Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 2916/2020, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 1566/2018 de 24 de Septiembre de 2020

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SEDE GRANADA

AUTOS DE RECURSO DE APELACIÓN

ROLLO NÚMERO 1566/2018

JUZGADO DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO Nº 3 DE GRANADA

SENTENCIA NUM. 2916 DE 2020

Ilmo. Sr. Presidente:

Don Jesús Rivera Fernández

Ilmos. Sres. Magistrados

Don Luis Gollonet Teruel

Don Miguel Pardo Castillo (ponente)

En la ciudad de Granada, a veinticuatro de septiembre de dos mil veinte.

Vistos los autos del recurso de apelación nº 1566/2018 presentado ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada, contra la sentencia nº 265/2018, de fecha 1 de octubre de 2018, que dimana de los autos del procedimiento abreviado número 129/2018, seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 3 de Granada.

Interviene como parte apelante la Agencia de Medio Ambiente y Agua de Andalucía, representada y asistida por el letrado D. Juan Manuel Ávila Rodríguez.

Es parte apelada el Ayuntamiento de Albondón, representado por la procuradora Dña. Josefa Rubia Ascasibar y asistido por la letrada Dña. Raquel Bravo López.

La cuantía del recurso es 25.810 euros.

Antecedentes

PRIMERO.-El recurso de apelación dimana de los autos del recurso contencioso-administrativo número 129/2018, seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 3 de Granada, que tuvo por objeto la impugnación presentada por la Agencia de Medio Ambiente y Agua de Andalucía frente a la resolución de fecha 9 de febrero de 2018, dictada por el Ayuntamiento de Albondón.

SEGUNDO.-El recurso de apelación se interpuso contra la sentencia nº 265/2018, de fecha 1 de octubre de 2018, que dimana de los autos del procedimiento abreviado número 129/2018, seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 3 de Granada, que desestimó íntegramente el recurso.

Admitido a trámite el recurso se sustanció mediante traslado a las demás partes para formalizar su oposición con el resultado que consta en autos.

TERCERO.-Conclusa la tramitación de la apelación, el juzgado remitió los autos a este tribunal, cuya fecha de entrada se produjo el día 29 de noviembre de 2018.

Al no haber solicitado ninguna de las partes el recibimiento a prueba ni la celebración de vista ni conclusiones, y al no estimarlo necesario la sala, se declaró el pleito concluso para sentencia. Se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso de apelación el día y hora señalado en autos, en que efectivamente tuvo lugar, habiéndose observado las prescripciones legales en su tramitación.

Ha actuado como magistrado ponente el Ilmo. Sr. don Miguel Pardo Castillo.

Fundamentos

PRIMERO.- Objeto del recurso.

Es objeto del presente recurso de apelación la sentencia nº 265/2018, de fecha 1 de octubre de 2018, que dimana de los autos del procedimiento abreviado número 129/2018, seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 3 de Granada, que desestimó íntegramente el recurso.

SEGUNDO.- Causas de impugnación de la sentencia.

La parte actora solicita la revocación de la sentencia de instancia y expone, en síntesis, los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

La deuda no puede considerarse prescrita, puesto que la recurrente, que es heredera de la Empresa de Gestión Medioambiental S.A., mantenía con el Ayuntamiento demandado una relación instrumental como 'medio propio'. Dicho régimen jurídico venía establecido en una norma con rango de ley, en particular, el artículo 67 de la Ley 8/1997, de 23 de diciembre. De esta manera, argumenta que la técnica del encargo a un ente propio, también denominada con el término anglosajón 'in house providing', precisa para su correcta utilización varios requisitos exigidos por la jurisprudencia del TJUE, que tiene su reflejo en la normativa española. Entre otros, es necesario, en primer lugar, que el encargo sea entre una entidad adjudicadora y otra entidad distinta formalmente de ella, pero que ejerza un control análogo al que desarrolla sobre sus propios servicios; en segundo lugar, la entidad proveedora o instrumental debe realizar necesariamente la parte esencial de su actividad con el ente que la controla.

Es precisamente la falta de autonomía de la voluntad por parte del 'medio propio instrumental', el elemento decisivo que impide que se pueda calificar tales relaciones como contractuales, al amparo del artículo 1261 del CC, toda vez que no existe contrato sin consentimiento de los contratantes. La doctrina reseñada actualmente se encuentran regulada en los artículos 31 y 32 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público.

El convenio que era preceptivo para poder ser medio propio del Ayuntamiento no lo firmaba la Agencia, sino la Administración de la Junta de Andalucía, y a través de dicho instrumento se ponía, por ministerio de la ley, a EGMASA a disposición del Ayuntamiento como si se tratara de un mero recurso interno de la propia Administración local, quedando sujeta a sus instrucciones jerárquicas. De esta manera, si lo que existió fue una relación vertical entre el Ayuntamiento apelado y EGMASA, concluye que no puede existir prescripción de la deuda dentro de la misma organización. Invoca el principio de confianza legítima en una relación vertical, esto es, dentro de una misma organización, jerárquicamente ordenada, y no contractual por faltar la autonomía de la voluntad, lo que, según su criterio, es incompatible con el instituto de la prescripción que está basado en la seguridad jurídica entre las partes contratantes.

TERCERO.- Motivos de oposición al recurso de apelación.

La representación legal del Ayuntamiento de Albondón solicita la desestimación del recurso de apelación y en apoyo de su posición procesal esgrime, en síntesis, las siguientes consideraciones:

La reclamación de las facturas, pese a que los servicios se realizaron en los años 2007 y 2008, no se realizó hasta el día 23 de enero de 2018, por lo que al amparo del artículo 25 de la LGP solo cabe concluir que la deuda estaba holgadamente prescrita, como quiera que el plazo indicado en dicho precepto es de 4 años.

El argumento opuesto por la recurrente no es de aplicación, pues, al margen de que el artículo 67 de la Ley 8/1997 se encuentra actualmente derogado, con base en los fundamentos jurídicos de la sentencia, concluye que la relación entre la entidad instrumental de la Junta de Andalucía y el Ayuntamiento solo puede calificarse como contractual, como se deriva del hecho de que: se articuló un convenio interadministrativo, la realización de un encargo respecto de los trabajos y la posterior emisión de facturas para el cobro de la prestación.

En segundo lugar, indica que las obras contenidas en los referidos proyectos no llegaron a ejecutarse, lo que dio lugar a que los proyectos fueron debidamente devueltos. Y en este contexto, cita la sentencia de esta sala y sección de 18 de octubre de 2016, en la que se indica que sólo puede prosperar la reclamación si el proyecto hubiera servido como base para la realización de las obras, lo que no acontece en el supuesto de autos. Todo ello, abstracción hecha de que ni siquiera se aportan los proyectos o la orden de encargo que debía suscribirse según el convenio firmado entre EGMASA y el Ayuntamiento, circunstancia que, por sí sola, revela una insuficiencia probatoria manifiesta que debería determinar, igualmente, la desestimación del recurso.

CUARTO.- Fondo del asunto.

Con carácter preliminar, conviene indicar que mediante providencia de 28 de mayo de 2020 se planteó la tesis respecto de la posible inadmisibilidad del recurso de apelación, al no exceder la cuantía del procedimiento 30.000 euros. No obstante, asiste plenamente la razón a EGMASA respecto de la concurrencia en este concreto recurso de la excepción prevista en el artículo 81.2 c) de la LJCA, al tratarse de un litigio entre Administraciones públicas, por lo que, previa admisión del recurso de apelación, cumple entrar en el análisis del fondo del asunto.

La única cuestión suscitada en el recurso de apelación versa sobre la aplicabilidad del instituto de la prescripción a los trabajos realizados por EGMASA en cuanto 'medio propio' del Ayuntamiento apelado, como quiera que, según su criterio, al tratarse indirectamente de una actuación realizada por la propia Administración local no cabría oponer la prescripción respecto de las facturas presentadas por la citada Empresa de Gestión Medio Ambiental, S.A.

El convenio de colaboración, suscrito el 31 de octubre de 2006, y, por tanto, bajo la vigencia del RDL 2/2000, establece con en su estipulación segunda que ' las actuaciones que a título obligatorio lleve a cabo EGMASA, por orden de la referida Corporación Local, serán consideradas como realizadas directamente por la propia Administración Local con sus propios medios, conforme al régimen previsto al efecto en el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas'. La estipulación primera, por otro lado, señala que el objeto del convenio es, precisamente, regular las relaciones entre el Ayuntamiento y EGMASA 'para que la citada Corporación local pueda disponer de la mencionada empresa como su medio propio instrumental, de manera que EGMASA estará obligada a realizar las actuaciones de carácter medio ambiental que la Corporación Local le ordene para el mejor cumplimiento de los fines y el desarrollo de las funciones que tiene encomendadas, en las mismas condiciones de utilización de EGMASA que la Administración Autonómica Andaluza, y según lo establecido en las estipulaciones contenidas en este documento y en el anexo de condiciones generales para la ejecución de actuaciones por EGMASA como medio propio instrumental y servicio técnico de la corporación local'. Asimismo, en la estipulación quinta se dice que el convenio tendrá la naturaleza prevista en el artículo 3.1 c) del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, en el que se describen el tipo de convenios que quedan expresamente excluidos del ámbito de aplicación de dicho texto legal. Así pues, en coherencia con lo anterior, la citada estipulación indica que el régimen jurídico será el determinado por las disposiciones fijadas en el mismo Convenio, y solo con carácter supletorio las que se disponga en el TRLCAP.

En el marco de las relaciones que se producirán entre el Ayuntamiento y EGMASA, expresamente indica el Anexo de Condiciones Generales que la Empresa de Gestión Medio Ambiental, S.A. percibirá por la realización de las obras, trabajos, asistencias técnicas, consultorías, suministros y prestación de servicios que se le encomienden con carácter obligatorio, el importe de los costes en que hubiera incurrido, mediante la aplicación del sistema de tarifas regulado en la presente cláusula. De tal manera que, en efecto, las facturas que obran como documentos número 7 y 8 adjuntos al escrito de demanda, relativos a la redacción de los proyectos de mejora y acondicionamiento de caminos rurales, bien puede entenderse como la forma de documentar el importe de los costes en la forma expresamente indicada en el citado Anexo de Condiciones Generales.

Sentado lo anterior, hemos de precisar que los efectos del citado convenio de colaboración en ningún caso pueden resultar contrarios a normas imperativas ni extenderse más allá del concreto ámbito regulado en el mismo. Hacemos estas consideraciones porque los derechos de crédito u obligaciones frente a cualquier Hacienda Pública, de conformidad con lo previsto en el artículo 25 de la LGP, necesariamente están sometidos a un plazo de prescripción de 4 años, que se contará desde la fecha en que se concluyó el servicio o la prestación determinante de la obligación o desde el día en que el derecho pudo ejercitarse, ex art. 25.1 a) de la LGP. Y como quiera que las facturas fueron emitidas los días 31 de julio de 2007 y 15 de mayo de 2008, respectivamente, y no fueron reclamadas hasta el día 23 de enero de 2018, es indudable el transcurso del plazo previsto en el citado artículo y, por tanto, la extinción de las deudas por prescripción.

Aunque con base en el convenio de colaboración, en efecto, las actuaciones realizadas por EGMASA en este ámbito deben entenderse formalmente realizadas por un medio propio del Ayuntamiento de Albondón -siempre y cuando provengan de una actuación realizada a título obligatorio por orden del Ente local- conviene subrayar que mediante el convenio, como hemos visto, la Junta de Andalucía se limita a ceder como medio propio a la Empresa de Gestión Medio Ambiental, S.A. en favor del Ayuntamiento demandado y a regular la forma en que se realizarán los correspondientes encargos y su retribución. En otras palabras, el objeto del convenio se circunscribe al marco de las relaciones interadministrativas, en cuyo ámbito EGMASA necesariamente debe realizar las actuaciones encargadas por el Ayuntamiento de Albondón 'a título obligatorio', a cambio del abono de los costes que se calcularán mediante la aplicación del sistema de tarifas regulado en la cláusula primera del Anexo de Condiciones Generales. Sin embargo, el convenio nada dice, ni podría hacerlo sin conculcar normas de carácter imperativo, sobre que los derechos de crédito que pudiera ostentar la citada empresa frente al Ayuntamiento tengan carácter imprescriptible, pues éste sería en última instancia el efecto que se le otorgaría a tales obligaciones en caso de mantener el criterio postulado por la apelante, o que no comenzaría el cómputo del plazo de prescripción hasta la extinción del convenio, que tiene carácter indefinido.

El principal argumento invocado por la apelante para justificar que la prescripción no puede oponerse a las deudas reclamadas consiste en que tal causa de extinción de las obligaciones únicamente resulta de aplicación entre entes independientes, no así cuando existe una relación vertical dentro de una estructura jerarquizada.

No obstante, se trata de una característica inherente a toda obligación, con carácter general, la de estar sometida a un plazo de prescripción por evidentes razones de seguridad jurídica; y este principio no puede quedar enervado por la relaciones dimanantes del convenio de colaboración, en cuya virtud solo formalmente, y a los estrictos efectos regulados en el mismo, la Empresa de Gestión Medio Ambiental, S.A., se cede, insistimos, como medio propio al Ayuntamiento. Pero en todo aquello no regulado en el convenio, no cabe duda de que el Ayuntamiento ahora apelado y EGMASA son dos entes distintos y dotados de plena autonomía.Prueba evidente de lo expuesto es la propia presentación del presente recurso contencioso-administrativo, que no sería viable desde la óptica procesal en caso de estimar que EGMASA a todos los efectos fuera un órgano propio de la Administración local, de conformidad con el artículo 20 a) y c) de la LJCA; así como el hecho de que las deudas se documenten a través de la emisión de las correspondientes facturas, con inclusión del IVA(que se acompañan como documentos número 7 y 8 adjuntos al escrito de demanda), que refuerza la convicción de que en el ámbito de los derechos de obligación la citada Empresa de Gestión Medio Ambiental, S.A., opera como un ente independiente.

Por cuando antecede, hemos de compartir con el juzgador de instancia que el instituto de la prescripción es plenamente aplicable al supuesto objeto de estudio, y no siendo controvertido el transcurso del plazo de 4 años, y que nunca se han producido interrupciones en el mismo al amparo de lo previsto en el artículo 1973 del Código Civil, solo cabe concluir que las deudas se encuentran holgadamente prescritas.

A mayor abundamiento, vamos a señalar que el Ayuntamiento de Albondón en su escrito de contestación al recurso de apelación invoca un segundo motivo que, igualmente, debe conducir a la desestimación del recurso. En efecto, la actora omite que los proyectos cuyo abono se pretende no llegaron a ejecutarse, lo que dio lugar a su devolución siguiendo instrucciones de la propia EGMASA; y que el Ayuntamiento nunca tuvo la voluntad de separar como encargos o trabajos independientes la redacción del proyecto y la ejecución de las obras. En este contexto, aunque EGMASA realizara el proyecto, es evidente que por causas solo imputables a la misma no se ejecutó su principal objeto que, ante todo, consistía en la realización de las obras pertinentes.

Partiendo de las anteriores premisas, en reiteradas ocasiones hemos mantenido que la reclamación del importe del proyecto o proyectos solo puede prosperar si finalmente ha sido utilizado o hubiera servido como base para la realización de las obras, y como quiera que no ha sido controvertido que éstas finalmente no se ejecutaron, el recurso solo puede ser rechazado.

Como indicamos en la sentencia de esta sala sección de 18-10-2016, nº 2607/2016, rec. 285/2015, con cita de la sentencia de 15-12-2014 recaída en Rollo de apelación nº 232/14:

' La cantidad que reclama la agencia andaluza recurrente, como sucesora de EGMASA (según acredita con la documentación adjunta a su demanda), tiene su motivo en la redacción del proyecto para las obras de mejora en caminos rurales del municipio demandado (Plan 2008), que no se ha puesto en duda que efectuara, con independencia de que no realizara finalmente las obras , cosa tampoco cuestionada. Sin embargo, en el expediente administrativo no consta documento alguno que justifique que el Ayuntamiento demandado tuviera voluntad de separar como encargos o trabajos independientes la redacción del proyecto y la ejecución de las obras : la petición que cumplimenta el municipio para la inclusión de las obras en el Plan Provincial de caminos rurales 2008 se refiere a la 'construcción y mejora de caminos rurales' (documento 1). La comunicación del alcalde de la localidad al Presidente de la Diputación Provincial pone de manifiesto que la empresa EGMASA actúa como medio propio e instrumental del Ayuntamiento y en consecuencia la mencionada empresa EGMASA redactará el proyecto y ejecutará la obra 'Acondicionamiento de caminos rurales en Abrucena' (documento 2). La comunicación de orden de encargo de trabajos a EGMASA incluye claramente en el título del proyecto la 'redacción del proyecto y ejecución de las obras en caminos rurales' (documento número 3). Así pues, estamos en presencia de un contrato de obras que incluía la redacción del proyecto , en los términos que establece el artículo 6 de la Ley de Contratos del Sector Público . En consecuencia, ante la no realización de las obras por la administración instrumental contratista (es decir, su incumplimiento), y aunque se redactara el proyecto , sólo podría prosperar la reclamación si este proyecto hubiera sido utilizado o hubiera servido como base para la realización de las obras , es decir, si de este trabajo se hubiera beneficiado la Administración local, cosa ésta que no consta acreditada en las actuaciones por la parte a la que incumbe la carga de la prueba, la actora, de manera que su falta sólo debe perjudicarle a ésta, y por tanto el recurso debe desestimarse'.

Por cuando antecede, el recurso de apelación será íntegramente desestimado.

QUINTO.- Costas.

De conformidad con el artículo 139.2 de la LJCA, se impone a la apelante el abono de las costas procesales causadas en esta instancia, si bien la sala, haciendo uso de la facultad que le otorga el art. 139.4 de la Ley Jurisdiccional, limita su importe, atendidas las circunstancias del caso, a la cantidad de 1.000 euros, únicamente en relación con los honorarios del letrado.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta sala ha decidido:

1.- Desestimar el recurso de apelación interpuesto por la representación legal de la Agencia de Medio Ambiente y Agua de Andalucíafrente a la sentencia nº 265/2018, de fecha 1 de octubre de 2018, que dimana de los autos del procedimiento abreviado número 129/2018, seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 3 de Granada.

2.- Imponer a la apelante el abono de las costas procesales, con el límite indicado en el último fundamento de derecho.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase, y una vez firme devuélvanse las actuaciones, con certificación de la misma, al Juzgado de procedencia, para su notificación y ejecución, interesándole acuse recibo.

Notifíquese la presente resolución a las partes, con las prevenciones del artículo 248.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, haciéndoles saber que, contra la misma, cabe interponer recurso de casación ante el Tribunal Supremo, limitado exclusivamente a las cuestiones de derecho, siempre y cuando el recurso pretenda fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, y hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora. Para la admisión del recurso será necesario que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo estime que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, de conformidad con los criterios expuestos en el art. 88.2 y 3 de la LJCA. El recurso de casación se preparará ante la Sala de instancia en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, y seguirá el cauce procesal descrito por los arts. 89 y siguientes de la LJCA. En iguales términos y plazos podrá interponerse recurso de casación ante el Tribunal Superior de Justicia cuando el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma.

El recurso de casación deberá acompañar la copia del resguardo del ingreso en la Cuenta de Consignaciones núm.: 1749000024156618, del depósito para recurrir por cuantía de 50 euros, de conformidad a lo dispuesto en la D.A. 15ª de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre, salvo concurrencia de los supuestos de exclusión previstos en el apartado 5º de la Disposición Adicional Decimoquinta de dicha norma o beneficiarios de asistencia jurídica gratuita.

En caso de pago por transferencia se emitirá la misma a la cuenta bancaria de 20 dígitos: IBAN ES5500493569920005001274.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

'La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido dictada sólo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que los mismos contuvieran y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutela o a la garantía del anonimato de las víctimas o perjudicados, cuando proceda.

Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con fines contrarios a las leyes.'