Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 29/2020, Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 4442/2016 de 22 de Enero de 2020

Encabezamiento

T.S.X.GALICIA CON/AD SEC.2
A CORUÑA
SENTENCIA: 00029/2020
PROCEDIMIENTO ORDINARIO 4442/2016
EN NOMBRE DEL REY
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia
ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
Ilmos. Sres.
Dª. MARÍA AZUCENA RECIO GONZÁLEZ (Presidenta)
D. JULIO CÉSAR DÍAZ CASALES
D. JOSÉ ANTONIO PARADA LÓPEZ
D. ANTONIO MARTÍNEZ QUINTANAR
A Coruña, a 22 de enero de 2020
Visto por la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
Galicia el recurso contencioso-administrativo que con el número 4442/2016 pende de resolución en esta Sala,
interpuesto por CONSERVAS CERMAR S.L., representada por el Procurador D. Domingo Rodríguez Siaba, y
defendido por el Letrado D. Manuel Pérez Batallón Ordóñez, contra:
1. La resolución de fecha 2-9-2015 de la Secretaria Xeral Técnica de la Consellería do Medio rural e do Mar de
la Xunta de Galicia que acuerda el reintegro de subvenciones concedidas a la entidad mercantil demandante
en el expediente PE 201B/ 2010/95-5 (Subvenciones FEP).
2. La resolución de fecha 29-6-2016 de la misma Secretaria Xeral Técnica de la Consellería do Medio rural e
do Mar de la Xunta de Galicia que desestima el recurso de reposición contra la Resolución de fecha 2-9-2015
citada en el número anterior.
Es parte demandada LA CONSELLERÍA DO MEDIO RURAL E DO MAR, representada y defendida por la Letrada
de la Xunta de Galicia Dña. Susana Loreta Benedeti Corzo.
Es Ponente el Magistrado D. ANTONIO MARTÍNEZ QUINTANAR.

Antecedentes

PRIMERO: El Procurador D. Domingo Rodríguez Siaba en nombre y representación de CERMAR S.L. interpuso recurso contencioso-administrativo contra: 1. La resolución de fecha 2-9-2015 de la Secretaria Xeral Técnica de la Consellería do Medio rural e do Mar de la Xunta de Galicia que acuerda el reintegro de subvenciones concedidas a la entidad mercantil demandante en el expediente PE 201B/ 2010/95-5 (Subvenciones FEP).

2. La resolución de fecha 29-6-2016 de la misma Secretaria Xeral Técnica de la Consellería do Medio rural e do Mar de la Xunta de Galicia que desestima el recurso de reposición contra la Resolución de fecha 2-9-2015 citada en el número anterior.

Mediante decreto se admitió a trámite el recurso, requiriéndose a la Administración demandada para que remitiera el expediente administrativo.



SEGUNDO: Mediante diligencia de ordenación se acordó su entrega a la parte demandante para que formulara la demanda en el plazo de 20 días, efectuándolo e interesando en el suplico que se dicte sentencia por la que se que estime íntegramente la demanda y declare no ajustadas a derecho las resoluciones impugnadas por las razones alegadas y las que considere aplicables al caso concreto, las deje sin efecto y condene al pago de las costas procesales a la parte demandada y las demás personadas con igual condición, si las hubiere.



TERCERO: Por diligencia se tuvo por presentada la demanda y se dio traslado a las demás partes para la formulación de la contestación.

La Letrada de la Xunta de Galicia presentó escrito de contestación a la demanda en el que solicita la desestimación del recurso por ajustarse a derecho la resolución impugnada.



CUARTO: La cuantía del recurso se fijó en virtud de decreto en 195.000 euros.

Mediante auto se acordó recibir el pleito a prueba, admitiéndose la documental, testifical y pericial.

Practicada la prueba admitida en los términos que constan en las actuaciones, y cumplimentado el trámite de conclusiones, se acordó declarar concluso para sentencia el procedimiento, sin más trámites, quedando pendiente de señalamiento para votación y fallo del mismo cuando corresponda.

Mediante providencia se señaló el día 16 de enero de 2020 para votación y fallo.

Fundamentos

PRIMERO: Sobre el objeto del recurso contencioso-administrativo y la alegación de caducidad del expediente.

