Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 298/2017, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 957/2012 de 07 de Febrero de 2017

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCIA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SEDE GRANADA

SECCIÓN PRIMERA

RECURSO Nº 957/2012

SENTENCIA NUM. 298 DE 2017

Ilmo. Sr. Presidente:

Don Jesús Rivera Fernández

Ilmos. Sres. Magistrados/as

Don Miguel Pardo Castillo (Ponente)

Doña Cristina Pérez Piaya Moreno

En la ciudad de Granada, a siete de febrero de dos mil diecisiete.

Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, se ha tramitado el recurso número957/2012, seguido a instancia de la entidad mercantilConstrucciones Rodríguez S.A., que comparece representada por el procurador D. Juan Jesús Ruiz Sánchez y asistido por el letrado D. Alberto Ruiz González.

Es parte demandada laConsejería de Obras Públicas y Vivienda de la Junta de Andalucía, en cuya representación y defensa interviene el Letrado de la Junta de Andalucía.

La cuantía del recurso es 36.000 €.

Antecedentes

PRIMERO.-El recurso se interpuso el día 27 de julio de 2012 contra las resoluciones expresas denegatorias emitidas por la Delegación Provincial de Granada de la Consejería de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía, de fecha 29 de mayo de 2012, en relación con los expedientes 18-AA-1064/08, 18-AA-1365/08, 18-AA-1066/08, 18-AA-1067/08, 18- AA-1068/08, 18-AA-1394/08 y 18-AA-1395/08, por los que se deniegan las ayudas solicitadas por falta de disponibilidad presupuestaria.

Admitido a trámite el recurso se acordó reclamar el expediente administrativo, que ha sido aportado.

SEGUNDO.-En su escrito de demanda la parte actora expuso cuantos hechos y fundamentos de derecho consideró de aplicación y terminó por solicitar el dictado de sentencia que, estimando el recurso, «dicte en su día sentencia, por la que se anulen las resoluciones objeto de recurso, dejándolas sin efecto, y declarando el derecho de la actora a percibir las subvenciones solicitadas, condenando a la administración demandada al pago de dichas subvenciones, más los intereses legales transcurridos desde la fecha de las resoluciones objeto de recurso, con expresa condena en costas a quien se opusiere a la anteriores pretensiones».

TERCERO.-En su escrito de contestación a la demanda, la Administración demandada se opuso a las pretensiones del actor, y tras exponer cuantos hechos y fundamentos de derecho consideró de aplicación, solicitó que se dictase sentencia que desestime el recurso y confirme la resoluciones impugnadas.

CUARTO.-No se acordó el recibimiento de pleito a prueba por los motivos que obran en autos.

QUINTO.-Declarado concluso el período de prueba y al no solicitar las partes la celebración de vista pública, ni estimarse necesario por la Sala, se acordó darles traslado para conclusiones escritas, cumplimentándose el mismo mediante escrito en que reiteraron las peticiones contenidas en los de demanda y contestación. Se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso el día y hora señalado en autos, en que efectivamente tuvo lugar, habiéndose observado las prescripciones legales en la tramitación del recurso.

Ha actuado como magistrado ponente el Ilmo. Sr. Don Miguel Pardo Castillo.

Fundamentos

PRIMERO.-Son objeto del presente recurso contencioso-administrativo las resoluciones expresas denegatorias emitidas por la Delegación Provincial de Granada de la Consejería de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía, de fecha 29 de mayo de 2012, en relación con los expedientes 18-AA-1064/08, 18-AA-1365/08, 18-AA-1066/08, 18-AA-1067/08, 18- AA-1068/08, 18-AA-1394/08 y 18-AA-1395/08, por los que se deniegan las ayudas solicitadas por falta de disponibilidad presupuestaria.

SEGUNDO.-El recurrente solicita la revocación de las resoluciones recurridas sobre la base, en síntesis, de los siguientes argumentos:

El reconocimiento de las ayudas dio lugar a que la entidad mercantil demandante realizara determinadas inversiones encaminadas a adaptar las viviendas a las condiciones exigidas por la orden que las regulaba, que nunca hubiera llevado a cabo si no hubiera contado con la suma dineraria reconocida por la Administración demandada. La denegación final de las ayudas, previamente reconocidas, ha dado lugar a que la demandante se halle en una difícil situación económica. La acción de fomento de la Administración tiene el carácter de 'donación modal', con la particularidad de que su finalidad no es la liberalidad sino el cumplimiento de una actividad, con unos objetivos y plazos, es decir, la satisfacción de la condición a que estaba supeditada el otorgamiento de la subvención. La motivación de las resoluciones denegatorias sobre la base de 'inexistencia de disponibilidad presupuestaria' es insuficiente, pues no explica ninguno de los extremos a los que la jurisprudencia le ha exigido contestar a la Administración, por lo que estamos ante una decisión arbitraria. La Administración no comunicó a la mercantil el presupuesto preexistente, el dispuesto o el agotado, lo que ha supuesto para la demandante una grave indefensión.

