proyectadas las anteriores consideraciones al caso de autos, consta que 16 de diciembre de 2011 la Dirección Provincial de Málaga, del Servicio Andaluz de Empleo, de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio, al amparo de lo establecido en la Orden de 23 de octubre de 2009, por la que se desarrolla el Decreto 335/2009, de 22 de septiembre, por el que se regula la ordenación de la Formación Profesional para el Empleo en Andalucía, y se establecen las bases reguladoras para la concesión del subvenciones y ayudas y otros procedimientos, concedió a la entidad ACADEMIA ESFOA, S.L. una subvención por importe de 68.175,00 €

Tras concluir la ejecución de la actividad subvencionada, el 2 de enero de 2013, la parte recurrente presenta documentación para justificar el cumplimiento del 100% de la misma, pendiente a esa fecha de abonar 32.724,00 €.

La Orden de 23 de octubre de 2009, por la que se desarrolla el Decreto 335/2009, de 22 de septiembre, por el que se regula la ordenación de la Formación Profesional para el Empleo en Andalucía, y se establecen las bases reguladoras para la concesión del subvenciones y ayudas y otros procedimientos (BOJA número 214 de 03/11/2009), en su Artículo 102. 'Justificación de la subvención', dice.

'1. A los efectos de la justificación de las subvenciones concedidas al amparo de la presente Orden, y en el plazo máximo de tres meses a partir de la fecha de finalización de las acciones objeto de subvención para el caso de la justificación final, el beneficiario deberá presentar una cuenta justificativa con aportación de un informe de auditor.....

No es hasta el 15-02-2017 cuando la Administración requiere a la entidad para que presente documentación adicional, mientras que el 6 de febrero de 2018 la recurrente se dirige a la Dirección Provincial de Málaga del Servicio Andaluz de Empleo, requerimiento de liquidación y pago de la cuantía pendiente de abono, esto es 32.724,00 €, y sin obtener respuesta en 3 meses interpone en presente recurso contencioso-administrativo el 26/6/18. Entre tanto la Administración inicia el procedimiento de reintegro, donde no consta acordara la suspensión del pago de la suma que pendía por abonar, dictando resolución por la Consejería de Conocimiento y Empleo de 21/11/2018 que acuerda la pérdida del derecho al cobro de la subvención en su día concedida.

Consecuentemente con la doctrina expuesta, la Administración debe abonar la suma reclamada.

SÉXTO.- La estimación del recurso, implica que procede la condena en costas a la parte recurrida, conforme al art. 139.1 Ley 29/98, en redacción dada por Ley 37/11, sin necesidad de más razonamiento, puesto que, como dice el ATS, Sala Contencioso-administrativo, Sección 1ª, del 01/12/16, Recurso: 368/2016:

'no existe un deber de motivación en los casos de vencimiento objetivo, ya que, como hemos expuesto en la sentencia de la Sala de 18 de enero de 2016 (recurso de casación nº 1096/2014 ), 'la fórmula imperativa utilizada ('... impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones...'), parece indicar que la exigencia de razonamiento adicional ('... y así lo razone...') se reserva para la salvedad de que aprecie que '... el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho...', lo que determina que cuando la Sala de instancia aplique el criterio del vencimiento objetivo, sin hacer uso de la aplicación de la excepción, no necesitará motivar o razonar la imposición de las costas'.

En el mismo sentido dice la STS de 12 de febrero de 2018, Recurso: 3011/2016 , en su FD 6º:

'.....Decíamos recientemente, en sentencia de 19 de enero de 2017 -recurso de casación 168/2016 -, y debemos reiterar ahora lo siguiente:

'El principio objetivo del vencimiento, como criterio para la imposición de costas que establece el artículo 139 LJCA , se matiza en el segundo inciso del mismo precepto con la atribución al tribunal de la posibilidad de apreciar la concurrencia en el proceso de serias dudas de hecho o de derecho que justifiquen la no-imposición de costas a la parte que ha visto rechazadas todas sus pretensiones.

Esta previsión se configura como una facultad del juez, discrecional aunque no arbitraria puesto que su apreciación ha de estar suficientemente motivada, y su aplicación no está condicionada a la petición de las partes.

Habrá que convenir que, la fórmula utilizada de '... serias dudas de hecho o de derecho', constituye un concepto jurídico indeterminado teñido de subjetividad que dificultará no sólo la razonabilidad de la no imposición de costas en virtud del criterio del vencimiento sino también las posibilidades de fiscalización en vía de recurso.

Este Sala, además, tiene dicho que la expresión 'serias dudas' demanda una aplicación restrictiva, pues las discrepancias sobre una determinada cuestión, de hecho o de derecho han de revestir una entidad tal que justifique la excepción ( ATS 5 de junio de 2012, rec. 258/2012 )'.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido:

PRIMERO.-Estimar el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto en nombre de ACADEMIA ESFOA, S.L., y condenar a la Dirección Provincial de Málaga del Servicio Andaluz de Empleo -actual, Delegación Territorial de Conocimiento y Empleo - a la liquidación y pago a la recurrente de 32.724,00 € en cumplimiento de la Resolución de 16 de diciembre de 2011, dictada el expediente administrativo número 29/2011/J/880, sin perjuicio de los intereses legales devengados.

SEGUNDO.- Imponer el pago de las costas a la Administración recurrida.

Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que contra la misma cabe, en su caso, interponer recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo si pretende fundarse en infracción de normas de derecho estatal o de la Unión Europea que sean relevantes y determinantes del fallo impugnado o ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con la composición que determina el art. 86.3 de la Ley Jurisdiccional si el recurso se fundare en infracción de normas de derecho autonómico; recurso que habrá de prepararse ante esta Sala en el plazo de treinta días contados desde el siguiente a la notificación de la presente sentencia mediante escrito que reúna los requisitos expresados en el art. 89.2 del mismo Cuerpo Legal.

Lo mandó la Sala y firman los Magistrados Ilmos/a. Sres/a. al inicio designados.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.