Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 299/2020, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 134/2018 de 15 de Junio de 2020

Encabezamiento

RECURSO 134/2018
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Sección Primera.
SENTENCIA Nº 299
ILMO. SR. PRESIDENTE:
D. Carlos Altarriba Cano.
ILMOS. SRES. MAGISTRADOS:
Dª. Desamparados Iruela Jiménez
D. Antonio López Tomás
Valencia, quince de junio de dos mil veinte.
Vistos por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia
de la Comunidad Valenciana, los autos del presente recurso contencioso administrativo número 134/2018,
interpuesto por Genaro representado por el Procurador don Rafael Breva Sanchis y asistido por el Letrado
don Juan José Breva Prieto, contra la Consellería de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del territorio,
representada y asistida por la Letrada de la Generalitat. La cuantía se ha fijado en indeterminada. Siendo
Ponente el Magistrado don Antonio López Tomás quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó al demandante para que formalizara la demanda. Presentada la misma, se suplica que se dicte sentencia por la que se anule la Resolución recurrida y con expresa condena en costas a la administración demandada

SEGUNDO.- El representante de la parte demandada, contesta a la demanda, mediante escrito en el que suplica se dicte sentencia por la que se confirme la resolución recurrida.



TERCERO.- Habiéndose recibido el proceso a prueba, tras el trámite de conclusiones, quedaron los autos pendientes para votación y fallo.



CUARTO.- Se señaló para votación y fallo para el 10 de junio de 2020.



QUINTO.- En la tramitación del presente recurso se han observado todas las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO .- Constituye el objeto del presente recurso la Resolución de 30 de noviembre de 2017 de la Consellería de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del territorio por la que se inadmite la revisión de oficio instada por el recurrente de la resolución de la restauración de la legalidad de 19 de octubre de 2009.



SEGUNDO.- La parte actora cita la existencia de un procedimiento sancionador por ejecución de obras en la desembocadura del río Mijares, que finalizó con la imposición de una sanción de 10.670 pesetas mediante Acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Almazora de 3 de marzo de 1992. Asimismo, cita la existencia de acta de inspección de 6 de mayo de 2008 que dio lugar al expediente de disciplina urbanística DU-396/2008 y la existencia de error en la demandada al atribuir una fecha de construcción de 2003, contrariamente a lo antes manifestado. Además, alega la existencia de error en la identificación física de la parcela, indicando que la Ley Urbanística Valenciana de 2005 (LUV) y la Ley del Suelo No Edificable (Ley 10/2004) no estaban en vigor al tiempo de las obras, ni el PGOU de Almazora. Relata que dicho expediente finaliza el 10 de octubre de 2009 ordenando la restauración de la legalidad. A continuación, señala la imposición de multas coercitivas, que se motivan por normas de aplicación retroactiva, sin ningún criterio individualizado.

Por todo ello, considera que la Resolución de 10 de octubre de 2009 vulneró el artículo 20 del RD 1398/1993, transcurriendo más de seis meses desde la iniciación del expediente, que queda quebrado el principio de legalidad, y el deber de motivación de la administración. Considera que la petición de revisión de ofició se argumentó por vulneración del artículo 14 CE (desigualdad por retroactividad normativa y parcialidad en la determinación coercitiva).



TERCERO .- La Abogada de la Generalitat se opone al recurso alegando que mediante Resolución de 19 de octubre de 2009 se ordenó la restauración de la legalidad en relación con la construcción de una vivienda y otra caseta en suelo no urbanizable de protección de cauces sin licencia, resolución que no fue recurrida en tiempo y forma, y que se han impuesto tres multas coercitivas ante el incumplimiento de la orden de restauración.

Se alega que no concurren los presupuestos para la revisión de oficio, y que el actor no invoca en cuál de los supuestos tasados se sustenta el recurso de revisión planteado. Asimismo, se opone a la falta de motivación de la resolución, siendo una alegación retórica y por todo ello solicita la desestimación del recurso.



