Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 310/2019, Tribunal Superior de Justicia de Pais Vasco, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 2/2019 de 05 de Noviembre de 2019

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL PAÍS VASCO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO N.º 2/2019

CUESTIÓN DE ILEGALIDAD

SENTENCIA NÚMERO 310/2019

ILMOS./AS. SRES./AS.

PRESIDENTE:

D. LUIS JAVIER MURGOITIO ESTEFANÍA

MAGISTRADOS/AS:

D. JUAN ALBERTO FERNÁNDEZ FERNÁNDEZ

D.ª PAULA PLATAS GARCÍA

En Bilbao, a cinco de noviembre de dos mil diecinueve.

La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, compuesta por el Presidente y Magistrados/as antes expresados, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso registrado con el número 2/2019 y seguido por el procedimiento cuestión de ilegalidad planteada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Donostia y relativa a la Ordenanzo reguladora de subvenciones individuales para gastos de transporte por visitas a personas internas en centros penitenciarios publicada en el B.O.G. de fecha 11 de octubre de 2010.

Son partes en dicho recurso:

-INTERESADO COMPARECIDO: La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO -DELEGACIÓN DEL GOBIERNO DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PAÍS VASCO-, representada y dirigida por el/la ABOGADO/A DEL ESTADO.

-OTRO INTERESADO COMPARECIDO:El AYUNTAMIENTO DE ADUNA, representado por la procuradora D.ª BEGOÑA FERNÁNDEZ DE GAMBOA IRARAGORRI y dirigido por el letrado D. LADISLAO IÑURRITEGUI MÚGICA.

Ha sido Magistrada Ponente la Ilma. Sra. D.ª PAULA PLATAS GARCÍA.

Antecedentes

PRIMERO.-Mediante Auto de fecha 24 de abril de 2019, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Donostia, planteó la presente cuestión de ilegalidad en el recurso seguido ante el mismo con el nº 658/2017, a instancia de la Delegación del Gobierno en el País Vasco, una vez firme la Sentencia de fecha 5 de octubre de 2018, por la que se anuló la Resolución 17/2017, adoptada por la Alcaldía del Ayuntamiento de Aduna, por la que se procede a aprobar la petición de subvención de doña Fátima, por el desplazamiento realizado durante el mes de febrero de 2017, con el fin de visitar a un miembro de su familia recluido en la cárcel parisina de REAU SUD FRANCILIE, así como a aprobar el gasto de subvención de 403,34 euros y cargar el mismo a la partida del ejercicio 2017; siendo los motivos de impugnación, en síntesis, que:

1. La Ordenanza del Ayuntamiento de Aduna reguladora de subvenciones individuales para gastos de transporte por visitas a personas internas en centros penitenciarios publicada en el BOG de fecha 11 de octubre de 2010, fue elaborada en contravención de disposiciones legales, al no haberse aprobado con carácter previo un Plan Estratégico de Subvenciones.

2. Incompetencia objetiva o material de Ayuntamiento de Aduna para establecer y conceder tales ayudas por ser la asistencia social penitenciaria un título competencial distinto y no encuadrable en la competencia sobre asistencia social en general, siendo una consecuencia legal forzosa tras la reforma operada en el artículo 25 de la LBRL por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local en vigor desde el 31 de diciembre de 2013.

SEGUNDO.-Remitidas las actuaciones con emplazamiento de las partes para ante esta Sala, fue admitida a trámite la cuestión de ilegalidad, señalándose para su votación y fallo el día 31 de octubre de 2019.

TERCERO.-En la tramitación de este procedimiento se han observado todos los trámites y prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-Constituye el objeto del presente procedimiento, determinar si es o no conforme al Ordenamiento jurídico la Ordenanza del Ayuntamiento de Aduna reguladora de subvenciones individuales para gastos de transporte por visitas a personas internas en centros penitenciarios, publicada en el BOG de 11 de octubre de 2010, en su integridad, por no haberse aprobado con carácter previo un Plan Estratégico de Subvenciones y por incompetencia objetiva o material de dicho Consistorio para establecer y conceder tales ayudas.

