Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 290/2019, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 433/2017 de 24 de Mayo de 2019

Encabezamiento

APELACIÓN 433/17
SENTENCIA N.º 290
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA
COMUNIDAD VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Ilmo. Sres.:
D. Carlos Altarriba Cano
Dª Desamparados Iruela Jiménez
Dª Estrella Blanes Rodriguez
Dª Lucia Deborah padilla Ramos
En Valencia, a 24 de mayo del año 2019.
Visto el recurso de apelación nº 433/17 interpuesto por el procurador de los tribunales Dº José Antonio
Peiro Guinot, en nombre y representación del Ayuntamiento de Torreblanca, asistido por el letrado D. Joaquin
LLido Silvestre, y la Procurador Dª Beatriz Llorente Sanchez, en nombre y representación de la entidad
'Urbanizadora Torremar SA' contra la Sentencia nº 182/17, de 2 de junio, dictada en el Recurso Contencioso-
Administrativo nº 374/15, tramitado por el juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 2 de Castellón , sobre
resolución de Convenio. Ha comparecido como apelado la entidad 'Invertia Torrenostra SL', representada por
el procurador D. María José Bosque Pedros y defendido por el letrado D. María Ángeles Cirera García.

Antecedentes

PRIMERO.- Por el Juzgado de lo contencioso citado se remitió a esta Sala el Recurso contencioso- administrativo arriba citado seguido a instancia de la actora, procedimiento que concluyó por Sentencia del Juzgado de fecha, cuyo fallo desestimaba la pretensión del actor.



SEGUNDO.- Notificada la anterior resolución a las partes intervinientes, se interpuso recurso de apelación por las representaciones mencionadas, alegando substancialmente que procedía la revocación de la sentencia dictada.



TERCERO.- La apelada, por su parte, formalizó escrito de oposición el Recurso de Apelación en el que substancialmente se hacía constar que, procedía la confirmación de la sentencia.



CUARTO.- Elevadas las actuaciones a la Sala se formó el presente Rollo de Apelación por Diligencia de Ordenación, en la que se acordó admitir a trámite el recurso, quedando señalado para su votación y fallo el día 22, teniendo así lugar.

En la tramitación del presente Rollo se han observado todas las formalidades referentes al procedimiento.

Ha sido el ponente para este trámite el Ilmo. Magistrado Dº Carlos Altarriba Cano, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- La sentencia en cuestión, estima el recurso contencioso administrativo planteado contra el acuerdo adoptado por el Pleno del ayuntamiento de Torreblanca, el 23 de marzo del 2015, por el que se resuelve el convenio urbanístico suscrito entre ayuntamiento y la mercantil ' urbanizadora Torremar sociedad anónima' en su condición de agente urbanizador del programa de actuación integrada de la unidad ejecución que comprende los sectores sexto, séptimo, octavo, noveno y décimo del plan General. También se articula recurso contra la expresa desestimación del recurso de reposición previamente interpuesto y resuelto por acuerdo del plenario de 27 de julio del 2015.

La sentencia de instancia estima el recurso contencioso-administrativo y declara la disconformidad a derecho de las resoluciones indicadas, anulándolas, y condenando el ayuntamiento de Torreblanca 132.081,03 euros con sus intereses legales, En base a la siguiente argumentación: ' A modo de conclusión, cabe señalar que la obligación de la administración demandada debe integrar el importe abonado la mercantil demandante resulta de que, con independencia de que el ayuntamiento no hubiera recibido esa cantidad, lo cierto es que debe responder como garante del correcto desarrollo de la actividad urbanística, sin perjuicio de lo que resulte de su relación con el agente urbanizador. En efecto, no hay que olvidar que estamos ante una actividad urbanística, la cual constituye una función pública atribuida la generalitat y a los municipios, vinculada al giro y tráfico de la administración correspondiente, y ello con el fin de satisfacer de forma directa o inmediata una Finalidad pública de la administración 'contratante', siendo naturaleza jurídica de la figura del agente urbanizador la propia de una iniciativa privada económica que participa en la actividad urbanizadora, Que como se ha indicado, constituyen una función pública tribuida en este caso ayuntamiento. Por lo tanto, y desde punto de vista, al entender que la actuación y la confianza de los administrados se fundamenta en última instancia la confianza que le otorga que estemos ante una actividad garantizada por la administración, es por lo que, independientemente de quién haya recibido dinero, se considere que es la administración la que responde, (al tener que garantizar el buen fin de la actividad urbanística), ello sin perjuicio de reconocer que, una vez realizado el pago, puede dirigirse al agente urbanizador para reclamarle lo que ha tenido que satisface a los administrados ' Efectivamente, es el fundamento de responsabilidad de la administración que destila la sentencia, se deriva clarísimamente del escrito rector de esta Litis, es decir de la demanda, y por supuesto se ratifica de manera manifiesta en el escrito de oposición al recurso de apelación donde se recuerdan determinadas sentencias de la sala en la que se habla de la responsabilidad de la administración.