CUARTO.- Pues bien, así planteada la cuestión, la demanda debe ser estimada, y ello por los argumentos que a continuación se exponen. En efecto, como esta misma Sala y Sección ya indicó en su Sentencia de 24 de mayo de 2019: 'La STS de 17 de Enero de 2006, Rec 776/2001 , establece en relación a la revisión de los actos administrativos firmes que la misma ' se sitúa entre dos exigencias contrapuestas: el principio de legalidad, que postula la posibilidad de revocar actos cuando se constata su ilegalidad, y el principio de seguridad jurídica, que trata de garantizar que una determinada situación jurídica que se presenta como consolidada no pueda ser alterada en el futuro. El problema que se presenta en estos supuestos es satisfacer dos intereses que son difícilmente conciliables, y la solución no puede ser otra que entender que dichos fines no tienen un valor absoluto.

La única manera de compatibilizar estos derechos es arbitrando un sistema en el que se permita el ejercicio de ambos. De ahí que en la búsqueda del deseable equilibrio el ordenamiento jurídico sólo reconozca la revisión de los actos en concretos supuestos en que la legalidad se ve gravemente afectada y con respeto y observancia de determinadas garantías procedimentales en salvaguardia de la seguridad jurídica, y todo ello limitando en el tiempo el plazo para ejercer la acción, cuando los actos han creado derechos a favor de terceros '. De esta manera '(...) elartículo 102 de la Ley 30/1992tiene como objeto facilitar la depuración de los vicios de nulidad radical o absoluta de que adolecen los actos administrativos, con el inequívoco propósito de evitar que el transcurso de los breves plazos de impugnación de aquellos derive en su consolidación definitiva. Se persigue, pues, mediante este cauce procedimental ampliar las posibilidades impugnatorias, evitando que una situación afectada por una causa de nulidad de pleno derecho quede perpetuada en el tiempo y produzca efectos jurídicos pese a adolecer de un vicio de tan relevante trascendencia. Ahora bien, no pueden enmascararse como nulidades plenas, lo que constituyen meros vicios de anulabilidad.

En definitiva, la acción de nulidad no está concebida para canalizar cualquier infracción del ordenamiento jurídico que pueda imputarse a un acto administrativo, sino sólo aquellas que constituyan un supuesto de nulidad plena, previsto en elartículo 62.1 de la Ley 30/1992(...). Además, la solución contraria conduciría a una confusión entre los plazos de impugnación y las causas de nulidad que pueden esgrimirse, mezclando cauces procedimentales que responden a finalidades distintas y cumplen funciones diferentes' ( STS de 6 Marzo de 2009, Rec 9007/2004 y STS de 19 de Diciembre de 2001, Rec 6803/1997 ).

En el mismo sentido la STS de 18 de Diciembre de 2007, Rec 9826/2003 que establece que 'Es doctrina jurisprudencial que la acción de nulidad es una acción imprescriptible, ejercitable sin limitación de tiempo, y que vincula a la Administración autora del acto declarativo de derechos o de la disposición de carácter general a iniciar procedimiento revisorio, seguirlo por sus trámites y concluirlo mediante la adecuada resolución expresa, que habrá de ser acorde con el sentido del dictamen previo y preceptivo del Consejo de Estado u órgano afín de la Comunidad Autónoma, pues la expresión 'podrán' empleada no supone una facultad de la Administración, sino un deber, una obligación de la Administración a desarrollar los actos de instrucción adecuados para la revisión solicitada.

Mas ello, de modo alguno excluye que la Administración venga legitimada y habilitada para realizar un primer enjuiciamiento o valoración de la pretensión anulatoria ejercitada, y si la estimara manifiestamente improcedente rechazarla de plano sin iniciar el consiguiente procedimiento que obligaría, entre otros trámites innecesarios, a un pronunciamiento del Consejo de Estado u órgano de la Comunidad Autónoma, de ahí que quepa -tras la expresada reforma de la LRJPA- la inadmisión expresa de la solicitud sin iniciar el procedimiento, sometido a unos requisitos taxativos y rígidos en beneficio del principio de seguridad jurídica, pues de otro modo bastaría en cualquier momento la mera alegación de causa nulidad para obligar a tramitar y decidir cuestiones que jurídicamente murieron tiempo atrás (...) debe, por tanto, existir, una cierta consistencia en la citada relación entre las circunstancias o hechos narrados y el elemento determinante de la causa de nulidad, o, dicho de otra forma, debe aparecer ya, desde esta perspectiva inicial, una apreciable configuración fáctica de la que poder deducir, con los habituales criterios de la lógica jurídica, la posibilidad de integrar o acreditar, a lo largo del procedimiento que se inicia, los diversos requisitos que las causas de nulidad requieren; ha de contarse, en consecuencia, con algún dato relevante del que poder deducir, con un cierto grado de certeza, la concurrencia de los elementos determinantes de las causas de nulidad alegadas.

