Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 2909/2018, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 141/2016 de 17 de Diciembre de 2018

Encabezamiento

1
SENTENCIA Nº 2909/2018
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCIA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE MÁLAGA
RECURSO Nº 141/2016
ILUSTRÍSIMOS SEÑORES:
PRESIDENTE
D. MANUEL LÓPEZ AGULLO.
MAGISTRADOS
Dª. TERESA GÓMEZ PASTOR.
Dª. SOLEDAD GAMO SERRANO.
Sección funcional 1ª
_______________________________________________
En la Ciudad de Málaga, a 17 de diciembre de 2018.
Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con
sede en Málaga, el Recurso Contencioso-Administrativo número 141/2016, interpuesto por la Procuradora
de los Tribunales Doña María Victoria Muratore Villegas en nombre y representación de la mercantil
ACUAZAHARA S.A., contra la resolución de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de
Andalucía , de fecha 22 de diciembre de 2015, representada y asistida por el Sr. Letrado de la Junta de
Andalucía, se procede a dictar la presente resolución.
Ha sido Ponente la Ila. Sra. Magistrado Dª. TERESA GÓMEZ PASTOR, quien expresa el parecer de
la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- Por el Procurador de los Tribunales Sra.Muratore Villegas , en la representación acreditada, . se interpuso recurso contencioso administrativo , contra la resolución de 22 de diciembre de 2015 dictada por la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía.

El anterior recurso se tuvo por interpuesto por medio de decreto y se le concedió el trámite del procedimiento ordinario y se reclamó el expediente administrativo, ordenando la notificación a todos los interesados en el mismo.

Recibido el expediente se confirió traslado a la parte recurrente para que formalizara demanda, lo que efectuó en legal forma por medio de escrito , en el que se interesaba en síntesis, se estimara la demanda y se anulara la resolución impugnada .



SEGUNDO.- Se confirió traslado de la demanda por el término legal a parte demandada que compareció y contestó a la demanda, en la que tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que consideró de aplicación al efecto y solicitó la desestimación del recurso.



TERCERO.- Recibido el recurso a prueba se practicaron las que fueron declaradas pertinentes con el resultado obrante en autos, quedando los autos conclusos para formular conclusiones que respectivamente evacuaron cada una de las partes. Quedando pendiente de señalamiento para votación y fallo que tuvo lugar en el día señalado al efecto.



CUARTO.- En la tramitación de los presentes autos se han observado las prescripciones legales de general y pertinente aplicación, salvo determinados plazos procesales por el cúmulo de asuntos pendientes ante esta Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Constituye el objeto del presente recurso contencioso-administrativo la resolución dictada, con fecha 22 de diciembre de 2015, por la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía que vino a que vino a acordar en base a considerar que el objeto subvencionado no se había llegado ejecutar en su totalidad e interesa el reintegro de la parte proporcional de la subvención en cuantía de 4 59.247,88 € +160.865,49 en concepto de liquidación de intereses de demora. Dejando sin efecto el último pago de la subvención correspondiente al importe de 153.082,62 €.

Viniendo motivado el reintegro por falta de documentación justificativa de las condiciones de la subvención así como por el incumplimiento de la condición esencial de la subvención relativa a haber llevado a cabo la inserción laboral de los alumnos en la forma prevista por la normativa.

Fundamenta el recurrente su pretensión, en esta vía jurisdiccional, en venir a mantener que la resolución objeto del presente de recurso vulnera el principio de proporcionalidad e infringe el artículo 37 de la Ley General de Subvenciones así como el apartado 3 del artículo 33 de la Orden de 11 de mayo de 2011; alega, igualmente, la existencia de una nulidad de pleno derecho de las actuaciones toda vez que resuelve acordar la reintegración de la ayuda concedida por incumplimiento sin contemplar la concurrencia de circunstancias excepcionales y que se asimilan al cumplimiento La Administración demandada mantiene que la subvencionada no ha cumplido la finalidad y condición esencial de la subvención, cual era la contratación por cuenta ajena a jornada completa del -50% de los alumnos y además no ha justificado documentalmente todos los gastos por el importe de la inversión proyectada y que servía de base para la concesión de la subvención,

SEGUNDO .-Centrados los términos del debate y para analizar la procedencia de la resolución de reintegro han de tenerse presentes una serie de presupuestos normativos y jurisprudenciales.