Alegaciones de las partes.

El objeto del presente recurso es la impugnación de las siguientes resoluciones: 1. La resolución de fecha 2-9-2015 de la Secretaria Xeral Técnica de la Consellería do Medio rural e do Mar de la Xunta de Galicia que acuerda el reintegro de subvenciones concedidas a la entidad mercantil demandante en el expediente PE 201B/ 2010/95-5 (Subvenciones FEP).

2. La resolución de fecha 29-6-2016 de la misma Secretaria Xeral Técnica de la Consellería do Medio rural e do Mar de la Xunta de Galicia que desestima el recurso de reposición contra la Resolución de fecha 2-9-2015 citada en el número anterior.

El primer motivo de impugnación de las resoluciones recurridas es la alegación de caducidad del procedimiento administrativo, exponiendo la demandante que: 'Por resolución de fecha 28 de julio de 2014 (folios 1264 al 1270 del expediente administrativo remitido por la Administración demandada a estos autos, al cual nos remitimos como medio de prueba documental cada vez que sea mencionado en esta demanda) de la Consellería de mar y medio rural de la Xunta de Galicia, notificada a la demandante el 5-8-2014, se acordó el inicio del procedimiento de reintegro de subvenciones concedidas dicha parte (cuya denominación, en aquellas fechas, era Comercial Eloy, Rocío, Mar, sociedad limitada), en el expediente PE 201B/2010/95-5 (Subvenciones FEP), al amparo de lo previsto por el artículo 33 de la Ley 9/2007, de 29 de julio, de Subvenciones de Galicia .

Dicho procedimiento concluyó por resolución de fecha 3 de septiembre de 2015, notificada a la demandante el 10 del mismo mes y año (folios 1357-1 al 1357-8 del expediente administrativo de estos autos). Por lo tanto, desde el inicio hasta el final del procedimiento, ha transcurrido MÁS DE UN AÑO, y se produjo la CADUCIDAD DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, con arreglo a lo regulado por el artículo 38.5 de la citada Ley 9/2007, de Subvenciones de Galicia , que se invoca como causa de nulidad de la citada resolución de fecha 3 de septiembre de 2015 así como de la de 29 de septiembre de 2016 que desestimó el recurso de reposición contra la anterior y que también se impugna en este procedimiento contencioso-administrativo ordinario 4441/2016'.

En relación con este motivo de impugnación, la Letrada de la Xunta de Galicia alegó en la contestación a la demanda que: ' O procedemento fíxose dacordo coa legalidade en tempo e forma, dacordo co disposto na normativa aplicable en materia de subvencións, e neste caso conforme ao disposto na lei reguladora da convocatoria, a Orde do 21 de xaneiro de 2010 estableceu as bases reguladoras para a concesión, en réxime de concorrencia competitiva, das axudas aos investimentos en transformación e comercialización de produtos procedentes da pesca, do marisqueo e da acuicultura, cofinanciadas co Fondo Europeo de Pesca nun 75 %.'

SEGUNDO: Sobre la caducidad del expediente administrativo.

En la sentencia de esta Sala y Sección, dictada en fecha 22 de julio de 2019, en el procedimiento ordinario 4441/2016, seguido entre las mismas partes, en relación con un expediente de reintegro de subvenciones (el correspondiente al PE 201B/2009/45-5), se resolvió un alegato de caducidad del expediente administrativo de reintegro, con argumentos trasladables al presente caso, por coincidir la fecha de incoación de ambos expedientes de reintegro (28 de julio de 2014), la fecha de resolución del procedimiento acordando la procedencia del reintegro de la ayuda concedida (2 de septiembre de 2015) y la fecha de notificación de esta última resolución (10 de septiembre de 2015). Por tratarse del mismo motivo de impugnación y de las mismas circunstancias procedimentales, procede reproducir la fundamentación de la citada sentencia de esta Sala y Sección, dictada en fecha 22 de julio de 2019, en el procedimiento ordinario 4441/2016 , cuya firmeza se declaró en fecha 18 de octubre de 2019, al ser plenamente aplicable al presente caso, en los términos que se pasan a trascribir: ' Conforme dispone la Ley 9/2007, de 13 de junio, de subvenciones de Galicia, en su artículo 38 , al regular el procedimiento de reintegro, '5. El plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro será de doce meses desde la fecha del acuerdo de la iniciación. Dicho plazo podrá suspenderse y ampliarse de acuerdo con lo previsto en los apartados 5 y 6 del artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común .