No basta, pues, con la simple cita de la causa de nulidad, ya que es preciso que, no obstante la provisionalidad que debe caracterizar tal examen inicial, se cuente al menos con datos objetivos y fiables que pudieran ser el germen de la mencionada causa de nulidad de pleno derecho, a acreditar en el procedimiento que se inicia. Debe, por ello, desde este momento inicial, poder contrastarse la verosimilitud y consistencia de la causa de nulidad alegada.' De todo lo anterior se deduce que la posibilidad de revisión de oficio exige que el acto administrativo sea nulo de pleno derecho de conformidad a lo dispuesto en el artículo 102 de la LRJPAC, de manera que la revisión de oficio integra un supuesto impugnatorio de naturaleza excepcional que no puede ser objeto de aplicación fuera de los supuestos específicamente contemplados y exige además invocar una causa concreta de nulidad de pleno derecho ( STS de 6 de marzo de 2009, Rec 9007/2004 ). '

QUINTO.- En el presente caso, el actor, sobre la base del artículo 106 Ley 39/2015, alega el artículo 47 de la Ley 39/2015, e invoca varios motivos de impugnación. Uno de ellos, como antes se ha expuesto, hace referencia a la caducidad del expediente, por duración superior a seis meses.

La actora coloca, por error, como fecha de inicio del cómputo, el 5 de mayo de 2008, cuando hay que estar a la fecha del requerimiento, que es de 17 de febrero de 2009. Dicho lo cual, en el requerimiento de legalización se concede al recurrente el plazo de dos meses, y se notifica el 20 de febrero de 2009. El recurrente no consta que solicitara licencia, y lo que consta en el expediente es que se dicta propuesta de resolución el 13 de julio de 2009 y se posterior Acuerdo el 19 de octubre de 2009, notificándose al recurrente el 22 de octubre de 2009.

Según la Ley 16/2005 de 30 de diciembre urbanística Valencia, art. 227 que establece que: ' instruido al expediente y formulada la propuesta de medidas de restauración de la ordenación urbanística o vulnerada, la misma será notificada los interesados para que puedan formular alegaciones. Transcurrido el plazo de alegaciones, o desestimadas éstas, el alcalde acordara la medida de restauración que corresponda, a costa del interesado, concediendo un plazo de ejecución.

... El plazo máximo para notificar y resolver el expediente de restauración de legalidad urbanística será de seis meses, plazo que comenzará a contarse: a).- Si no se ha solicitado la legalización el día en que finalice el plazo otorgado en el requerimiento de legalización.

Así las cosas, teniendo en cuenta que de acuerdo con la narración fáctica que antes hemos realizado el dies a quo a los efectos de determinar la caducidad se produce a los dos meses a contar desde la notificación del requerimiento de legalización , en el supuesto de que el requerido no solicite licencia; dicho día de inicio se produce el 20 de abril de 2009. El díes ad quem, (día final del cómputo), será el momento en el que se notifique al interesado el acuerdo de restauración de legalidad. La notificación que tiene lugar en caso de autos el 22 de octubre de 2009; consiguientemente, habría caducado el procedimiento En consecuencia, cuando se produce la notificación, había transcurrido el plazo legalmente previsto.



SEXTO.- Ahora hemos de analizar las consecuencias de la caducidad del expediente de restauración de la legalidad. Para ello hemos de remitirnos a la Sentencia 663, de fecha 13 de diciembre de 2019, dictada por esta misma Sala y Sección en el recurso 138/2017, que recoge la doctrina del Tribunal Supremo sobre este particular. En efecto, en dicha sentencia decimos lo siguiente:

CUARTO.- El tema central que constituye el objeto de este pleito y tiene mucho más interés es, el relativo a sí la caducidad del procedimiento debe considerarse como supuesto de nulidad o de simple anulabilidad. A en el primer caso la acción del interesado estaría fundada; contrariamente, en el segundo no. A En este sentido el art. 25.1 de la ley 39/15 del procedimiento administrativo dice que ' En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que serie dictado y notificado resolución expresa no exime a la administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos: ... B).- En los procedimientos se en que la administración ejercite potestades sancionadoras o, en General, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declaró la caducidad ordena el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el art. 25 Por su parte el artículo 21.1 de la misma ley nos dice que: ' la administración está obligada dictar resolución expresa de notificar la en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación. En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución consistirá en la declaración que la circunstancia que concurren cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables ' Las sentencias del tribunal supremo de 04/07/2013 (recurso de casación 501/2012 ) y 16/07/2013, (recurso de casación 499/2012 ), generaron numerosas dudas, puesto que valoraron la caducidad como su puesto de anulabilidad porque, ' no resulta manifiesto o que concurran el actuar administrativo el presupuesto de lesión de derechos y libertades o el de prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido a que alude el art. 61.2 AIE del referido texto legal ' Por el contrario las sentencias del tribunal supremo 19/03/18 núm. 436/18 , ( núm. 2412/2015 ) y la sentencia núm. 468/2018 , (núm. 2054 barra 2017) cierran y fijan definitivamente la doctrina en relación con la caducidad del procedimiento, recupera la senda de las sentencias del tribunal supremo de 10/01/2017 , 3/02/2010 y 24/0 9/2008 y concretamente pone de manifiesto que en los procedimientos sancionadores y en los que se ejercitan potestades de intervención que puedan producir efectos desfavorables o de gravamen el ciudadano que hayan caducados se encuentran extinguidos y son inexistentes, añadiendo continuación, habían hecho las sentencias anteriormente citadas que ' los actos y resoluciones administrativos han de dictarse en un procedimiento válido, ello constituye una exigencia básica de nuestro ordenamiento administrativo que se pasa en numerosos preceptos, (art. 52 de la ley de procedimiento) llegándose a sancionar con la nulidad de pleno derecho los actos dictados prescindiendo tal y absolutamente del procedimiento administrativo, (artículo 62 1.º - 1 1.º e) de la ley del procedimiento. De modo que el procedimiento devenido inválido e inexistente como consecuencia de su caducidad, ha dejado de ser un cauce adecuado para dictar una resolución administrativa válida que decida sobre el fondo, por lo que la administración está obligada a reiniciar uno nuevo En el mismo sentido se pone de manifiesto que: ' el tenor literal del precepto permite que, pese a la caducidad del procedimiento, se pueda 'continuar las actuaciones hasta su terminación' , lo cual es ya de por sí anómalo, pero lo que el precepto no afirma es que en el procedimiento caducado se pueda dictar una resolución de fondo valida sin haber reiniciado otro nuevo, o que, caso de declararse a posteriori la caducidad del mismo, la resolución dictada en un procedimiento caducado sigue siendo válida, tal y como sostuvo la sentencia STS de 30 de julio de 2013 y pretende ahora el Abogado del Estado. El Tribunal no puede acoger una interpretación que conduzca a un resultado ilógico o absurdo y esto es precisamente lo que se produciría si entendiésemos que la Administración puede continuar actuando válidamente en un procedimiento caducado y dictar una resolución de fondo como si la caducidad no se hubiese producido ' Además, saliendo al paso de las alegaciones del abogado del estado, el tribunal supremo en la sentencia mencionada pone de manifiesto que: ' En todo caso, la previsión contenida en el art. 150.6 de la LGT no puede ser invocada como apoyo en el que sustentar una reformulación de la institución de la caducidad y sus efectos o en el que amparar una interpretación como la propugnada por el Abogado del Estado, pues en dicho precepto, a diferencia del previsto en la Ley General de Subvenciones, el incumplimiento del plazo de duración del procedimiento no determina la caducidad del mismo, lo cual es un dato muy relevante' Así las cosas, el transcurso del plazo máximo para dictar resolución provoca que, el procedimiento administrativo, termine de manera automática y ope legis, de esta manera, cualquier resolución posterior, que no se limite a la mera declaración de caducidad, incurre en vicio de nulidad de pleno derecho, por haber sido dictada fuera de todo procedimiento, (letra 'e' del nº 1º del Artº 47), ya que él mismo había terminado cuando había transcurrido el plazo máximo para resolver y notificar.

