Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 289/2020, Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 29/2019 de 21 de Octubre de 2020

Encabezamiento

T.S.J.LA RIOJA SALA CON/AD

LOGROÑO

SENTENCIA: 00289/2020

Equipo/usuario: JGM

N.I.G:26089 33 3 2019 0000026

Procedimiento: PO PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0000029 /2019

De.-UNIÓN SINDICAL OBRERA DE LA RIOJA

ABOGADO-ADOLFO MINGO DE MIGUEL

PROCURADORA.-Dª. MARÍA LUISA MARCO CIRIA

Contra.-CONSEJERÍA DE EDUCACIÓN FORMACIÓN Y EMPLEO

ABOGADOLETRADO DE LA COMUNIDAD

Ilustrísimos señores:

Presidente:

Don Jesús Miguel Escanilla Pallás

Magistrados:

Doña Mónica Matute Lozano

Doña Elena Crespo Arce

SENTENCIA Nº 289 /2020

En la ciudad de Logroño, a veintiuno de octubre de dos mil veinte.

Vistos los autos correspondientes al recurso contencioso-administrativo sustanciado en esta Sala y tramitado conforme a las reglas del procedimiento ordinario, a instancia de UNIÓN SINDICAL OBRERA DE LA RIOJA, que comparece representada por la Procuradora Doña María Luisa Marco Ciria y defendida por el Letrado Don Adolfo Mingo De Miguel, siendo demandada LA CONSEJERÍA DE EDUCACIÓN, FORMACIÓN Y EMPLEO DEL GOBIERNO DE LA RIOJA, representada y defendida, a su vez, por el Letrado de la Comunidad.

Antecedentes

PRIMERO.Por la Procuradora Doña María Lisa Marco Ciria, en nombre y representación de la parte demandante arriba reseñada, se presentó escrito de interposición de recurso contencioso-administrativa ante esta Sala contra resolución de la Consejería indicada de fecha 18 de diciembre de 2018.

SEGUNDO.Que previos los oportunos trámites, la parte recurrente formalizó su demanda en la que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes, terminó suplicando que se dictase sentencia estimatoria del recurso interpuesto.

TERCERO.Que asimismo se confirió traslado a la Administración demandada para contestación a la demanda, lo que se verificó, en la que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que consideró pertinentes, finalizó suplicando el mantenimiento de la actuación administrativa recurrida.

CUARTO.Continuando el recurso por sus trámites, se señaló, para votación y fallo del asunto, el día 10 de Julio de 2020, en que se reunió, al efecto, la Sala.

QUINTO.En la sustanciación del procedimiento se han observado las prescripciones legales.

VISTOS.- Siendo Magistrado Ponente la Ilma. Sra. DOÑA MÓNICA MATUTE LOZANO, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.Se interpone el presente recurso contencioso-administrativo recurso contra la Resolución de fecha 18 de diciembre de 2018, del Consejero de Educación Formación y empleo del Gobierno de la Rioja que resuelve , acumulando las actuaciones de conformidad con lo expresado en el Fundamento Segundo de la citada resolución , desestimar el recurso interpuesto por la recurrente frente a la Resolución de 9 de noviembre de 2016 y declarar el deber de reintegrar la cantidad de TREINTA Y CINCO MIL OCHOCIENTOS CUARENTA Y NUEVE EUROS CON CINCUENTA Y OCHO CÉNTIMOS más los intereses de demora , que se calculan en la resolución citada.

Como se ha indicado, la Resolución atacada desestima el recurso interpuesto por la recurrente contra otra dictada por la Directora General de Empleo del Gobierno de La Rioja, de 9 de noviembre de 2016 que acuerda: 1. Aprobar la liquidación final del expediente 10 C006/22 por importe de 91. 827,42 CÉNTIMOS 424.160'5 euros. 2. Acordar el inicio del expediente de reintegro del expediente 10 C006/22 , exigiendo a la entidad el reintegro de TREINTA Y CINCO MIL OCHOCIENTOS CUARENTA Y NUEVE EUROS CON CINCUENTA Y OCHO CÉNTIMOS , diferencia resultante de comparar la subvención liquidada (91.827, 42 euros ) y la subvención anticipada ( 127.677 euros ).