La defensa letrada del Ayuntamiento de Aduna se opone a la estimación de los motivos aducidos por la Abogacía del Estado.

SEGUNDO.-Para dar adecuada respuesta a la presente cuestión de ilegalidad ha de recordarse que la introducción del procedimiento de la cuestión de ilegalidad no afecta a las razones en que se funda la jurisprudencia sobre la inviabilidad de aducir vicios de procedimiento en la impugnación indirecta de disposiciones reglamentarias.

Así, señala la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, de 22 de marzo de 2012 (rec. nº 6214/2008) en su Fundamento de Derecho Tercero in fineque ' Abundando en esa línea de razonamiento, no apreciamos razones para que con ocasión de la sentencia resolutoria de la cuestión de ilegalidad, que no deja de ser una prolongación de la vertiente de impugnación indirecta del recurso contencioso- administrativo del que trae causa, puedan examinarse defectos relativos al procedimiento de elaboración de la norma que el Juez que conoció del recurso principal no debió acoger como razón determinante de la nulidad o anulación del acto de aplicación. El artículo 27.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , al delimitar el ámbito aplicativo de la cuestión de ilegalidad lo refiere a aquellos casos en que se hubiere dictado sentencia firme estimatoria '...por considerar ilegal el contenido de la disposición general aplicada', como un remedio técnico tendente a reforzar la seguridad jurídica, según explica la Exposición de Motivos, lo que significa que solo los aspectos sustantivos de la norma pueden ser cuestionados y no la eventual vulneración de los procedimientos de elaboración'.

Añade la Sentencia de la misma Sala (Sección 5ª) de fecha 19 de abril de 2012 (rec. nº 3252/2009) en su Fundamento de Derecho Quinto que ' (¿) Ha de recordarse, en este sentido, que según jurisprudencia consolidada tan solo cabe articular la impugnación indirecta como vía para discutir la legalidad del único acto directamente impugnado y en conexión dialéctica con este (y con su concreto contenido).

Así lo dice la STS de 10 de diciembre de 2002 (Rec. directo 1345/2000 ):'Al impugnar un acto administrativo que hace aplicación de una norma reglamentaria cabe, ciertamente, impugnar también ésta, pero sólo en tanto en cuanto la ilegalidad de dicha norma sea causa, o una de las causas, en que se funda la imputación de la disconformidad a Derecho del acto recurrido. Así se desprende con claridad suficiente de lo que se dispone en losartículos 26y27 de la Ley de la Jurisdicción, siendo tal límite, además, consecuencia del dato normativo de que la impugnacióndirectade Reglamentos está sujeta a un plazo hábil para ello. Ha de haber, pues, una relación de causalidad entre las imputaciones de ilegalidad de la norma y de disconformidad a Derecho del acto de aplicación. Por tanto, en la llamada impugnaciónindirectade Reglamentos no cabe formular en abstracto, sin esa conexión con el acto administrativo directamente impugnado, imputaciones de ilegalidad de la norma reglamentaria. Estas imputaciones de ilegalidad en abstracto, precisamente por respeto a aquel plazo, deben ser inadmitidas, desestimando, en consecuencia, la pretensión de declaración de nulidad de la norma'.

(¿)

Por añadidura, no menos consolidada es la jurisprudencia que ha puntualizado que la impugnación indirecta no puede utilizarse para denunciar infracciones meramente formales o procedimentales (como son las que en este motivo se denuncian), salvo excepciones que ha detallado la reciente sentencia de la Sección 5ª de esta Salade 6 de julio de 2010 (Casación 4039/2006 ), que hace una cuidada recapitulación de la jurisprudencia sobre cuestión y concluye que cabe admitir una impugnación indirecta basada en razones procedimentales sólo'cuando se hubiese incurrido en una omisión clamorosa, total y absoluta del procedimiento establecido para su aprobación, en perjuicio del recurrente, y cuando hubiesen sido dictadas por órgano manifiestamente incompetente'.