Si transcurre el plazo para resolver sin que se haya notificado resolución expresa, se producirá la caducidad del procedimiento, sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo'.

E igualmente en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, que es legislación básica estatal, se dispone en su artículo 42 , al regular el procedimiento de reintegro, que '1. El procedimiento de reintegro de subvenciones se regirá por las disposiciones generales sobre procedimientos administrativos contenidas en el título VI de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sin perjuicio de las especialidades que se establecen en esta ley y en sus disposiciones de desarrollo.

2. El procedimiento de reintegro de subvenciones se iniciará de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa, bien como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia. También se iniciará a consecuencia del informe de control financiero emitido por la Intervención General de la Administración del Estado.

3. En la tramitación del procedimiento se garantizará, en todo caso, el derecho del interesado a la audiencia.

4. El plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro será de 12 meses desde la fecha del acuerdo de iniciación. Dicho plazo podrá suspenderse y ampliarse de acuerdo con lo previsto en los apartados 5 y 6 del artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

Si transcurre el plazo para resolver sin que se haya notificado resolución expresa, se producirá la caducidad del procedimiento, sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo.

5. La resolución del procedimiento de reintegro pondrá fin a la vía administrativa'.

Como señala el TS en su sentencia de 21-12-2015 (Rec. 2520/2013 ): 'De conformidad con el artículo 42.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, el procedimiento de reintegro de subvenciones se regirá por las disposiciones generales sobre procedimientos administrativos contenidas en el título VI de la Ley 30/1992 (del que no forma parte el artículo 44.2 citado como infringido por la parte recurrente), 'sin perjuicio de las especialidades que se establecen en esta ley y en sus disposiciones de desarrollo', entre las que se encuentra la regulación propia y específica sobre los plazos y efectos de la caducidad del procedimiento, establecida por el apartado 4 del artículo 42 de la Ley 38/2003 ,... ' 'Así, el plazo ha de contarse desde la fecha del acuerdo de iniciación (...) hasta la notificación del acuerdo de reintegro (...) con lo que, en principio, en el supuesto a estudio este plazo se habría superado ampliamente...

Dicho acuerdo venía referido expresamente al procedimiento de reintegro que conduce a la resolución recurrida (PCT-2006- G28826055-PCT-120000-2006-0017, ANUALIDAD: 2007) y determinaba la ampliación del plazo de caducidad...

...El art. 42-6 de la LRJ-PAC 30/1992 contempla la posibilidad de ampliar el plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución y determina que: '6. Cuando el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución, el órgano competente para resolver, a propuesta razonada del órgano instructor, o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, a propuesta de éste, podrán habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo.

Excepcionalmente, podrá acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes y sólo una vez agotados todos los medios a disposición posibles.

De acordarse, finalmente, la ampliación del plazo máximo, éste no podrá ser superior al establecido para la tramitación del procedimiento.

Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno'.

'...En cuanto a lo que ello supone para la caducidad, la Sala no desconoce la existencia de la que se cita como una única S. TS de 30-7-2013 Rec. 213 / 2012 que en la interpretación del artículo 42-4 de la Ley General de Subvenciones viene a entender que: '... los efectos de la caducidad se restringen a que el plazo de doce meses no computará como interrupción para la prescripción, pero las actuaciones continuarán 'hasta su terminación', sin que la caducidad afecte a la validez de la resolución que ponga fin al procedimiento de reintegro'.

'La literalidad de lo expuesto vendría a suponer que en materia subvencional existe una caducidad que está privada de su consecuencia básica y lógica (que las actuaciones llevadas a cabo en el procedimiento caducado no interrumpen la prescripción) y que, se hubiese producido o no la caducidad con la posible derivada de la prescripción del derecho, la resolución que pone fin al procedimiento caducado en materia subvencional es válida y ejecutiva por sí misma en el reintegro dispuesto (criterio del Abogado del Estado) y además no se ve afectada en su validez a los efectos interruptivos del plazo de prescripción del derecho al reintegro.