Solicita la recurrente, Federación de Empresarios de La Rioja, que se dicte sentencia por la que, estimando el presente recurso por no ajustarse a Derecho la actuación administrativa impugnada, se declare y reconozca la nulidad de pleno derecho de la actuación administrativa combatida o en su defecto su anulabilidad, debiendo quedar desprovista de toda virtualidad y efecto en cualquier caso, con los consiguientes efectos favorables a esta parte, incluyendo en su caso la declaración de caducidad del procedimiento de reintegro y el consiguiente deber de archivo, o, en defecto de lo anterior, deberá anularse por ser disconforme a Derecho, quedando sin virtualidad ni efecto la liquidación practicada por importe de 91.827,42 € y la exigencia de reintegro por importe de 48.494,54 €, con todos los efectos favorables que procedan, haciendo estar y pasar a la Administración demandada por tales declaraciones.

Y solicita la condena en costas a la administración demandada.

Alega la parte actora, en fundamentación de la pretensión que deduce, los siguientes motivos: I-consideraciones generales sobre la actuación, reprochable, a su juicio, de la administración en el procedimiento en vía administrativa II.- infracción del procedimiento , alegando motivos o posibles enfoques del motivo , sobre caducidad del procedimiento de comprobación y caducidad del procedimiento de reintegro; III.- Improcedencia de la minoración de las subvenciones en relación a diferentes gastos .

La Administración demandada se ha opuesto a la demanda y ha solicitado la desestimación del recurso contencioso-administrativo.

SEGUNDO.La subvención concedida a la recurrente tiene su origen en el Convenio suscrito el día 26 de octubre de 2009 con el SERVICIO RIOJANO DE EMPLEO, para la realización de acciones formativas al amparo de la Orden 24/2009, de 11 de mayo de 2009, de la Consejería de Industria, Innovación y Empleo, por la que se regulan la formación de oferta, las acciones de formación en intercambio de investigación, Desarrollo e innovación (I+D+i) y las de Acciones de apoyo y acompañamiento a la formación y estudios y acciones de sensibilización y difusión y se establecen las bases reguladoras del procedimiento de concesión y justificación de subvenciones destinadas a tal fin, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de La Rioja.

La subvención fue concedida a la recurrente, por un importe de 335.574 EUROS mediante resolución del Consejero de Industria, Innovación y Empleo de 20 DE AGOSTO DE 2010, para la ejecución de varias acciones formativas, que fueron ejecutadas.

La parte recurrente realiza una serie de alegaciones bajo el epígrafe de consideraciones previas, articulando un motivo general de impugnación de la actuación administrativa objeto de recurso, exponiendo, efectivamente consideraciones, sobre la reprochable, a su juicio, actuación de la administración en el expediente que nos ocupa. Reprocha a la Administración, cambios inopinados de criterio sobre justificaciones y validación, adoptados mucho tiempo después de la concesión de la subvención, haciendo imposible para USO la justificación requerida, de forma sorpresiva, por la Consejería. Esta actuación supone una infracción de los principios de buena fe, confianza legítima seguridad jurídica y, por lo tanto, dado que se ha cumplido el fin subvencional, la parte concluye que se infringe el principio de proporcionalidad en la decisión de reintegro y más en concreto en relación a los intereses de demora.

Tales alegaciones, son realizadas por la parte a modo de preámbulo, como crítica general al actuar de la administración, durante un dilatado periodo de tiempo. Sin embargo, no puede considerarse un motivo de impugnación eficaz para enervar el principio de legalidad del actuar administrativo. Dichas consideraciones son genéricas, relacionadas con éste y con otros expedientes, suponen una crítica a modo de juicio global, hacia la administración en materia de subvenciones.

También la actora, en el PO 213/2018 realizó similares alegaciones, reproduciéndose a continuación lo que esta misma Sala resolvió sobre ello, en la Sentencia 134/2019 recaída en ese procedimiento: ' Como primer motivo de impugnación del acto administrativo, la parte actora alega la vulneración de los principio de confianza legítima, buena fe y seguridad jurídica. También hace referencia a la vulneración de los actos propios de la Administración, a las aproximaciones de la actuación administrativa al ámbito sancionador y al ejercicio de facultades punitivas, aunque los efectos desfavorables, el reintegro, no constituyan una sanción y al principio de proporcionalidad.