No debe olvidarse que la justificación de la aplicación de los fondos recibidos es una obligación de orden formal, que se incardina dentro del conjunto de cargas modales que asume el perceptor de la ayuda, cuyo incumplimiento determina la perdida de la subvención en todo o parte, a este respecto es oportuno tal y como recuerda la STS de 22 de noviembre de 2010 , reproducir el FJ 2º de la STS de 2 de diciembre de 2008 , recurso de casación 2181/2006 , que reproduce lo dicho en la de 12 de marzo de 2008, recurso de casación 2618/2006 : 'Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones (en este caso se trata de un anticipo reintegrable que podemos considerar, a los efectos de lo que sigue, como una modalidad más de ayuda o ' subvención ' en sentido amplio, aunque no sea una entrega a fondo perdido sino más bien un préstamo a tipo de interés cero que ulteriormente debe ser reembolsado en las condiciones ya expuestas). Hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos.

El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra, sin duda, la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro.

En principio, el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no sea finalmente entregada o que se exija su reintegro a quien la recibió. La doctrina constante de esta Sala a este respecto, que la de instancia refleja en la sentencia ahora impugnada, se basa en la interpretación de los preceptos legales reguladores de la materia, esto es, de la Ley General Presupuestaria de 1977 en sus sucesivas versiones o de algunas leyes específicas en materias de subvenciones, como la reguladora de los incentivos regionales. Doctrina que, por lo demás, queda refrendada ahora por el juego conjunto de los artículos 30.8 y 37 de la nueva Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones .

Los artículos 81 y 82 del Texto Refundido de la precedente Ley General Presupuestaria , tras la reforma que en ellos introdujo la Ley 31/1990, de 27 de diciembre , regulan el régimen de las ayudas y subvenciones públicas exigiendo en todo caso el cumplimiento de los requisitos y condiciones que hubieran determinado la concesión o disfrute de la ayuda. A tenor, en concreto, del artículo 81.9 del texto refundido de la Ley procede el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora, entre otros casos, cuando se haya incumplido la obligación de justificación . El deber de reintegro por esta causa o modalidad de incumplimiento no tiene carácter punitivo o sancionador y resulta, en consecuencia, independiente del hecho de que la entidad beneficiaria haya incurrido en una infracción de las tipificadas en el artículo 82 de la propia Ley .

La obligación de justificación se incumple también, en principio, cuando, fijada una fecha límite para hacerlo, la beneficiaria de la ayuda pública no acredita en tiempo y forma el cumplimiento de las condiciones que le habían sido impuestas. Como ya hemos afirmado, la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos tiene unos componentes materiales y otros formales (entre ellos, los relativos al tiempo en que ha de hacerse la acreditación), todos los cuales integran el haz de deberes inherente a la propia obligación.' En este sentido se puede concluir con las SSTS de 7 de abril de 2003 (RC 11328/1998 ), 4 de mayo de 2004 (RC 3481/2000 ), 17 de octubre de 2005 (RC 158/2000 ) , 15 de noviembre de 2006 (RC 2586/2004 ) y de 19 de diciembre de 2013 (rec. 3125/2010 ), que la naturaleza de dicha medida de fomento puede caracterizarse por las notas siguientes: 1) El establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

2) El otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

3) La subvención no responde a una 'causa donandi', sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un 'modus', libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención , en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 ).

Quiere ello decir, como puntualiza nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ), que, reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, su incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC . Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario, en la actuación de éste. El procedimiento de revisión de oficio o de declaración de lesividad se reserva por lo tanto para aquellos supuestos en los que la concesión de la subvención se efectuó en contra de lo preestablecido en las normas de la convocatoria, o con infracción de la normativa reguladora de la subvenciones, o en contravención de las exigencias de procedimiento. Pero en supuestos como el presente en el que se plantea la restitución de las sumas invertidas y no justificadas, el reintegro es la consecuencia necesaria de la verificación del incumplimiento de las obligaciones formales del subvencionado, beneficiado con una ayuda otorgada con arreglo a los requisitos generales de procedimiento y selección de beneficiarios.

En base a la anterior construcción decae cualquier argumento impugnatorio que pretenda hacer descansar el fundamento del presente recurso en un defecto de motivación de la resolución de reintegro que se configura por lo expuesto como la reacción natural frente al incumplimiento parcial del objeto de la subvención , y que en este concreto caso cuenta con los elementos necesarios para permitir al recurrente conocer los motivos por los que la Administración considera que se ha verificado tal incumplimiento, que la parte conoce tal y como revela el mismo contenido del recurso aquí ventilado.

Como ya hemos apuntado en multitud de ocasiones, la falta de motivación de la resolución para que constituya una irregularidad invalidante es preciso que genere el el administrado una insalvable indefensión que no pueda ser salvada acudiendo al resto de elementos que se desprenden del expediente administrativo.

La indefensión por lo tanto a la que se viene refiriendo la jurisprudencia del TS es la indefensión efectiva de carácter material que apareja pérdida real de posibilidades de defensa para el interesado, alejada por lo tanto de la mera indefensión de carácter formal invocada retóricamente pero tras la que no se observa una situación de merma real del derecho de defensa del recurrente, así se ha expresado entre otras la STS de 24 de enero de 2007 . Es por todo lo dicho que la resolución impugnada no puede cabalmente tacharse de inmotivada con la trascendencia anulatoria que le pretende asignar la actora, por lo que el motivo de impugnación debe ser rechazado.



TERCERO.- Pues bien sentado lo anterior, hemos de señalar que en el supuesto que nos ocupa se acuerda el reintegro de las sumas anticipadas por la Administración concedente en base al incumplimiento de la subvencionada de parte del objeto de la subvención .

Esta resolución de reintegro encuentra su fundamento en lo establecido en el art. 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones -LGS-, que señala que 'procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro , en los siguientes casos: b) Incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no adopción del comportamiento que fundamentan la Añade en su apartado segundo el mencionado art. 37 de LGS que ' Cuando el cumplimiento por el beneficiario o, en su caso, entidad colaboradora se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, la cantidad a reintegrar vendrá determinada por la aplicación de los criterios enunciados en el párrafo n) del apartado 3 del artículo 17 de esta ley o, en su caso, las establecidas en la normativa autonómica reguladora de la subvención .

En cuanto a los criterios de graduación de los posibles incumplimientos de condiciones impuestas con motivo de la concesión de las subvenciones, se dice en el art. 17.3.n) de LGS que 'Estos criterios resultarán de aplicación para determinar la cantidad que finalmente haya de percibir el beneficiario o, en su caso, el importe a reintegrar, y deberán responder al principio de proporcionalidad'.

Pues bien en el caso de autos se pone en evidencia y es cuestión de hecho no discutida que la actividad subvencionada no se llevó a término hasta sus últimas consecuencias pues como admite la recurrente no realizó la contratación por cuenta ajena a jornada completa en la forma y porcentaje tal y como le venía impuesto en las bases de la convocatoria de esta modalidad subvencional.

El art. 37.6 de la orden de 23 de octubre de 2009, por la que se desarrolla el reglamento 335/2009, de 22 de septiembre , por el que se regula la ordenación de la Formación profesional para el empleo de Andalucía, dispone que 'Para acreditar el cumplimiento del compromiso de contratación , las entidades subvencionadas presentarán, junto con la justificación económica de la acción formativa, relación de los contratos de trabajo formalizados con indicación de la fecha en que fueron registrados en el Servicio Andaluz de Empleo, de acuerdo con los compromisos adquiridos en la solicitud que dio origen a la subvención concedida.' El anterior precepto impone la justificación simultánea tanto de la inversión económica efectuada en los cursos de formación, como en su caso la justificación de la realización de la contratación subsiguiente del alumnado cuando ello sea condición subvencional. De este modo no es posible asumir el planteamiento de la actora .

De otro lado y por lo que respecta al reproche de falta de proporcionadlidad de acuerdo de reintegro , tal y como se deduce de la resolución combatida, este se ajusta estrictamente a un criterio proporcional, obviamente se incrementa con el importe de los intereses por imperativo legal del art. 37 LGS . Luego si se ha aplicado el principio de proporcionalidad que además de conformidad a los parámetros que fija la propia Orden reguladora de las ayudas, en función del grado de cumplimiento del objetivo contemplado.

En consecuencia de lo anterior, queda evidenciado que el recurso no puede tener favorable acogida toda vez que, se ha verificado un incumplimiento del objeto de la subvención , procede en consecuencia el reintegro de las sumas anticipadas en proporción al grado de incumplimiento detectado, pues este es el efecto natural que se asocia al incumplimiento de la subvención que deja insatisfecho en parte el objetivo del estímulo financiero otorgado, por lo que en definitiva debe desestimarse el recurso contencioso administrativo interpuesto.

Debiendo igualmente señalar que tampoco puede prosperar la discrepancia del recurrente con la resolución administrativa en cuanto a la determinación de una serie de partidos de gastos que no son admitidos por la Administración. Estando basada dicha negativa al pago por parte de la administración en la fiscalización que consta en el expediente administrativo y concretamente en la resolución objeto del presente recurso (fundamento 4º en relación con el cuarto de los motivos alegados) y que no ha conseguido la parte recurrente desvirtuar a través de medio probatorio suficiente.



CUARTO.- En cuanto al pago de las costas procesales de conformidad con lo dispuesto en el art. 139.1 de LJCA , de acuerdo con su redacción dada en la Ley 37/2011 de medidas de agilización procesal, se deben imponer a la parte que vea enteramente desestimadas sus pretensiones, en nuestro caso, la parte recurrente.

No pudiendo superar su cuantía de la cantidad de 1500 € más IVA, por todos los conceptos.

Vistos los preceptos legales y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Por el Procurador de los Tribunales Sra.Muratore Villegas , en la representación acreditada, . se interpuso recurso contencioso administrativo , contra la resolución de 22 de diciembre de 2015 dictada por la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía.

El anterior recurso se tuvo por interpuesto por medio de decreto y se le concedió el trámite del procedimiento ordinario y se reclamó el expediente administrativo, ordenando la notificación a todos los interesados en el mismo.

Recibido el expediente se confirió traslado a la parte recurrente para que formalizara demanda, lo que efectuó en legal forma por medio de escrito , en el que se interesaba en síntesis, se estimara la demanda y se anulara la resolución impugnada .



SEGUNDO.- Se confirió traslado de la demanda por el término legal a parte demandada que compareció y contestó a la demanda, en la que tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que consideró de aplicación al efecto y solicitó la desestimación del recurso.



TERCERO.- Recibido el recurso a prueba se practicaron las que fueron declaradas pertinentes con el resultado obrante en autos, quedando los autos conclusos para formular conclusiones que respectivamente evacuaron cada una de las partes. Quedando pendiente de señalamiento para votación y fallo que tuvo lugar en el día señalado al efecto.



CUARTO.- En la tramitación de los presentes autos se han observado las prescripciones legales de general y pertinente aplicación, salvo determinados plazos procesales por el cúmulo de asuntos pendientes ante esta Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Constituye el objeto del presente recurso contencioso-administrativo la resolución dictada, con fecha 22 de diciembre de 2015, por la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía que vino a que vino a acordar en base a considerar que el objeto subvencionado no se había llegado ejecutar en su totalidad e interesa el reintegro de la parte proporcional de la subvención en cuantía de 4 59.247,88 € +160.865,49 en concepto de liquidación de intereses de demora. Dejando sin efecto el último pago de la subvención correspondiente al importe de 153.082,62 €.

Viniendo motivado el reintegro por falta de documentación justificativa de las condiciones de la subvención así como por el incumplimiento de la condición esencial de la subvención relativa a haber llevado a cabo la inserción laboral de los alumnos en la forma prevista por la normativa.

Fundamenta el recurrente su pretensión, en esta vía jurisdiccional, en venir a mantener que la resolución objeto del presente de recurso vulnera el principio de proporcionalidad e infringe el artículo 37 de la Ley General de Subvenciones así como el apartado 3 del artículo 33 de la Orden de 11 de mayo de 2011; alega, igualmente, la existencia de una nulidad de pleno derecho de las actuaciones toda vez que resuelve acordar la reintegración de la ayuda concedida por incumplimiento sin contemplar la concurrencia de circunstancias excepcionales y que se asimilan al cumplimiento La Administración demandada mantiene que la subvencionada no ha cumplido la finalidad y condición esencial de la subvención, cual era la contratación por cuenta ajena a jornada completa del -50% de los alumnos y además no ha justificado documentalmente todos los gastos por el importe de la inversión proyectada y que servía de base para la concesión de la subvención,

SEGUNDO .-Centrados los términos del debate y para analizar la procedencia de la resolución de reintegro han de tenerse presentes una serie de presupuestos normativos y jurisprudenciales.

No debe olvidarse que la justificación de la aplicación de los fondos recibidos es una obligación de orden formal, que se incardina dentro del conjunto de cargas modales que asume el perceptor de la ayuda, cuyo incumplimiento determina la perdida de la subvención en todo o parte, a este respecto es oportuno tal y como recuerda la STS de 22 de noviembre de 2010 , reproducir el FJ 2º de la STS de 2 de diciembre de 2008 , recurso de casación 2181/2006 , que reproduce lo dicho en la de 12 de marzo de 2008, recurso de casación 2618/2006 : 'Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones (en este caso se trata de un anticipo reintegrable que podemos considerar, a los efectos de lo que sigue, como una modalidad más de ayuda o ' subvención ' en sentido amplio, aunque no sea una entrega a fondo perdido sino más bien un préstamo a tipo de interés cero que ulteriormente debe ser reembolsado en las condiciones ya expuestas). Hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos.

El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra, sin duda, la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro.

En principio, el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no sea finalmente entregada o que se exija su reintegro a quien la recibió. La doctrina constante de esta Sala a este respecto, que la de instancia refleja en la sentencia ahora impugnada, se basa en la interpretación de los preceptos legales reguladores de la materia, esto es, de la Ley General Presupuestaria de 1977 en sus sucesivas versiones o de algunas leyes específicas en materias de subvenciones, como la reguladora de los incentivos regionales. Doctrina que, por lo demás, queda refrendada ahora por el juego conjunto de los artículos 30.8 y 37 de la nueva Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones .

Los artículos 81 y 82 del Texto Refundido de la precedente Ley General Presupuestaria , tras la reforma que en ellos introdujo la Ley 31/1990, de 27 de diciembre , regulan el régimen de las ayudas y subvenciones públicas exigiendo en todo caso el cumplimiento de los requisitos y condiciones que hubieran determinado la concesión o disfrute de la ayuda. A tenor, en concreto, del artículo 81.9 del texto refundido de la Ley procede el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora, entre otros casos, cuando se haya incumplido la obligación de justificación . El deber de reintegro por esta causa o modalidad de incumplimiento no tiene carácter punitivo o sancionador y resulta, en consecuencia, independiente del hecho de que la entidad beneficiaria haya incurrido en una infracción de las tipificadas en el artículo 82 de la propia Ley .

La obligación de justificación se incumple también, en principio, cuando, fijada una fecha límite para hacerlo, la beneficiaria de la ayuda pública no acredita en tiempo y forma el cumplimiento de las condiciones que le habían sido impuestas. Como ya hemos afirmado, la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos tiene unos componentes materiales y otros formales (entre ellos, los relativos al tiempo en que ha de hacerse la acreditación), todos los cuales integran el haz de deberes inherente a la propia obligación.' En este sentido se puede concluir con las SSTS de 7 de abril de 2003 (RC 11328/1998 ), 4 de mayo de 2004 (RC 3481/2000 ), 17 de octubre de 2005 (RC 158/2000 ) , 15 de noviembre de 2006 (RC 2586/2004 ) y de 19 de diciembre de 2013 (rec. 3125/2010 ), que la naturaleza de dicha medida de fomento puede caracterizarse por las notas siguientes: 1) El establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

2) El otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

3) La subvención no responde a una 'causa donandi', sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un 'modus', libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención , en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 ).

Quiere ello decir, como puntualiza nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ), que, reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, su incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC . Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario, en la actuación de éste. El procedimiento de revisión de oficio o de declaración de lesividad se reserva por lo tanto para aquellos supuestos en los que la concesión de la subvención se efectuó en contra de lo preestablecido en las normas de la convocatoria, o con infracción de la normativa reguladora de la subvenciones, o en contravención de las exigencias de procedimiento. Pero en supuestos como el presente en el que se plantea la restitución de las sumas invertidas y no justificadas, el reintegro es la consecuencia necesaria de la verificación del incumplimiento de las obligaciones formales del subvencionado, beneficiado con una ayuda otorgada con arreglo a los requisitos generales de procedimiento y selección de beneficiarios.

En base a la anterior construcción decae cualquier argumento impugnatorio que pretenda hacer descansar el fundamento del presente recurso en un defecto de motivación de la resolución de reintegro que se configura por lo expuesto como la reacción natural frente al incumplimiento parcial del objeto de la subvención , y que en este concreto caso cuenta con los elementos necesarios para permitir al recurrente conocer los motivos por los que la Administración considera que se ha verificado tal incumplimiento, que la parte conoce tal y como revela el mismo contenido del recurso aquí ventilado.

Como ya hemos apuntado en multitud de ocasiones, la falta de motivación de la resolución para que constituya una irregularidad invalidante es preciso que genere el el administrado una insalvable indefensión que no pueda ser salvada acudiendo al resto de elementos que se desprenden del expediente administrativo.

La indefensión por lo tanto a la que se viene refiriendo la jurisprudencia del TS es la indefensión efectiva de carácter material que apareja pérdida real de posibilidades de defensa para el interesado, alejada por lo tanto de la mera indefensión de carácter formal invocada retóricamente pero tras la que no se observa una situación de merma real del derecho de defensa del recurrente, así se ha expresado entre otras la STS de 24 de enero de 2007 . Es por todo lo dicho que la resolución impugnada no puede cabalmente tacharse de inmotivada con la trascendencia anulatoria que le pretende asignar la actora, por lo que el motivo de impugnación debe ser rechazado.



TERCERO.- Pues bien sentado lo anterior, hemos de señalar que en el supuesto que nos ocupa se acuerda el reintegro de las sumas anticipadas por la Administración concedente en base al incumplimiento de la subvencionada de parte del objeto de la subvención .

Esta resolución de reintegro encuentra su fundamento en lo establecido en el art. 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones -LGS-, que señala que 'procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro , en los siguientes casos: b) Incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no adopción del comportamiento que fundamentan la Añade en su apartado segundo el mencionado art. 37 de LGS que ' Cuando el cumplimiento por el beneficiario o, en su caso, entidad colaboradora se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, la cantidad a reintegrar vendrá determinada por la aplicación de los criterios enunciados en el párrafo n) del apartado 3 del artículo 17 de esta ley o, en su caso, las establecidas en la normativa autonómica reguladora de la subvención .

En cuanto a los criterios de graduación de los posibles incumplimientos de condiciones impuestas con motivo de la concesión de las subvenciones, se dice en el art. 17.3.n) de LGS que 'Estos criterios resultarán de aplicación para determinar la cantidad que finalmente haya de percibir el beneficiario o, en su caso, el importe a reintegrar, y deberán responder al principio de proporcionalidad'.

Pues bien en el caso de autos se pone en evidencia y es cuestión de hecho no discutida que la actividad subvencionada no se llevó a término hasta sus últimas consecuencias pues como admite la recurrente no realizó la contratación por cuenta ajena a jornada completa en la forma y porcentaje tal y como le venía impuesto en las bases de la convocatoria de esta modalidad subvencional.