Sentado lo anterior, y en aplicación de dicha doctrina jurisprudencial al supuesto en estudio resulta que, el vicio procedimental consistente en la falta de aprobación con carácter previo del Plan Estratégico de Subvenciones no tiene encaje entre los vicios de procedimiento que permiten articular un recurso indirecto contra una disposición general según la precitada STS de fecha 19 de abril de 2012, por no constituir esa falta de aprobación del Plan Estratégico de Subvenciones una 'omisión clamorosa, total y absoluta del procedimiento establecido para la aprobación de la Ordenanza que causa perjuicio al recurrente'en los términos expresados en dicha Sentencia, sino un simple defecto formal que no causa perjuicio al recurrente y cuya impugnación tiene su sede natural en el recurso directo dentro de los plazos legalmente establecidos, en tanto que el indirecto está esencialmente llamado a depurar los vicios sustantivos o de legalidad material en que pudieran haber incurrido las normas reglamentarias de cobertura, que no es el caso de autos como ha quedado expuesto.

Por otra parte, en cuanto a la incompetencia objetiva que postula la Abogacía del Estado con fundamento en que el Consistorio de Aduna carece de competencia en materia de asistencia social penitenciaria tras la reforma operada en el artículo 25 de la LBRL por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre que suprimió la competencia municipal en materia de 'prestación de los servicios sociales y de promoción y reinserción social', ha de señalarse que la incompetencia alegada, como es de ver, no es susceptible tampoco de integrar el supuesto de disposición general dictada por ' órgano manifiestamente incompetente' que permitiría articular el recurso indirecto según la Sentencia de 19 de abril de 2012 transcrita ut supra, en cuanto que la reforma operada en la LBRL mediante la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, no sería aplicable a la Ordenanza mencionada atendiendo a su fecha de publicación que tuvo lugar en el BOG de 11 de octubre de 2010, esto es, con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 27/2013.

Por tanto, si únicamente el supuesto de Ordenanza dictada por órgano manifiestamente incompetente permitiría construir el recurso indirecto contra dicha disposición general que no es el supuesto de autos, la cuestión de ilegalidad, en tanto que prolongación de la vertiente de impugnación indirecta del recurso contencioso-administrativo como ya se expuso, no permite, con mayor motivo, acoger dicho vicio de nulidad.

Por todo lo expuesto procede desestimar la cuestión de ilegalidad objeto de estos autos.

TERCERO.-No procede especial pronunciamiento en cuanto a las costas procesales.

Vistos los preceptos citados y demás de general aplicación, la Sala (Sección Primera) emite el siguiente,

Fallo

Desestimar el planteamiento de la cuestión de ilegalidad de la Ordenanza del Ayuntamiento de Aduna, reguladora de subvenciones individuales para gastos de transporte por visitas a personas internas en centros penitenciarios, publicada en el BOG de fecha 11 de octubre de 2010. Sin imposición de costas.

Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponer RECURSO DE CASACIÓNante la Sala de lo Contencioso - administrativo del Tribunal Supremo, el cual, en su caso, se preparará ante esta Sala en el plazo de TREINTA DÍAS( artículo 89.1 LJCA), contados desde el siguiente al de la notificación de esta resolución, mediante escrito en el que se dé cumplimiento a los requisitos del artículo 89.2, con remisión a los criterios orientativos recogidos en el apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, publicado en el BOE n.º 162, de 6 de julio de 2016.

Quien pretenda preparar el recurso de casación deberá previamente consignar en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de este órgano jurisdiccional en el Banco Santander, con n.º 4697 0000 00 0002 19, un depósito de 50 euros, debiendo indicar en el campo concepto del documento resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso'.

Quien disfrute del beneficio de justicia gratuita, el Ministerio Fiscal, el Estado, las Comunidades Autónomas, las entidades locales y los organismos autónomos dependientes de todos ellos están exentos de constituir el depósito ( DA 15.ª LOPJ).

Así por esta nuestra Sentencia de la que se llevará testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el día de su fecha, de lo que yo el Letrado de la Administración de Justicia doy fe en Bilbao, a 5 de noviembre de 2019.