Fundamenta este motivo la recurrente en el hecho de que, desde hace tiempo, viene asumiendo, programando y realizando numerosas actividades formativas subvencionadas mediante su participación en convocatorias aprobadas por la Comunidad Autónoma de La Rioja, en un contexto jurídico similar al del expediente subvencional 11CO74/M22 en lo que respecta a criterios de aceptación e imputación de gastos, exigencias formales, información exigible y medios de aportación, criterios de cuantificación ..., habiendo procedido, en los procedimiento anteriores, en la misma forma en la que lo ha hecho en este expediente a la hora de justificar los gastos, sin que haya mediado en los anteriores procedimientos, reserva, suspicacia o requerimiento adicional por parte de la misma Administración convocante, al contrario de lo sucedido en el expediente subvencional en el que se ha dictado la resolución administrativa impugnada, en el que sin mediar advertencia ni motivación algunas, se han cambiado los criterios de actuación, imputación y validación de los gastos por parte de la Administración concedente, de forma que lo que antes era aceptado a efectos de justificación de la subvención, ahora se pone sistemáticamente en tela de juicio o es rechazado.

En relación con este primer motivo esgrimido, cabe recordar, en primer lugar, que el artículo 14 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, establece: Obligaciones de los beneficiarios. 1. Son obligaciones del beneficiario: ... b) Justificar ante el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, el cumplimiento de los requisitos y condiciones, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención. c) Someterse a las actuaciones de comprobación, a efectuar por el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, así como cualesquiera otras de comprobación y control financiero que puedan realizar los órganos de control competentes, tanto nacionales como comunitarios, aportando cuanta información le sea requerida en el ejercicio de las actuaciones anteriores. Igualmente, cabe recordar que el artículo 37 de la misma Ley 38/2003, General de Subvenciones, establece: Causas de reintegro. 1. También procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, o la fecha en que el deudor ingrese el reintegro si es anterior a ésta, en los siguientes casos: ... c) Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta ley, y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención.

En tercer lugar, debe recordarse que la Administración pública ha de ajustarse, en su actuar, a una conducta normativamente reglada. Así, el Tribunal Supremo, en sentencia de fecha 12 de junio de 2018 (rec. 2286/2016) dice: ... El Ayuntamiento era perfectamente conocedor desde su concesión de las condiciones que le habían sido impuesta en la subvención; por lo que al incumplirla, la Administración Autonómica tiene que proceder al procedimiento de reintegro. Al hacerlo y proceder al reintegro, no incumple los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, sino que cumple con una obligación legal que establece el reintegro. Y sin que sea suficiente para justificar el incumplimiento la atribución de responsabilidad a la Administración recurrida o a terceros - constructores o contratistas-, lo que no ha sido apreciado por la Sala a quo. Y la STS de 6 de octubre de 2016 (rec. 472/2014) dice: DECIMOPRIMERO.- Finalmente, la concurrencia de los requisitos para proceder al reintegro impide a la recurrente ampararse en los principios señalados en el motivo séptimo de su recurso, al invocar el artículo 3.1 de la Ley 30/1992 (LA LEY 3279/1992) , cuando menciona que se consagran los principios de vinculación por los actos propios, confianza legítima en la actuación de las Administraciones Públicas y seguridad jurídica, y se proscribe el abuso de derecho por contrario a la buena fe exigible en todas las actuaciones administrativas. En consecuencia, con independencia de la conducta que anteriormente haya podido observar la Administración demandada en expedientes subvencionales en los que es aplicable el mismo marco jurídico que en el presente expediente, al deber ajustar la Administración pública su actuación al ordenamiento jurídico, si resulta acreditado el incumplimiento de la obligación de justificación de la subvención y la procedencia del reintegro, no cabe apreciar la vulneración de los principios invocados por la recurrente.

En lo que respecta al principio de proporcionalidad, cabe recordar que existen supuestos en los que se ha declarado, por el Tribunal Supremo, que el reintegro de las subvenciones percibidas no debe ser total sino proporcionado al grado de efectivo cumplimiento de las obligaciones.

Pues bien; en el presente supuesto que se enjuicia, no se ha acordado un reintegro total de la subvención concedida, sino, únicamente, de la que se ha considerado no justificada. Cabe citar la misma STS 12 de junio de 2018 (rec. 2286/2016)...'

TERCERO.-Como segundo motivo ( plural ) la parte recurrente alega que se ha producido la caducidad del procedimiento y sobre tal cuestión , ofrece 'distintos enfoques', entiende la sala que de forma alternativa , respecto de la caducidad del procedimiento de comprobación de la subvención y / o la caducidad del procedimiento de reintegro . Fundamenta la recurrente este motivo en que, después de la presentación de la cuenta justificativa de la subvención ante la Administración, han transcurrido más de dos años , y se le requiere la subsanación de deficiencias (24-10-2013) , volviendo a requerir de justificación en fecha 31-3-2016 y no es hasta el 27 de mayo de 2016 cuando se emite la propuesta de liquidación provisional .

