Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 296/2019, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 185/2016 de 15 de Abril de 2019

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUNYA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
Recurso ordinario (Ley 1998) nº 185/2016
Partes: DELTA SALINAS SAT DE RESPONSABILIDAD LIMITADA
C/ MINISTERIO DE AGRICULTURA, ALIMENTACION Y MEDIO AMBIENTE, ACUAMED, S.A. Y
SANDELTA, S.A.
S E N T E N C I A N º 296
Ilmo. Sr. Presidente de la Sala:
Don Javier Aguayo Mejia
Ilmos. Sres. Magistrados:
Don Jordi Palomer Bou
Don Javier Bonet Frigola
Doña Montserrat Figuera Lluch
Doña Virginia de Francisco Ramos
En la ciudad de Barcelona, a quince de abril de dos mil diecinueve.
VISTO POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE
JUSTICIA DE CATALUNYA (SECCION SEGUNDA) , constituida para la resolución de este recurso, ha
pronunciado en el nombre del Rey, la siguientes sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº
185/2016, interpuesto por DELTA SALINAS SAT DE RESPONSABILIDAD LIMITADA, representado por la
Procuradora de los Tribunales BLANCA SORIA CRESPO y asistido de Letrado, contra el MINISTERIO DE
AGRICULTURA, ALIMENTACION Y MEDIO AMBIENTE, ACUAMED, S.A. representado y defendido por el
ABOGADO DEL ESTADO, y contra SANDELTA, S.A., representado por la Procuradora de los Tribunales
LUISA INFANTE LOPE, y asistido de Letrado.
Ha sido Ponente la Ilma. Sra. Magistrada Dª. Montserrat Figuera Lluch, quien expresa el parecer de
la SALA.

Antecedentes

PRIMERO.- Por la representación de la parte actora, se interpuso recurso contencioso-administrativo contra Inactividad de la administración por falta de pago de la hoja de apremio extendida por la beneficiaria del valor de los bienes y derechos objeto de expropiación con relación al expediente: S/Ref: ACU/12.

Expropiaciones 09.400-537/2111. Finca: AMP-GC- 001) Polígono 14. Parc 76. Termino municipal de Amposta.

Proyecto: Proyecto del Programa de Calidad de las Aguas del Delta del Ebro, Alimentación de las Bahías con Agua Dulce de los Canales de Riego. 1ª Fase. Construcción de una Guarda Costera y Humedales de Decantación. Clave: 09.400-537/2111.'.



SEGUNDO .- Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto por la Ley de esta Jurisdicción, habiendo despachado las partes, llegado su momento y por su orden, los trámites conferidos de demanda y contestación; en cuyos escritos respectivos en virtud de los hechos y fundamentos de derechos que constan en ellos, suplicaron respectivamente la anulación de los actos objeto del recurso y la desestimación de éste, en los términos que aparecen en los mismos.



TERCERO .- Se abrió la prueba mediante Auto y, verificada la misma según obra en autos, se continuó el proceso por el trámite de conclusiones sucintas que evacuaron las partes y, finamente se señaló día y hora para votación y fallo que tuvo lugar el 11-4-2019.



CUARTO .- En la sustanciación del presente procedimiento se han observado y cumplido las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- La representación procesal de 'DELTA SALINAS, S.A.T. DE RESPONSABILIDAD LIMITADA' formula el presente recurso contencioso administrativo al amparo del art. 29.1LJCA por la inactividad administrativa en la que afirma ha incurrido el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente relativa al pago de la cantidad de 378.183,67€ en concepto de justiprecio por la expropiación de la finca AMP-GC-001, parcela 76 del poligono14 del término municipal de Amposta afectada por el 'Proyecto del programa de calidad de las aguas del delta del Ebro, alimentación de las Bahías de Agua Dulce de los canales de riego, primera fase, construcción de una guarda costera y humedales de decantación'.

El Abogado del Estado en nombre y representación del Ministerio de Agricultura, Pesca, Alimentación y Medio Ambiente y de 'ACUAMED S.A.' y la representación procesal de SANDELTA S.A.' solicitan que se declare la inadmisibilidad del recurso y subsidiariamente su desestimación.



SEGUNDO.- El artículo 29.1 LJCA dispone que: 'Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración.' La Exposición de Motivos de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa establece el significado procesal del recurso contencioso- administrativo contra la inactividad de la Administración, contemplado en su artículo 29.1 , y delimita su ámbito de aplicación en los siguientes términos: '[...] la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el 'cuando' de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad.' Como indica el Tribunal Supremo en su Sentencia de fecha 29 de enero de 2019 , no toda pretensión de realización de una actividad concreta por parte de la Administración es ejercitable al amparo de la previsión del artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional . La acción prevista en este precepto está destinada a exigir prestaciones concretas, sobre cuya existencia no se debate, derivadas de una disposición general (siempre que no precise de actos de aplicación) o de un contrato o convenio, pretendiendo, en consecuencia, el cumplimiento de obligaciones o prestaciones que ya han sido previamente establecidas.

Así el presupuesto de la acción prevista en el artículo 29.1 de la LJCA , es que la Administración esté incumpliendo una concreta prestación a la que esté obligada 'en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo'. Esta opción tiene su sentido cuando no se plantea litigio alguno sobre la existencia de una obligación de dar o hacer concreta y se trata de juzgar la legalidad de la inactividad o pasividad administrativa en cumplir esa prestación debida e incumplida, en cuyo caso el pronunciamiento de la sentencia consistirá en la condena a hacer lo que no se hizo y se debía haber hecho, o, en palabras del artículo 32.1 de la Ley de la Jurisdicción 'que (se) condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en los que estén establecidas'.

El Tribunal Supremo ha destacado que el procedimiento de control de la inactividad de la Administración establecido en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional , tiene un carácter singular y no constituye un cauce procesal idóneo para pretender el cumplimiento por la Administración de obligaciones que requieren la tramitación de un procedimiento contradictorio antes de su resolución. También se ha afirmado que no resulta viable una pretensión, planteada al amparo del artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional , cuando existe un margen de actuación o apreciación por parte de la Administración. Así el Tribunal Supremo ha sostenido que: '[...] para que pueda hablarse de inactividad administrativa es necesario que la Administración esté obligada a desplegar una actividad concreta que esté establecida directamente por una disposición general, o un acto, contrato o convenio administrativo y de la cual sean acreedoras una o varias personas determinadas.

Ahora bien, cuando existe un cierto margen de actuación o apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación exija un acto concreto de aplicación no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general sino que, en estos casos en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración'.

Asimismo el Tribunal Supremo indica que para que pueda prosperar la pretensión se necesita que la disposición general invocada sea constitutiva de una obligación con un contenido prestacional concreto y determinado, no necesitado de ulterior especificación y que, además, el titular de la pretensión sea a su vez acreedor de aquella prestación a la que viene obligada la Administración, de modo que no basta con invocar el posible beneficio que para el recurrente implique una actividad concreta de la Administración, lo cual constituye soporte procesal suficiente para pretender frente a cualquier otra actividad o inactividad de la Administración, sino que en el supuesto del artículo 29 lo lesionado por esta inactividad ha de ser necesariamente un derecho del recurrente, definido en la norma, correlativo a la imposición a la Administración de la obligación de realizar una actividad que satisfaga la prestación concreta que aquel tiene derecho a percibir, conforme a la propia disposición general'.

Así el tribunal Supremo en su Sentencia de fecha 18 de febrero de 2019 establece como doctrina jurisprudencial que la acción prevista en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional por inactividad administrativa, no pretende remediar cualquier incumplimiento administrativo, sino que está destinada a exigir prestaciones concretas, sobre cuya existencia no se debate, derivadas de una disposición general (siempre que no precise de actos de aplicación) o de un contrato o convenio, pretendiendo, en consecuencia, el cumplimiento de obligaciones o prestaciones que ya han sido previamente establecidas.



TERCERO.- Es evidente que en el caso de autos el presente recurso debe ser inadmitido dado que en el mismo se discute la propiedad sobre una determinada finca que se atribuye la recurrente y el derecho o no de dicha parte a percibir el justiprecio por su expropiación, que por la demandada se afirma ya ha acaecido, siendo la codemandada su titular, cuestiones que no cabe abordar por la via prevista en el art. 29.1 LJCA . De conformidad con el art.139.2 LJCA procede imponer a la actora las costas causadas en el presente procedimiento.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación, en nombre de Su Majestad el Rey,

Fallo

ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Por la representación de la parte actora, se interpuso recurso contencioso-administrativo contra Inactividad de la administración por falta de pago de la hoja de apremio extendida por la beneficiaria del valor de los bienes y derechos objeto de expropiación con relación al expediente: S/Ref: ACU/12.

Expropiaciones 09.400-537/2111. Finca: AMP-GC- 001) Polígono 14. Parc 76. Termino municipal de Amposta.

Proyecto: Proyecto del Programa de Calidad de las Aguas del Delta del Ebro, Alimentación de las Bahías con Agua Dulce de los Canales de Riego. 1ª Fase. Construcción de una Guarda Costera y Humedales de Decantación. Clave: 09.400-537/2111.'.



SEGUNDO .- Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto por la Ley de esta Jurisdicción, habiendo despachado las partes, llegado su momento y por su orden, los trámites conferidos de demanda y contestación; en cuyos escritos respectivos en virtud de los hechos y fundamentos de derechos que constan en ellos, suplicaron respectivamente la anulación de los actos objeto del recurso y la desestimación de éste, en los términos que aparecen en los mismos.



TERCERO .- Se abrió la prueba mediante Auto y, verificada la misma según obra en autos, se continuó el proceso por el trámite de conclusiones sucintas que evacuaron las partes y, finamente se señaló día y hora para votación y fallo que tuvo lugar el 11-4-2019.



CUARTO .- En la sustanciación del presente procedimiento se han observado y cumplido las prescripciones legales.

FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- La representación procesal de 'DELTA SALINAS, S.A.T. DE RESPONSABILIDAD LIMITADA' formula el presente recurso contencioso administrativo al amparo del art. 29.1LJCA por la inactividad administrativa en la que afirma ha incurrido el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente relativa al pago de la cantidad de 378.183,67€ en concepto de justiprecio por la expropiación de la finca AMP-GC-001, parcela 76 del poligono14 del término municipal de Amposta afectada por el 'Proyecto del programa de calidad de las aguas del delta del Ebro, alimentación de las Bahías de Agua Dulce de los canales de riego, primera fase, construcción de una guarda costera y humedales de decantación'.

El Abogado del Estado en nombre y representación del Ministerio de Agricultura, Pesca, Alimentación y Medio Ambiente y de 'ACUAMED S.A.' y la representación procesal de SANDELTA S.A.' solicitan que se declare la inadmisibilidad del recurso y subsidiariamente su desestimación.



SEGUNDO.- El artículo 29.1 LJCA dispone que: 'Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración.' La Exposición de Motivos de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa establece el significado procesal del recurso contencioso- administrativo contra la inactividad de la Administración, contemplado en su artículo 29.1 , y delimita su ámbito de aplicación en los siguientes términos: '[...] la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el 'cuando' de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad.' Como indica el Tribunal Supremo en su Sentencia de fecha 29 de enero de 2019 , no toda pretensión de realización de una actividad concreta por parte de la Administración es ejercitable al amparo de la previsión del artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional . La acción prevista en este precepto está destinada a exigir prestaciones concretas, sobre cuya existencia no se debate, derivadas de una disposición general (siempre que no precise de actos de aplicación) o de un contrato o convenio, pretendiendo, en consecuencia, el cumplimiento de obligaciones o prestaciones que ya han sido previamente establecidas.

Así el presupuesto de la acción prevista en el artículo 29.1 de la LJCA , es que la Administración esté incumpliendo una concreta prestación a la que esté obligada 'en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo'. Esta opción tiene su sentido cuando no se plantea litigio alguno sobre la existencia de una obligación de dar o hacer concreta y se trata de juzgar la legalidad de la inactividad o pasividad administrativa en cumplir esa prestación debida e incumplida, en cuyo caso el pronunciamiento de la sentencia consistirá en la condena a hacer lo que no se hizo y se debía haber hecho, o, en palabras del artículo 32.1 de la Ley de la Jurisdicción 'que (se) condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en los que estén establecidas'.

El Tribunal Supremo ha destacado que el procedimiento de control de la inactividad de la Administración establecido en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional , tiene un carácter singular y no constituye un cauce procesal idóneo para pretender el cumplimiento por la Administración de obligaciones que requieren la tramitación de un procedimiento contradictorio antes de su resolución. También se ha afirmado que no resulta viable una pretensión, planteada al amparo del artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional , cuando existe un margen de actuación o apreciación por parte de la Administración. Así el Tribunal Supremo ha sostenido que: '[...] para que pueda hablarse de inactividad administrativa es necesario que la Administración esté obligada a desplegar una actividad concreta que esté establecida directamente por una disposición general, o un acto, contrato o convenio administrativo y de la cual sean acreedoras una o varias personas determinadas.

Ahora bien, cuando existe un cierto margen de actuación o apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación exija un acto concreto de aplicación no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general sino que, en estos casos en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración'.

Asimismo el Tribunal Supremo indica que para que pueda prosperar la pretensión se necesita que la disposición general invocada sea constitutiva de una obligación con un contenido prestacional concreto y determinado, no necesitado de ulterior especificación y que, además, el titular de la pretensión sea a su vez acreedor de aquella prestación a la que viene obligada la Administración, de modo que no basta con invocar el posible beneficio que para el recurrente implique una actividad concreta de la Administración, lo cual constituye soporte procesal suficiente para pretender frente a cualquier otra actividad o inactividad de la Administración, sino que en el supuesto del artículo 29 lo lesionado por esta inactividad ha de ser necesariamente un derecho del recurrente, definido en la norma, correlativo a la imposición a la Administración de la obligación de realizar una actividad que satisfaga la prestación concreta que aquel tiene derecho a percibir, conforme a la propia disposición general'.

Así el tribunal Supremo en su Sentencia de fecha 18 de febrero de 2019 establece como doctrina jurisprudencial que la acción prevista en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional por inactividad administrativa, no pretende remediar cualquier incumplimiento administrativo, sino que está destinada a exigir prestaciones concretas, sobre cuya existencia no se debate, derivadas de una disposición general (siempre que no precise de actos de aplicación) o de un contrato o convenio, pretendiendo, en consecuencia, el cumplimiento de obligaciones o prestaciones que ya han sido previamente establecidas.



TERCERO.- Es evidente que en el caso de autos el presente recurso debe ser inadmitido dado que en el mismo se discute la propiedad sobre una determinada finca que se atribuye la recurrente y el derecho o no de dicha parte a percibir el justiprecio por su expropiación, que por la demandada se afirma ya ha acaecido, siendo la codemandada su titular, cuestiones que no cabe abordar por la via prevista en el art. 29.1 LJCA . De conformidad con el art.139.2 LJCA procede imponer a la actora las costas causadas en el presente procedimiento.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación, en nombre de Su Majestad el Rey, F A L L A M O S ÚNICO.- Inadmitir el presente recurso, con condena en costas a la parte actora.

Notifíquese la presente Sentencia a las partes en la forma prevenida por la Ley, haciéndoles saber que contra la misma cabe recurso de casación a preparar ante esta Sala dentro de los treinta días siguientes a su notificación.

Conforme a lo dispuesto en el Reglamento (EU) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de abril de 2016 relativo a la protección de las persones físicas en lo que respecta al tramitamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos, en la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, a la que remite el art. 236 bis de la ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial , y en el real Decreto 1720/2007 por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la LOPD, hago saber a las partes que sus datos personales han sido incorporados al fichero de asuntos de esta Oficina judicial, donde se conservarán con carácter confidencial y únicamente para el cumplimiento de la labor que tiene encomendada y bajo la salvaguarda y la responsabilidad de la misma y en donde serán tratados con la máxima diligencia.

Así por esta nuestra Sentencia, de la que se unirá certificación al presente procedimiento, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN .- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por Doña Montserrat Figuera Lluch, Magistrada Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública, de lo que, como Letrado de la Administración de Justicia, certifico.