El art. 37.6 de la orden de 23 de octubre de 2009, por la que se desarrolla el reglamento 335/2009, de 22 de septiembre , por el que se regula la ordenación de la Formación profesional para el empleo de Andalucía, dispone que 'Para acreditar el cumplimiento del compromiso de contratación , las entidades subvencionadas presentarán, junto con la justificación económica de la acción formativa, relación de los contratos de trabajo formalizados con indicación de la fecha en que fueron registrados en el Servicio Andaluz de Empleo, de acuerdo con los compromisos adquiridos en la solicitud que dio origen a la subvención concedida.' El anterior precepto impone la justificación simultánea tanto de la inversión económica efectuada en los cursos de formación, como en su caso la justificación de la realización de la contratación subsiguiente del alumnado cuando ello sea condición subvencional. De este modo no es posible asumir el planteamiento de la actora .

De otro lado y por lo que respecta al reproche de falta de proporcionadlidad de acuerdo de reintegro , tal y como se deduce de la resolución combatida, este se ajusta estrictamente a un criterio proporcional, obviamente se incrementa con el importe de los intereses por imperativo legal del art. 37 LGS . Luego si se ha aplicado el principio de proporcionalidad que además de conformidad a los parámetros que fija la propia Orden reguladora de las ayudas, en función del grado de cumplimiento del objetivo contemplado.

En consecuencia de lo anterior, queda evidenciado que el recurso no puede tener favorable acogida toda vez que, se ha verificado un incumplimiento del objeto de la subvención , procede en consecuencia el reintegro de las sumas anticipadas en proporción al grado de incumplimiento detectado, pues este es el efecto natural que se asocia al incumplimiento de la subvención que deja insatisfecho en parte el objetivo del estímulo financiero otorgado, por lo que en definitiva debe desestimarse el recurso contencioso administrativo interpuesto.

Debiendo igualmente señalar que tampoco puede prosperar la discrepancia del recurrente con la resolución administrativa en cuanto a la determinación de una serie de partidos de gastos que no son admitidos por la Administración. Estando basada dicha negativa al pago por parte de la administración en la fiscalización que consta en el expediente administrativo y concretamente en la resolución objeto del presente recurso (fundamento 4º en relación con el cuarto de los motivos alegados) y que no ha conseguido la parte recurrente desvirtuar a través de medio probatorio suficiente.



CUARTO.- En cuanto al pago de las costas procesales de conformidad con lo dispuesto en el art. 139.1 de LJCA , de acuerdo con su redacción dada en la Ley 37/2011 de medidas de agilización procesal, se deben imponer a la parte que vea enteramente desestimadas sus pretensiones, en nuestro caso, la parte recurrente.

No pudiendo superar su cuantía de la cantidad de 1500 € más IVA, por todos los conceptos.

Vistos los preceptos legales y demás de general y pertinente aplicación, FALLAMOS Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª.

María Victoria Muratore Villegas, en nombre y representación de la mercantil ACUAZAHARA S.A contra la resolución de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía de fecha 22 de diciembre de 2015, con expresa imposición de las costas procesales causadas a cargo de la recurrente si bien con el límite expresado en el fundamento jurídico cuarto de la presente.

Notifíquese la presente sentencia a las partes haciéndoles saber que contra la misma cabe interponer recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con la composición que determina al artículo 86.3 de la Ley Jurisdiccional si el recurso se fundara en infracción de normas de derecho autonómico; recurso que habrá de prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de la notificación de la presente sentencia mediante escrito que reúna los requisitos expresados en el artículo 89.2 del referido cuerpo legal .

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos los Magistrados antes mencionados, excepto la Magistrada Dª. SOLEDAD GAMO SERRANO, que votó en Sala y no pudo firmar, haciéndolo por ella el Presidente de la Sala D.MANUEL LÓPEZ AGULLO.

PUBLICACIÓN- . La anterior sentencia ha sido leída y publicada por los Magistrados que la suscriben estando celebrando audiencia pública de lo que yo la Letrada de la Administración de Justicia. Doy fe.