En el presente caso, y aunque el planteamiento ofrece, como dice la parte, un enfoque diverso, la lectura del suplico de la demanda obliga a centrar el motivo de impugnación en la declaración de caducidad del procedimiento de reintegro.

En relación a este aspecto, la Sala concluye que el procedimiento de reintegro ha caducado sin duda alguna.

Dispone Artículo 42 sobre el Procedimiento de reintegro, en la Ley general de Subvenciones(en adelante LGS ):

1.El procedimiento de reintegro de subvenciones se regirá por las disposiciones generales sobre procedimientos administrativos contenidas en el título VI de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sin perjuicio de las especialidades que se establecen en esta ley y en sus disposiciones de desarrollo.

2.El procedimiento de reintegro de subvenciones se iniciará de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa, bien como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia. También se iniciará a consecuencia del informe de control financiero emitido por la Intervención General de la Administración del Estado.

3.En la tramitación del procedimiento se garantizará, en todo caso, el derecho del interesado a la audiencia.

4. El plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro será de 12 meses desde la fecha del acuerdo de iniciación. Dicho plazo podrá suspenderse y ampliarse de acuerdo con lo previsto en los apartados 5 y 6 del artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Si transcurre el plazo para resolver sin que se haya notificado resolución expresa, se producirá la caducidad del procedimiento, sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo.

5.La resolución del procedimiento de reintegro pondrá fin a la vía administrativa.

En el presente caso, no hay duda sobre el transcurso del plazo previsto en el art 42 de la LGS , pues desde que se inicia el procedimiento de reintegro mediante Resolución 9 de noviembre de 2016 hasta que se pone fin al mismo mediante Resolución de 19 de diciembre de 2018 , han transcurrido más de doce meses.

El motivo ha de ser acogido.

CUARTO.-El Suplico de la demanda es del siguiente tenor: que'habiendo por presentado este escrito se sirva admitirlo, teniendo por formalizada la demanda correspondiente, en el recurso P.O. 29/2019; y, previos los trámites legales oportunos, en su día, dicte sentencia por la que, estimando el presente recurso por no ajustarse a Derecho la actuación administrativa impugnada, se declare y reconozca la nulidad de pleno derecho de la actuación administrativa combatida o en su defecto su anulabilidad, debiendo quedar desprovista de toda virtualidad y efecto en cualquier caso, con los consiguientes efectos favorables a esta parte, incluyendo en su caso la declaración de caducidad del procedimiento de reintegro y el consiguiente deber de archivo); o, en defecto de lo anterior, deberá anularse por ser disconforme a Derecho, quedando sin virtualidad ni efecto la liquidación practicada por importe de 91.827,42 € y la exigencia de reintegro por importe de 48.494,54€, con todos los efectos favorables que procedan, haciendo estar y pasar a la Administración demandada por tales declaraciones. Ello sin perjuicio de lo que se determine en conclusiones definitivas. Con condena en costas a quienes se opongan a las justas pretensiones de esta parte.'

Dispone el art 33 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa que los órganos del orden jurisdiccional contencioso administrativo juzgarán dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición '.

En el caso que nos ocupa, la petición subsidiaria incluida en el Suplico de la demanda, acota el debate jurídico, de forma que el examen de la primera de las argumentaciones, de tipo formal, planteadas en la demanda, al ser estimada por esta Sala, excluye la posibilidad de entrar en el debate de las concretas minoraciones o calificaciones de los gastos en que incurrió la beneficiaria, en aplicación del principio de congruencia.

QUINTO.- COSTAS.-La estimación del recurso conduce a imponer las costas a la administración hasta el límite de 1.000 euros (a rt 139 Ley de la jurisdicción Contencioso Administrativa).

Vistos los preceptos citados y demás de pertinente aplicación, en nombre de S. M el Rey,

Fallo

Que estimamos en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto, por la representación de UNIÓN SINDICAL OBRERA, contra la resolución de fecha 19 de DICIEMBRE de 2018, del CONSEJERO DE EDUCACIÓN, FORMACIÓN Y EMPLEO de Gobierno de La Rioja, que declaramos contraria a derecho por caducidad del procedimiento de reintegro.

Con imposición de costas a la administración hasta el límite señalado.

Así por esta nuestra Sentencia, -de la que se llevará literal testimonio a los autos-, que es susceptible de recurso de casación en los términos establecidos en los artículos 86 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción , lo pronunciamos, mandamos y firmamos.