Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 301/2020, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 604/2017 de 27 de Enero de 2020

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA.

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN SEVILLA.

SECCIÓN TERCERA.

RECURSO Núm. 604/2017

S E N T E N C I A NUM.301/2020

Iltmos. Sres. Magistrados

Don Victoriano Valpuesta Bermúdez. Presidente.

Don Guillermo del Pino Romero.

Don Juan María Jiménez Jiménez.

En la ciudad de Sevilla, a 27 de enero de 2020.

Vistos por la Sala en Sevilla de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, los autos correspondientes al recurso núm. 604/2017, interpuesto por Formación e Innovación Rural representada por la Procuradora Sra. Jiménez Ortega contra la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía, representada y defendida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos. Ha sido ponente el Ilmo. Sr. D. Juan María Jiménez Jiménez, que expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- La representación procesal de la recurrente interpone recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de la Delegación Territorial en Córdoba de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía de fecha 28 de agosto de 2017 por la que se desestima el Recurso de Reposición interpuesto contra la Resolución de reintegro de 14 de diciembre de 2015 dictada en expediente 14/2010/J/219.

SEGUNDO.- En su escrito de demanda, la parte actora solicitó se dicte sentencia con arreglo al suplico de la demanda.

El Letrado de los Servicios Jurídicos de la Junta de Andalucía presentó escrito de contestación, solicitando la desestimación del recurso, con imposición de costas a la parte recurrente.

TERCERO.- Practicada la prueba propuesta y admitida, una vez verificado el trámite de conclusiones quedaron las actuaciones conclusas para deliberación, votación y sentencia.

CUARTO.- En la tramitación de la presente causa se han observado todas las prescripciones legales, salvo determinados plazos por la acumulación de asuntos que penden en esta Sección; habiéndose señalado para votación y fallo el día de hoy.

Fundamentos

PRIMERO.- Constituye el objeto del presente recurso la Resolución de la Delegación Territorial en Córdoba de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía de fecha 28 de agosto de 2017 por la que se desestima el Recurso de Reposición interpuesto contra la Resolución de reintegro de 14 de diciembre de 2015 dictada en expediente 14/2010/J/219.

SEGUNDO.- Se alega en primer lugar que el reintegro se inicia como consecuencia de informe de control financiero, dictado en procedimiento en el que ninguna participación se ha dado a la recurrente. Lo que ocasiona además de indefensión, la caducidad del procedimiento. Sin que por tanto puede ser válido para habilitar el inicio del procedimiento de reintegro y la consiguiente resolución.

Sobre este extremo debemos acudir a lo ya señalado por esta misma Sala y Sección, entre otras por sentencia de 22 de marzo de 2017, dictada en el recurso 435/2016, donde ya hemos dicho sobre esta misma cuestión: 'CUARTO.- El art. 49.2 de la LGS establece que 'La iniciación de las actuaciones de control financiero sobre beneficiarios y, en su caso, entidades colaboradoras se efectuará mediante su notificación a éstos, en la que se indicará la naturaleza y alcance de las actuaciones a desarrollar, la fecha de personación del equipo de control que va a realizarlas, la documentación que en un principio debe ponerse a disposición del mismo y demás elementos que se consideren necesarios. Los beneficiarios y, en su caso, entidades colaboradoras deberán ser informados, al inicio de las actuaciones, de sus derechos y obligaciones en el curso de las mismas. Estas actuaciones serán comunicadas, igualmente, a los órganos gestores de las subvenciones.

Si durante el control las entidades colaboradoras o los beneficiarios cambian de domicilio deberán comunicarlo a la Intervención General de la Administración del Estado; las actuaciones de control realizadas en el domicilio anterior serán válidas en tanto no se comunique el cambio'.

Alega el actor que del indicado precepto se deduce que los beneficiarios de la subvención han de participar en el procedimiento de control seguido por la Intervención y pueden formular las alegaciones que estimen oportunas además de aportar cuanta documentación se les requiera o ellos estimen oportuno incorporar en defensa de sus intereses. Denuncia dicha parte que nunca tuvo conocimiento del informe a que se refiere el precepto transcrito, dato que ciertamente es reconocido en el acto impugnado, si bien considera que se trata de una irregularidad formal no invalidante al no haber producido una situación de indefensión material, aclarando que el sujeto de la actuación no ha sido el beneficiario de las subvenciones sino los órganos gestores de subvenciones, en este caso la Delegación Territorial competente, pues la actuación de la Intervención Provincial se ha realizado al amparo del artículo 93 del TRLGHPJA que establece que el control de carácter financiero tendrá por objeto comprobar el funcionamiento económico-financiero de la Administración de la Junta de Andalucía, de sus entidades instrumentales, de las instituciones, así como de los consorcios, fundaciones y demás entidades sostenidas con fondos públicos. Asimismo, se opone en la contestación a la demanda que el precepto que se considera infringido no tiene carácter básico, siendo de aplicación el artículo 95 bis del Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de Andalucía, que solo exige notificar el informe no así el inicio de las actuaciones de control financiero.

Planteadas así las posturas de las partes, y partiendo de la premisa de que el informe en cuestión no fue notificado al interesado como exige el artículo 95 bis.2 del TRLGHPJA, lo cierto es que tal omisión no ha producido indefensión. En este sentido, la SAN de 10 de febrero de 2011 dictada en Recurso n.º 61/2010 expresa que 'Es cierto que el art. 50 de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre General de Subvenciones prevé que 'las actuaciones de control financiero se documentarán en diligencias, para reflejar hechos relevantes que se pongan de manifiesto en el ejercicio del mismo, y en informes, que tendrán el contenido y estructura y cumplirán los requisitos que se determinen reglamentariamente' y que dichos ' informes se notificarán a los beneficiarios o entidades colaboradoras que hayan sido objeto de control', pero la falta de notificación de dicho informe solo resulta relevante cuando su ausencia haya generado indefensión a la parte.

En los supuestos como el que nos ocupa, cuando el informe concluya la necesidad de reintegro según dispone el art. 51.1 de la Ley 38/2003, 'el órgano gestor deberá acordar, con base en el referido informe y en el plazo de un mes, el inicio del expediente de reintegro, notificándolo así al beneficiario o entidad colaboradora, que dispondrá de 15 días para alegar cuanto considere conveniente en su defensa' y esta notificación le permitió a la parte formular las alegaciones y proponer los medios de prueba en un expediente contradictorio, por lo que carece de relevancia anulatoria la falta de notificación de dicho informe.' En todo caso, la infracción de las normas de procedimiento causante de indefensión requiere que se aleguen las posibilidades de contradicción y prueba que han quedado cercenadas y la trascendencia que han provocado en la posición jurídica de la parte que la invoca, a fin de poder ponderar el alcance que aquella pudiera tener en la limitación de los derechos de defensa de la parte concernida. Nada de ello sucede en este caso, porque la parte se limita a hacer una invocación de indefensión y lo cierto es que el informe de control en el que se contienen los datos relevantes a efectos del procedimiento de reintegro fue puesto en conocimiento del recurrente con el acuerdo de inicio.

Por tanto, el motivo ha de ser desestimado. QUINTO.- El siguiente motivo de impugnación viene referido a la omisión de trámites preceptivos previstos en el artículo 51 de la LGS, según el cual 1. Cuando en el informe emitido por la Intervención General de la Administración del Estado se recoja la procedencia de reintegrar la totalidad o parte de la subvención, el órgano gestor deberá acordar, con base en el referido informe y en el plazo de un mes, el inicio del expediente de reintegro, notificándolo así al beneficiario o entidad colaboradora, que dispondrá de 15 días para alegar cuanto considere conveniente en su defensa....'. Alega el actor que el informe definitivo que justifica el inicio del expediente es de fecha 19 de junio de 2014, por lo que si el acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro es de 26 de enero de 2015, el plazo de un mes establecido en el citado precepto ha sido superado y ello ha de llevar a la anulación de la resolución. No obstante, sea de aplicación este plazo de un mes o el de dos meses previsto en el artículo 95 bis.4 de la norma autonómica, la cuestión ha sido resuelta por la STS de 1 de marzo de 2017 dictada en recurso de casación 7/2013 la cual expresa que '...no estamos ante un plazo de caducidad de un procedimiento autónomo sino una fase intermedia entre el informe de la intervención y la eventual iniciación del procedimiento de reintegro, en la que surgida una controversia entre los órganos de la administración sobre la procedencia de iniciar o no el procedimiento de reintegro se establecen unos trámites internos, sin intervención alguna de los afectados dado que todavía no se ha iniciado contra ellos el procedimiento de reintegro, destinadas a resolver dicha controversia, por lo que ni opera la caducidad de los procedimientos, ni el incumplimiento del plazo establecido en este trámite conlleva la posibilidad de la aplicación analógica de otros preceptos previstos para un supuesto distinto. Sin olvidar, como acertadamente destaca la sentencia impugnada, que el art. 63.3 de la Ley 30/1992 establece ' la realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo'.

En cuanto a la infracción de los apartados 2 y 3 del artículo 51, por no constar que el órgano gestor haya realizado la comunicación a la Intervención General de la Administración del Estado en el plazo de un mes a partir de la recepción del informe de control financiero, la incoación del expediente de reintegro, o iniciado éste el órgano gestor diera traslado de las alegaciones a la intervención, tampoco puede prosperar el motivo, pues con independencia de que este trámite no está previsto en la normativa autonómica tal omisión no puede llevar a apreciar la infracción de un trámite esencial de procedimiento determinante de nulidad, al no generar indefensión.'

Por otra parte, la eventual invalidez del procedimiento de reintegro, solo podría ocasionar que no tengo como efecto la de interrumpir la prescripción. Lo que en este caso no se ha suscitado.

TERCERO.- En cuanto a la posible indefensión por falta de notificación personal de la resolución de inicio del procedimiento de reintegro, vemos en el expediente que se cumplieron los trámites previstos legalmente para el caso de ser desconocido, acudiendo a la notificación edictal. Si bien alega indefensión, esta no es tal, en cuanto que no se explicita las razones que le impiden articular correctamente su posición en el procedimiento, que sí ha hecho en la reposición y luego en este recurso. No siendo por otra parte este recurso contra resolución sancionadora.

A estos efectos señalar que nada alega de forma específica la demanda sobre la incorrección de la diligencia de notificación.

CUARTO.- El siguiente argumento de la recurrente se vincula a las resoluciones de liquidación que se dictaron por la propia administración demandada y mediante las que procedía al abono de las cantidades pendientes, tras comprobar la correcta realización de las acciones formativas.

De esta forma señala que la administración habría comprobado la adecuada realización de las actividades, lo que se contradice con las conclusiones que ahora llega en la resolución de reintegro.

Sobre este extremo debemos acudir a lo ya señalado por esta misma Sala y Sección, entre otras por sentencia de 22 de marzo de 2017, dictada en el recurso 435/2016, donde se señala: 'TERCERO.- A continuación se alega que el procedimiento tramitado por la Administración no es el adecuado, por cuanto el órgano gestor ejercitó sus funciones de control y tras ello resolvió declarando justificados los gastos, lo que implicaría que la comprobación ha sido realizada mediante acto firme que no puede ser objeto de revisión mediante procedimiento de reintegro, sino a través de los procedimientos de revisión de los artículos 102 y 103 de la Ley 30/92.

El Letrado de la Junta de Andalucía, con cita de los artículos 99 y 101 (en realidad es el 102) de la Orden de 23 de octubre de 2009, por la que se desarrolla el Decreto 335/2009, de 22 de septiembre, por el que se regula la ordenación de la Formación Profesional para el Empleo en Andalucía, y se establecen las bases reguladoras para la concesión del subvenciones y ayudas y otros procedimientos, opone que ni el pago del 25% restante de la subvención ni la liquidación vinculan a los efectos de una ulterior comprobación.