El problema fundamental que tiene tanto la demanda como la sentencia y el escrito de oposición es que, aquí, no nos encontramos ante un acto que desestime una pretensión de responsabilidad de la administración, sino ante un acuerdo radicalmente distinto, que resuelve la condición de urbanizador.

La cuestión que se plantean es, si la nulidad ese acuerdo, conlleva, necesariamente, la obligación de la administración de abonar la cuota urbanística, que ha hecho efectiva la sociedad recurrente al urbanizador, titular del contrato administrativo resuelto .



SEGUNDO.- Para mejor determinar los temas sometidos a debate procede hacer las siguientes precisiones fácticas a ).- El 16 de mayo del 2003, la administración municipal acordó la aprobación y adjudicación provisional del programa de actuación integrada , que incorporaba plan parcial y proyecto de urbanización, para el desarrollo de los sectores mencionados.

b).- El 23 de noviembre 2005, se elevó a definitivas aprobación provisional c).- El 23 de diciembre del 2008 se aprueba definitivamente el texto refundido del proyecto de reparcelación que cuesta inscrito en el registro de la propiedad el 28 de enero del 2010 d).- El 9 de diciembre del 2010 se acordó la aprobación de la memoria y cuenta detallada de las cuotas de urbanización, lleva fecha 13 de enero del 2011, se autorizó el cobro de la cuota uno e).- Tras diversas incidencias el 16 de abril del 2014 se emite un informe por los servicios jurídicos municipales, proponiendo iniciar el procedimiento para resolución del adjudicación de la condición de agente urbanizador y trámite de audienci.

Dicho procedimiento se abrió definitivamente por acuerdo del pleno 6 de mayo 2014 .

e).- En el procedimiento abierto o intervino la entidad actora Invertra Torrenostra s.l. Solicitando: a).- que debía procederse la resolución de la condición de agente urbanizador su segundo ; b).- que debería continuarse la programación, bien por gestión directa bien por gestión indirecta; y c).- que debía procederse al abono de la cuota primera anteriormente citada .

f).- En el acuerdo final dictado por administración municipal se estimaron las dos primeras pretensiones del actor y consiguientemente se procedió a la resolución del programa de actuación integrada y además acordó como después veremos por la administración la posible continuación del mismo bien por gestión directa bien por gestión indirecta.

g).- Más en concreto o en el acuerdo que se recurre se adoptaban las siguientes resoluciones: Primero, ' Estimar o desestimar las alegaciones presentadas por los interesados' en el supuesto de la entidad actora se estimaba en dos de sus pretensiones y se desestimaba la de pago inmediato de la cuota uno porque se le decía que : ' referente a la existencia daños y perjuicios, por cuanto se procederá en su momento su estudio determinación dentro del expedieque se propone incoar a tal fin ' Segundo, se resolvía el convenio urbanístico suscrito por el ayuntamiento y el urbanizador en fecha 24 de febrero del 2006, dejando sin efecto la condición de agente urbanizador, por incumplimiento de su obligación esencial de ejecutar el contrato los términos convenidos.

Tercero, acordó incoar el oportuno expediente para la determinación de los daños perjuicios , que en su caso se hubiesen podido ocasionar como consecuencia de la resolución del convenio urbanístico, en relación a los propietarios de suelo, terceros con derechos legítimos y al interés General representado por el ayuntamiento de Torreblanca.

Cuarto, se incauta, con efectos de retención, los avales depositados por el agente urbanizador (por importe de 8.318.996'43 y 3.084.606'111,00 € como garantía de las obras externas de conexión e integración), para hacer frente de los daños y perjuicios que como consecuencia de resolución del convenio urbanístico, se hayan podido producir Quinto, se incoa al oportuno expediente relativo la continuación de la programación, bien por gestión directa bien por gestión indirecta, manteniendo la clasificación urbanística aprobada.



TERCERO. - Vistas así las cosas y teniendo en cuenta las alegaciones formuladas por el actor en la vía administrativa se desprende de manera clarísima que habían dos aspectos de la pretensión de la entidad actora que habían sido asumidos por el propio acto que se recurre, uno de ellos, se refería la resolución del convenio y otro se refería la incoación de los expedientes relativos a la continuación de la programación, ' bien por gestión directa bien por gestión indirecta, manteniendo la clasificación urbanística probad a' , como por otra parte había solicitado el actor.

La única diferencia que existía entre, el acto administrativo que se recurría y lo que la actora había solicitado en vía administrativa, era la cuestión referida a la devolución de la cuota cero, que la actora entendía que procedía de inmediato y la administración que no, por cuanto que la determinación de los daños y perjuicios debían materializarse de forma global en el expediente, que para su especificación se acordaba.

Así las cosas, la cuestión que estrictamente debe considerarse, consiste determinar si, a resultas de la resolución, tiene el actor un inmediato derecho a la devolución de la cuota cero que había abonado agente urbanizador, en función del programa cuyo resolución se ha decretado; o sí, por el contrario, si esa devolución de cuotas, debe hacerse en el marco de un procedimiento de responsabilidad, que implique la liquidación del contrato objeto de resolución, como indica la administración.



CUARTO .- Evidentemente, las afirmaciones genérica sobre la responsabilidad de la administración en materia de gestión indirecta, no nos ayudan a resolver la cuestión, pues aunque es cierto que la administración, en cuanto que titular de la potestad urbanística, ejerce una función de vigilancia y control en todos aquellos supuestos en los cuales subiese adjudicado un contrato para la actualización de un programa. ello no obstante, la responsabilidad de la administración, como fácilmente se deduce y la sala tenido ocasión de pronunciarse numerosas ocasiones, en absoluto es directa, inmediata, absoluta e incondicionada, en el supuesto de que la programación fracase. La relación de responsabilidad de la administración, surge, en relación con los propietarios perjudicados, cuando se pruebe la existencia de una relación causal, que determine que efectivamente el fracaso de la programación y en consecuencia, la falta de ejecución de la urbanización, es imputable a la administración a resultas de no haber actualizado adecuadamente sus funciones preventivas, de cuidado, de supervisión y de control.

De manera genérica, la sentencia recurrida, deduce la existencia de una responsabilidad de la administración sin juicio de imputabilidad o atribuibilidad, y tan abstracta, que la deriva de resolución del contrato, (convenio de urbanización), a pesar de que responsabilidad de su incumplimiento se impute al urbanizador y pese a que es el propio urbanizador el que se ha enriquecido y ha consumido las cuotas cobradas a los particulares, de tal forma que las consecuencias de sus incumplimientos, no se hacen efectivos sobre las garantías que prestó, (y que precisamente se prestaron para eso),sino sobre la administración, es decir por todos los ciudadanos , que en este caso se configura como una especie de aseguradora general en el caso de quiebra del urbanizador.



QUINTO.- La cuestión central pues, tal y como ha quedado definida, consiste determinar si, la devolución de la cuota constituye un daño indemnizarle que debe hacerse efectivo, en los términos que indica el propio ayuntamiento a través de un oportuno expediente para la determinación de daños o sí, por el contrario, como entiende la actora, la devolución de la cuota es una responsabilidad directa de la administración municipal.

Como es evidente la cuestión debemos resolverla de acuerdo con las normas aplicables en el momento en que se considera y estos efectos, de acuerdo con lo que dispone la disposición transitoria cuarta del decreto 67/2006, 19 de mayo , la norma urbanística aplicable, derivada de ese derecho transitorio, la integra, la ley reguladora de la actividad urbanística 6/94, de 15 de noviembre y concretamente el número trece del artículo 29, que expresamente dispone en relación con la resolución del adjudicación entre otras cosas lo siguiente: C).- Incoar, si se estimó oportuno las actuaciones precisas para acordar o la programación del terreno en la que el nuevo urbanizador la que la sustituya o, en otro caso, y salvo perjuicio para el interés público de terceros sin culpa disponer: 1º.- La devolución de la contribución de las cargas de urbanización, efectivamente satisfechas sino aplicada a su destino, a los propprevia modificación por el mío procedimiento seguido para su adopción de los correspondientes actos administrativos dictados para la ejecución del programa cancelado; o 2º. - La compensación que sea pertinente los propietarios que hayan contribuido las cargas de urbanización con cargo a la ejecución de D). Comenzar, en su caso, la tramitación de los procedimientos declarativo ser incumplimiento de deberes urbanísticos que sean pertinentes.

De acuerdo con este precepto, parece, prima facie, evidente que, la devolución de la contribución a las cargas de urbanización, efectivamente satisfechas, solamente procede en el caso de que dichas cargas no hayan sido aplicadas a su destino y siempre y cuando no se vaya a cometer una nueva programación.

Independientemente del tema de la aplicación a su destino, nos consta en el propio acto administrativo que se ha recurrido, que la administración está interesada en una reprogramación del sector, bien a través de una gestión indirecta, e incluso a través de la gestión directa. Esto mismo, es además, lo que solicitó el actor en vía administrativa y en este sentido, se le estimó el recurso de reposición planteado contra el acuerdo que resolvía la adjudicación del programa. En consecuencia, la decisión de la administración de no devolver específicamente las cuotas de urbanización que se hubiesen abonado, tienen un fundamento legal, en el precepto que hemos mencionado.

Esto es suficiente para determinar la estimación del recurso y la revocación de la sentencia dictada, pero no queremos terminar, sin hacer una observación a la administración.

A partir del acuerdo de resolución, cuya legalidad hemos confirmado, la administración, como consecuencia de la resolución, aparece definitivamente en el tráfico urbanístico como único sujeto, responsable directo de las consecuencias que la inejecución pueda provocar. Así las cosas, la tardanza de la administración en la incoación del expediente para la determinación de los daños, así como la tardanza en la resolución de la continuación de la programación, bien por gestión directa, bien por gestión indirecta, como parece que ha ocurrido, si puede serle imputable en el futuro, como supuesto de responsabilidad patrimonial por inactividad, porque la administración, no puede, sine díe, dejar de determinar los daños y perjuicios que se han ocasionado, ni dejar de hacer efectivos los daños y perjuicios sobre los avales depositados, e incoar, si así se decide, el oportuno expediente relativo a la gestión directa o indirecta de la programación resuelta. En este caso, la tardanza de la administración en adoptar esos acuerdos, si puede generar responsabilidad patrimonial, precisamente por la falta de adopción de las medidas necesarias para finiquitar los efectos negativos de la resolución acordada en el año catorce.



SEXTO.- Todo ello determina la integra estimación del recurso; sin hacer expresa imposición de costas, dado el contenido del artº 139 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción .

Fallo

Que en relación con el Recurso de Apelación nº nº 433/17 interpuesto por el procurador de los tribunales Dº José Antonio Peiro Guinot, en nombre y representación del Ayuntamiento de Torreblanca, asistido por el letrado D. Joaquin LLido Silvertre, y la Procurador Dª Beatriz Llorente Sanchez, en nombre y representación de la entidad 'Urbanizadora Torremar SA' contra la Sentencia nº 182/17, de 2 de junio, dictada en el Recurso Contencioso-Administrativo nº 374/15, tramitado por el juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 2 de Castellón , sobre resolución de Convenio, debemos hacer los siguientes pronunciamientos: a).- Estimar el recurso de Apelación formulado.

b).- Revocar la sentencia dictada.

c).- Entrando a conocer sobre el fondo de la cuestión debatida, desestimar el recurso contencioso administrativo planteado contra el acuerdo adoptado por el Pleno del ayuntamiento de Torreblanca, el 23 de marzo del 2015, por el que se resuelve el convenio urbanístico suscrito entre ayuntamiento y la mercantil ' Urbanizadora Torremar sociedad anónima' en su condición de agente urbanizador del programa de actuación integrada de la unidad ejecución que comprende los sectores sexto, séptimo, octavo, noveno y décimo del plan General; acto este que confirmamos.

d).- Todo ello, sin hacer expresa imposición de las costas causadas.

Y, para que esta sentencia se lleve a puro y debido efecto, a su tiempo, devuélvanse los autos al juzgado de su procedencia con testimonio de la misma para su ejecución.

Esta Sentencia no es firme y contra ella cabe, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa , recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016).

Así por nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Publicación: leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. magistrado ponente, D . Carlos Altarriba Cano , estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como letrada de la administración de justicia, certifico.