La consecuencia inmediata de todo esto es que el ciudadano, al que hayan transcurrido los plazos para interponer recurso administrativo contra una resolución que ha puesto fin un expediente administrativo caducado; esto es, después de haberse producido la caducidad del procedimiento en el que se dicta; tiene perfectamente la posibilidad de impugnar en definitiva esa resolución mediante su revisión de oficio al amparo del art. 106 de la ley 39/15 , y en el caso de que la administración no atiende su petición, tendrá por supuesto la acción pertinente de nulidad para exigirlo ante los tribunales de lo contencioso-administrativo.



QUINTO.- Así las cosas, debemos estimar el recurso, lo que comportará, que nosotros declaremos ahora la nulidad, no solo la del acto administrativo recurrido de inadmisión a trámite de la solicitud, sino la implícita, de fondo, referida a la nulidad de la orden de restauración. Y ello: dado el carácter plenario del procedimiento contencioso administrativo; la pretensión del actor formalizada en su suplico de nulidad radical de este acto; el principio pro accione que exige resolver terminantemente sobre los recursos planteados; la inutilidad de la vuelta atrás cuando tenemos clara la situación respecto la ineficacia del acto de restauración; la inexistencia de cuestiones concomitantes que nos obliguen a materializar una retroacción procesal para resolver sobre otros temas o cuestiones que se hubieran planteado y sobre los que previamente tuviera que pronunciarse la administración, respecto de la nulidad; y la concreción, consistencia y suficiencia de todos los elementos necesarios para declarar ahora la nulidad del acto restaurador derivada de la caducidad del procedimiento.

Sin perjuicio de que, dada la caducidad, puede la administración, sí es que no existe prescripción, articular un nuevo procedimiento al efecto. Nosotros en este momento, no podemos declarar, como pretende el actor, prescrita la acción para la restauración de la legalidad primero, porque era una petición subsidiaria a la de nulidad que hemos concedido y segundo, porque no era éste el objeto del pleito, y no podemos extender la cognición judicial más allá de lo que lo hemos hecho, en relación con la petición de prescripción, de acuerdo con la delimitación del objeto del pleito.

Por un elemental principio de seguridad jurídica y unidad De doctrina, aplicando al presente caso los postulados expuestos, procede la estimación del recurso, con la consiguiente anulación de la Resolución de 19 de octubre de 2009.

SÉPTIMO.- A tenor del artículo 139. 1 de la Ley de Jurisdicción Contencioso Administrativa , procede hacer expresa imposición de costas procesales a la demandada.

No obstante lo anterior la Sala, haciendo uso de la facultad que le otorga el artículo 139.3 de la citada Ley , limita el importe de las costas fijándolo en la cifra máxima de 1500 euros por gastos de defensa y representación de la parte actora, atendiendo tanto a la actividad procesal desplegada por ésta como a la entidad del recurso.

VISTOS los artículos citados, y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

1.- ESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por DON Genaro contra la Resolución de 30 de noviembre de 2017 de la Consellería de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del territorio por la que se inadmite la revisión de oficio instada por el recurrente de la resolución de la restauración de la legalidad de 19 de octubre de 2009, la cual anulamos.

2.- ANULAMOS y dejamos sin efecto la Resolución de 19 de octubre de 2009.

3.- Condenar a la parte demandada al pago de las costas procesales causadas, que se limitan a 1500 euros por el concepto de defensa y representación de la parte demandada.

La presente sentencia no es firme y contra la misma cabe recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo o, en su caso, ante esta Sala, que deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de 30 días, desde el siguiente al de su notificación, y en la forma que previene el vigente art. 89 de la LJCA . La preparación deberá seguir las indicaciones del acuerdo de 19-5-2016 del Consejo General del Poder Judicial, por el que se publica el acuerdo de 20-4-2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo (BOE núm.

162, de 6-7-2016), sobre la extensión máxima y otras consideraciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al recurso de casación ante la Sala III del Tribunal Supremo.

Con certificación literal de la presente devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, la pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION. - Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado ponente del presente recurso, estando celebrando Audiencia Pública esta Sala, de la que, como Secretaria de la misma, certifico.