El argumento no puede prosperar pues en primer lugar en estos supuestos de reintegro de subvenciones por incumplimiento por parte del beneficiario de las condiciones exigidas para su concesión, no estamos en realidad ante la revisión o revocación por la Administración de un acto suyo anterior declarativo de derechos. Como expresa la STS 2-6-2014, rec. 303/2013 'Nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003, ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste.' En segundo lugar, la Orden reguladora distingue perfectamente entre una primera fase de justificación y liquidación regulada en su artículo 99, y una segunda fase de comprobación técnico económica prevista en su artículo 102, precepto que permite el inicio de procedimiento de reintegro total o parcial de la subvención, si como resultado de la dicha comprobación de la documentación se dedujera que el coste subvencionable ha sido inferior a la subvención concedida o que se han incumplido, total o parcialmente los requisitos establecidos en la normativa aplicable para la justificación de la subvención o los fines para los que fue concedida ( apartado 8 del artículo 102). La jurisprudencia del Tribunal Supremo, aún antes de la entrada en vigor de la vigente Ley General de Subvenciones, ha descartado que tal control ulterior resulte contrario a la doctrina de los actos propios y de confianza legítima y que el acto resultante del mismo suponga la revisión de un acto declarativo de derechos, siendo indicativa de dicho criterio la STS de 11 de marzo de 2009 (Recurso n.º 993/2007).

Hay que aclarar que el hecho de que la subvención, en el sistema de la Orden de 23 de octubre de 2009, se liquida una vez efectuada y justificada la actividad a subvencionar no puede hacer perder la perspectiva anterior e impedir que la Intervención pueda, a través del procedimiento de control técnico económico, comprobar el cumplimiento de los requisitos de la subvención, verificando si se han cumplido los fines de la misma. Como pone de relieve el artículo 2 de la Ley General de Subvenciones, al dar el concepto de subvención, el 'objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular' -esto es, lo que se ha calificado como modo o condición- puede estar 'ya realizado o por desarrollar'. El hecho de que la actividad subvencionable está ya liquidada no hace perder la nota de provisionalidad o interinidad del control inicial por el órgano de gestión.'

QUINTO.- Si entramos a analizar los motivos de reparo que fundan el reintegro, debemos distinguir las tras incidencias que se señalan en el acuerdo de inicio, dado que la resolución de reintegro, no hace sino remitirse a aquella, siendo posteriormente la resolución de reposición la que resuelve las alegaciones del recurrente.

Como primera incidencia se señala: 'el informe de auditoría de la mayoría de los cursos es anterior a la fecha de emisión de la cuenta justificativa'.

Ahora bien, en el recurso de reposición se señala que se incumple la obligación de presentar la cuenta justificativa dentro de los tres meses siguientes a la conclusión de la actividad, que se habría presentado fuera de plazo.

Ocurre que sobre este aspecto nada se indicó en el acuerdo de inicio, ni en la resolución de reintegro.

El recurrente en su demanda sostiene que sí presentó el informe de auditor en plazo y así lo acepta la contestación a la demanda. De forma que esta primera incidencia solo podría prosperar por el motivo recogido en el acuerdo de inicio, que en la contestación se considera que sí habría sido cumplimentada por el recurrente. Por lo que debemos rechazar el reintegro por este primer motivo.

Se dice como segunda incidencia que 'el importe de los costes asociados de los cursos es incorrecto, superan el 20% de las costes de la actividad formativa justificada'. Sobre este punto el recurrente se limita a señalar que no existe tal superación, pero sin desvirtuar lo recogido en el procedimiento de reintegro, debiendo por tanto desestimarse la pretensión por este motivo.

Por último, y sobre que 'no se aporta ningún tipo de justificante', debemos dar la razón a la administración demandada dada la obligación que existe por parte del beneficiario de la subvención de conservar y aportar cuando así sea preciso la documentación justificativa de las actividades financiadas.

Con lo que por este motivo sí procede el reintegro acordado.

SEXTO.- De conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional, procede condenar en costas a la recurrente con el límite de 600 euros.

Vistos los preceptos citados y demás de pertinente aplicación,

Fallo

Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la recurrente contra la Resolución de la Delegación Territorial en Córdoba de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía de fecha 28 de agosto de 2017 por la que se desestima el Recurso de Reposición interpuesto contra la Resolución de reintegro de 14 de diciembre de 2015 dictada en expediente 14/2010/J/219. Con condena en costas a la actora con el límite señalado.

Contra esta sentencia cabe preparar recurso de casación por escrito ante esta Sala en plazo de 30 días contados desde el siguiente a la notificación de la presente resolución, en los términos y con las exigencias contenidas en el artículo 86 y ss. LJCA.

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.