La tardanza en la resolución de los expedientes no puede ir en perjuicio del administrado, sino de aquél que ha provocado el retraso, es decir, la propia Administración. Una solución distinta iría en contra del principio de seguridad jurídica, pues hay que estar al momento en que se reconoció la ayuda. Finalmente, se alega que la denegación de la ayuda se basa en lo previsto en el Real decreto 2066/2008, de 12 de diciembre, y las subvenciones se solicitaron antes de la entrada en vigor del citado texto normativo, por lo que la aplicación retroactiva al caso que nos ocupa de un efecto sancionador no es ajustado al ordenamiento jurídico.

TERCERO.-La Administración autonómica solicita la desestimación del recurso y la confirmación de la resolución recurrida. En apoyo de su pretensión alega los siguientes fundamentos, que pasamos a exponer de forma sucinta:

La posibilidad de agotamiento de la reserva presupuestaria para el ejercicio económico del año 2008 estaba expresamente prevista en el art. 12 de la Orden de 10 de marzo de 2006. Son numerosas las sentencias del Tribunal Supremo que se han pronunciado sobre la legalidad del agotamiento de la disponibilidad presupuestaria como causa de denegación de una subvención. No es cierto que la resolución no esté motivada, pues explica con detalle que se habían convenido 2.157 actuaciones y las resoluciones que concedieron las ayudas llegaron a la cifra de 6.537. El propio actor indica que se le concedió una subvención idéntica, pero de fecha 30 de mayo de 2008, por lo que es lógico que en la fecha en que se reconocieron el resto de subvenciones, de fecha 4 de agosto del mismo año, podía estar agotado el presupuesto.

CUARTO.-Planteada en estos términos la cuestión litigiosa, debemos indicar que esta Sección ya se ha pronunciado en reiteradas ocasiones sobre el supuesto que nos ocupa. Dada la evidente identidad de presupuestos fácticos y jurídicos, vamos a transcribir lo razonado en la reciente STSJ Andalucía (Gra) Sala de lo Contencioso-Administrativo de 11 octubre 2016 , que indica que «más allá del disentimiento de la actora con el régimen jurídico que regulaba las ayudas y subvenciones concretas, la motivación de la Administración para denegarla no fue otra que la falta de disponibilidad presupuestaria .

En efecto, como sostiene la resolución impugnada, tanto el artículo 13.1 de la Orden de 10 de marzo de 2006, de desarrollo y tramitación de las actuaciones en materia de vivienda y suelo del Plan Andaluz de Vivienda y Suelo 2003-2007 como el artículo 14.1 de la Orden de 10 de noviembre de 2008, de desarrollo y tramitación de las actuaciones en materia y suelo del Plan Concertado de Vivienda y Suelo 2008-2012,limitan la concesión de las ayudas y subvenciones que en ellas se regulan a las disponibilidades presupuestarias, de manera que la Administración ha motivado suficientemente la denegación de la ayuda solicitada en una causa preestablecida en la propia Orden.

Esta es, por lo demás, la orientación jurisprudencial. Así, la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de diciembre de 2004 decía que 'teniendo en cuenta que, de acuerdo con la doctrina de esta Sala, el agotamiento de la consignación presupuestaria establecida impide que se otorguen las subvenciones, sin que exista obligación de proceder a un incremento de crédito presupuestario mediante transferencias u otros instrumentos de modificación del presupuesto( SSTS de 22 de enero de 1995 y 27 de julio de 1995 , que parten de la sentencia de 28 de febrero de 1991 ), sin perjuicio, claro está, de la responsabilidad patrimonial en que pueda incurrir la Administración cuando concurran los requisitos establecidos para su exigencia'.