No parece ser esta la consecuencia en la que está pensando en la norma subvencional que, vista su dicción literal, lejos de sustraerse al efecto propio de toda caducidad en cuanto a la nula incidencia de las actuaciones caducadas en la interrupción de la prescripción del derecho ('sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo'), y la lógica derivada de su ineptitud para concluir un procedimiento con eficacia resolutiva (no puede haber un acto resolutorio sin procedimiento que lo sustente pues están viciados de nulidad de pleno derecho los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, y no en vano, en el caso de autos, la propia Administración procedió a iniciar un nuevo procedimiento de reintegro en 2013 acto seguido de declarar caducado el iniciado en 2011), lo que sí viene a establecer dicha norma subvecional es unas especialidades frente a la caducidad tal y como venía regulada en la LRJ-PAC 30/1992, especialidades en el plazo de caducidad que es de 12 meses ( S. TS 30-6-2014, rec. 2668/2011 ) y en relación a que la Administración no está obligada concluir el procedimiento mediante resolución que consista en la declaración de la caducidad tan pronto como concurra la misma, sino que simplemente puede 'continuar las actuaciones hasta su terminación'.

'Esta última consecuencia es lógica y su finalidad se ve claramente reflejada en la actual LPACAP 39/2015 cuando en su art. 95 señala: '3. La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción.

En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a este los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado.

Son puras razones de economía de trámites, más que evidentes en materia subvencional, las que aconsejan que pese a que el procedimiento pueda haber caducado el mismo continúe hasta su terminación pues de ello puede resultar, incluso, que no existe causa de revocación y reintegro y, en caso contrario, las actuaciones realizadas una vez producida la caducidad podrían llevarse a un ulterior procedimiento de no haber prescrito el derecho. En este extremo incide especialmente el Tribunal Supremo en su sentencia de 21-12-2015, Rec. 2520/2013 , en la interpretación del art. 42-4 de la LGS 38/2003: 'No compartimos los argumentos de la parte recurrente sobre la ilegalidad de la incorporación al nuevo expediente de reintegro, iniciado el 30 de julio de 2008, del informe definitivo de control financiero, elaborado por la Intervención Regional de Andalucía del Ministerio de Hacienda, de fecha 15 de mayo de 2002 (folios 4 a 53 del expediente), pues de conformidad con el artículo 42.4 de la Ley 38/2003 , antes citado, la caducidad del procedimiento por el transcurso de plazo de 12 meses para resolver sin haberse notificado la resolución, produce la caducidad del procedimiento, con el efecto de que no se podrá considerar interrumpida la prescripción 'por las actuaciones realizadas hasta la finalización de dicho plazo', pero esa declaración de caducidad no impide la apertura de un nuevo procedimiento de reintegro, en tanto no haya prescrito el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro por el transcurso del plazo de 4 años establecido en el artículo 39.1 de la Ley 38/2003 .

La jurisprudencia de esta Sala, recogida en la sentencia de 18 de junio de 2014 , que a su vez se remite a las STS de 24 de febrero de 2004 (recurso 3754/2001 ) y 21 de noviembre de 2012 (recurso 5618/2009 ), estima aplicable el principio de conservación de actos y trámites del artículo 66 de la Ley 30/1992 , a los procedimientos administrativos caducados, señalando que el archivo de las actuaciones consecuencia de la declaración de caducidad, comporta: a) Que el acuerdo de iniciar el nuevo expediente sancionador (si llega a producirse) puede y debe fundarse en los mismos documentos que, con el valor de denuncia, determinaron la iniciación del expediente caducado. De lo contrario carecería de sentido aquel mandato legal. Afirmación, esta primera, que cabe ver, entre otras, en las sentencias de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de fechas 1 de octubre de 2001 ), 15 de octubre de 2001 , 22 de octubre de 2001 y 5 de noviembre de 2001 .

b) Que en ese nuevo expediente pueden surtir efectos, si se decide su incorporación a él con observancia de las normas que regulan su tramitación, actos independientes del expediente caducado, no surgidos dentro de él, aunque a él se hubieran también incorporado. Concepto, este, de actos independientes, que también cabe ver en las sentencias que acaban de ser citadas.

c) Que no cabe, en cambio, que en el nuevo procedimiento surtan efecto las actuaciones propias del primero, esto es, las surgidas y documentadas en éste a raíz de su incoación para constatar la realidad de lo acontecido, la persona o personas responsables de ello, el cargo o cargos imputables, o el contenido, alcance o efectos de la responsabilidad, pues entonces no se daría cumplimiento al mandato legal de archivo de las actuaciones del procedimiento caducado.

d) Que cabe, ciertamente, que en el nuevo procedimiento se practiquen otra vez las mismas actuaciones que se practicaron en el primero para la constatación de todos esos datos, circunstancias y efectos. Pero habrán de practicarse con sujeción, ahora y de nuevo, a los trámites y garantías propios del procedimiento sancionador y habrán de valorarse por su resultado o contenido actual y no por el que entonces hubiera podido obtenerse. Y e) Que, por excepción, pueden surtir efecto en el nuevo procedimiento todas las actuaciones del caducado cuya incorporación solicite la persona contra la que se dirige aquel, pues la caducidad 'sanciona' el retraso de la Administración no imputable al administrado y no puede, por ello, desenvolver sus efectos en perjuicio de este»'.

En consecuencia ha de estimarse la denunciada caducidad y habrá de valorarse la incidencia de la misma en la posible prescripción del derecho de la Administración al reintegro, cuestión suscitada a las parte en el uso de la facultad conferida por el art. 33-2 de la LJCA ...'.

En el supuesto de autos, consta que la fecha de la incoación es el 28 de julio de 2014, y la resolución que pone fin al procedimiento de reintegro es de 2 de septiembre de 2015, habiendo sido notificada el 10 de septiembre de 2015. Por consecuencia y entre ambas fecha ha transcurrido un plazo superior a los 12 meses a que se refieren los preceptos más arriba transcritos, por lo que ha de entenderse que el procedimiento ha caducado y no hay constancia de que se acordarse ninguna interrupción ni ampliación del plazo, por lo que procede, con estimación de la demanda, la anulación de la resolución recurrida.' En atención a lo expuesto, y siendo aplicable al presente caso la anterior fundamentación, ya que entre la fecha del acuerdo de incoación y la notificación de la resolución del procedimiento ha transcurrido un plazo superior a 12 meses, no constando que se acordase ninguna interrupción ni ampliación del plazo -extremos que no se han alegado- procede acoger el primer motivo de impugnación referido a la caducidad del expediente de reintegro y, en consecuencia, y sin necesidad de analizar el resto de motivos, procede anular las resoluciones recurridas.



TERCERO: Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la LRJCA, en la redacción dada por la Ley 37/2011 de 10 de octubre de agilización procesal, las costas habrán de imponerse a la Administración demandada, si bien se estima prudente limitarlas a la cantidad máxima de 1.500 euros por todos los conceptos.

Fallo

Que debemos ESTIMAR Y ESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por CONSERVAS CERMAR S.L. contra las siguientes resoluciones: 1. La resolución de fecha 2-9-2015 de la Secretaria Xeral Técnica de la Consellería do Medio rural e do Mar de la Xunta de Galicia que acuerda el reintegro de subvenciones concedidas a la entidad mercantil demandante en el expediente PE 201B/ 2010/95-5 (Subvenciones FEP).

2. La resolución de fecha 29-6-2016 de la misma Secretaria Xeral Técnica de la Consellería do Medio rural e do Mar de la Xunta de Galicia que desestima el recurso de reposición contra la Resolución de fecha 2-9-2015 citada en el número anterior.

En consecuencia, ANULAMOS las resoluciones recurridas.

Todo ello con la condena a la Administración demandada al pago de las costas procesales, en la cantidad máxima de 1.500 euros por todos los conceptos.

Notifíquese la presente sentencia a las partes, haciéndoles saber que contra ella puede interponerse recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo o ante la Sala correspondiente de este Tribunal Superior de Justicia, siempre que se acredite interés casacional. Dicho recurso habrá de prepararse ante la Sala de instancia en el plazo de TREINTA días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, en escrito en el que se dé cumplimiento a los requisitos del artículo 89 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.

Una vez firme, procédase a remitir testimonio de esta sentencia a la Administración demandada, en unión del expediente administrativo.

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.