También la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de abril de 2002 referida a un supuesto parecido al que ahora nos ocupa declara: 'el recurrente (...) conocía que la cantidad destinada a subvención era limitada y que se otorgaría sólo hasta su agotamiento. El agotamiento de la partida presupuestaria se hace constar por la autoridad que adopta la resolución de denegación y la actora tenía la carga de la prueba si consideraba que no se había producido el agotamiento. El reconocimiento del derecho a percibir las ayudas carece de apoyo legal y lo congruente hubiera sido acordar la retroacción de actuaciones. La parte recurrente no ha sufrido indefensión como consecuencia de no ser oída sobre la circunstancia de haberse agotado el crédito previsto en el ejercicio presupuestario correspondiente para las ayudas, pues en el proceso contencioso-administrativo alegó cuanto consideró pertinente acerca de este motivo de la denegación (...). Existe jurisprudencia reiterada en relación con el artículo 91 de la derogada Ley de Procedimiento Administrativo , aplicable al artículo 84 de Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en el sentido de que debe entenderse subsanado el defecto de falta de audiencia previa del particular cuando éste tuvo suficientes oportunidades de defensa en vía administrativa o en vía judicial.Tampoco puede afirmarse que se haya producido indefensión al recurrente como consecuencia de no haberse certificado el agotamiento del crédito por el organismo competente. En principio resulta suficiente que esta circunstancia se hiciese constar en la resolución del Consejero competente para el otorgamiento de las subvenciones, que es el órgano idóneo para hacer constar el agotamiento del crédito, según se recoge en la sentencia de contradicción dictada por esta Sala'.

En este caso, está suficientemente probado que en el Plan Estatal de Vivienda 2005-2008 se habían presupuestado 2.157 actuaciones de ayuda, y que las solicitudes fueron 6.537, por lo que resultaba de aplicación la previsión de denegación de la ayuda a todas las ayudas posteriores al agotamiento de la cantidad presupuestada. Y desde luego no resulta probado qué concretas solicitudes presentadas con posterioridad a la incoación del expediente de su solicitud ante la misma Delegación provincial fueron resueltas favorablemente.

Procede por tanto la desestimación de la pretensión principal del recurso pues 'por el contenido económico de toda subvención, no puede otorgarse, aunque su concesión proceda, cuando totalmente o el posible remanente, no fuera suficiente para ello', como explícitamente afirma la sentencia de 4 de noviembre de 1992 de la Sala Tercera, Sección Cuarta, del Tribunal Supremo, y ha reconocido, reiteradamente, la Sección Primera de la Sala Tercera en supuestos análogos, en sentencias de 2 y 13 de noviembre de 1993 , que han señalado: 'la consignación presupuestaria agotada o comprometida...impide el que se otorguen las subvenciones...aunque en el tiempo en que se solicitó la subvención no estuviere materialmente agotada aquélla, por no haberse resuelto todos los expedientes en trámite...y sin que existiera obligación alguna de proceder a un incremento de crédito presupuestado mediante transferencias u otros instrumentos sobre modificación del presupuesto' ( STS de 10 de mayo de 1996 )».

En igual sentido, la STSJ Andalucía (Gra) Sala de lo Contencioso-Administrativo de 25 julio 2016 indica que «en igual sentido se pronuncia la sentencia de esta misma Sección de fecha 28 septiembre 2015 , que razona lo siguiente «de acuerdo con el Real Decreto 801/2005, luego derogado por el Real Decreto 2066/2008, se establecían unas ayudas para favorecer el acceso de los ciudadanos a las viviendas.

La Orden de 10 de marzo de 2006, de desarrollo y tramitación de las actuaciones en materia de vivienda y suelo del Plan Andaluz de Vivienda y Suelo 2003-2007, así como la posterior Orden de 10 de noviembre de 2008, limitaban la concesión de ayudas y subvenciones a la disponibilidad presupuestaria existente.

La Resolución de 13 de abril de 2010 impugnada en este recurso, que obra en el Expediente Administrativo y que fue notificada el día 11 de mayo de 2010, señala que se deniega la ayuda solicitada (...) por no existir disponibilidad presupuestaria.

Esta Resolución se considera conforme a Derecho, ya que se limita a hacer una aplicación de la normativa reguladora de la subvención solicitada, y, ante la falta de disponibilidad presupuestaria , que está expresamente prevista en la norma, procede a denegar la ayuda solicitada.

No puede decirse que haya habido arbitrariedad de la Administración, ni falta de motivación, pues el remanente presupuestario se agotó por la concesión de ayudas solicitadas con fecha anterior a la solicitada por el actor en este proceso, por lo que la Resolución impugnada es un acto que no podría tener otro contenido ante la falta de dinero, lo que descarta la arbitrariedad, y expresa con claridad la razón en la que se fundamenta, por lo que no hay falta de motivación, de acuerdo con los artículos 9.3 de la Constitución y 54 de la Ley 30/1992 .

Está suficientemente probado que en el Plan Estatal de de Vivienda 2005-2008 se habían presupuestado 2.157 actuaciones de ayuda, y que las solicitudes fueron 6.537, por lo que resultaba de aplicación la previsión de denegación de la ayuda a todas las ayudas posteriores al agotamiento de la cantidad presupuestada.

Por todo ello, el recurso ha de ser desestimado».

Y, en definitiva, éste ha sido el criterio mantenido de forma constante por esta Sección en supuestos idénticos, como los seguidos por la STSJ Andalucía (Gra) Sala de lo Contencioso-Administrativo de 15 febrero 2016 , STSJ Andalucía (Gra) Sala de lo Contencioso- Administrativo de 25 enero 2016 o la STSJ Andalucía (Gra) Sala de lo Contencioso- Administrativo de 30 noviembre 2015 , entre otros.

De esta forma, entendemos que el acto está suficientemente motivado, pues explicita las razones que conducen a denegar la ayuda de manera que, por un lado, permite al recurrente conocer las razones de su denegación y, por otro, fiscalizar tales argumentos en vía judicial. No es requisito para la validez del acto que concrete la dotación presupuestaria, ni cuándo se agotó el montante de las ayudas. La fata de disponibilidad presupuestaria estaba acreditada por el órgano competente, y si el recurrente no estaba conforme debería haber propuesto prueba sobre este particular, lo que no se ha producido pues el recurrente no solicitó en forma su práctica, de manera que fue inadmitida por razones procesales -auto de 30 de septiembre de 2014-.

Tampoco es de aplicación el principio de irretroactividad, pues no se trata de un procedimiento sancionador y no restringe derechos individuales. En todo caso, la causa de denegación por falta de disponibilidad presupuestaria ya se contemplaba en la normativa vigente al momento de solicitar la ayuda.

En su caso, podría plantear el recurrente el ejercicio de una acción de responsabilidad patrimonial al considerar que se pudiera haber conculcado el principio de confianza legítima, si bien -al margen de que el art. 13 de la Orden de 10 de marzo de 2006, de desarrollo y tramitación de las actuaciones en materia de vivienda y suelo del Plan Andaluz de Vivienda y Suelo 2003-2007 señala que «1. La concesión de las ayudas y subvenciones a que se refiere la presente orden estará limitada por las disponibilidades presupuestarias existentes», por lo que debía de conocer la posibilidad de ulterior denegación por este motivo- se trata de una cuestión que se halla extramuros de la acción ejercitada en el presente recurso, que tiene por objeto únicamente la anulación de las resoluciones impugnadas.

Por cuanto antecede, el recurso será desestimado.

QUINTO.-De conformidad con lo previsto en el art. 139.1 de la LJCA , procede imponer el abono de las costas a la entidad recurrente, si bien la Sala, haciendo uso de la facultad que le otorga el art. 139.3 de la Ley Jurisdiccional , limita su importe, atendidas las circunstancias del caso, a la cantidad de 1.500 euros, únicamente en relación con los honorarios del Letrado.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decididodesestimar el recurso interpuesto por la entidad mercantil Construcciones Rodríguez S.A.contra las resoluciones expresas denegatorias emitidas por la Delegación Provincial de Granada de la Consejería de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía, de fecha 29 de mayo de 2012, en relación con los expedientes 18-AA-1064/08, 18-AA-1365/08, 18-AA-1066/08, 18-AA-1067/08, 18-AA-1068/08, 18-AA-1394/08 y 18- AA-1395/08, por los que se deniegan las ayudas solicitadas por falta de disponibilidad presupuestaria, que confirmamos.

Se condena a la recurrente al abono de las costas generadas en esta instancia, con el límite indicado en el ordinal quinto del cuerpo de fundamentos de derecho de la presente resolución.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase, y una vez firme remítase testimonio de la misma junto con el expediente administrativo, al lugar de procedencia de éste.

Contra la presente sentencia cabe interponer recurso de casación ante el Tribunal Supremo, limitado exclusivamente a las cuestiones de derecho, siempre y cuando el recurso pretenda fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, y hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora.Para la admisión del recurso será necesario que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo estime que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, de conformidad con los criterios expuestos en el art. 88.2 y 3 de la LJCA . El recurso de casación se preparará ante la Sala de instancia en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, y seguirá el cauce procesal descrito por los arts. 89 y siguientes de la LJCA . En iguales términos y plazos podrá interponerse recurso de casación ante el Tribunal Superior de Justicia cuando el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma.

El recurso de casación deberá acompañar la copia del resguardo del ingreso en la Cuenta de Consignaciones núm.: 2069000024095712, del depósito para recurrir por cuantía de 50 euros, de conformidad a lo dispuesto en la D.A. 15ª de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre , salvo concurrencia de los supuestos de exclusión previstos en el apartado 5º de la Disposición Adicional Decimoquinta de dicha norma o beneficiarios de asistencia jurídica gratuita.

Así por esta nuestra sentencia definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos.