Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 314/2018, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 590/2017 de 28 de Marzo de 2018

Encabezamiento

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD VALLADOLID
Sala de lo Contencioso Administrativo Sección PRIMERA
VALLADOLID C/ Angustias s/n
SENTENCIA: 00314/2018
Equipo/usuario: LPZ
N.I.G: 47186 33 3 2017 0000679
PO PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0000590 /2017 LP
Sobre: ADMINISTRACION AUTONOMICA
De D./ña. IVAC-INSTITUTO DE FORMACION, S.L.
ABOGADO MIGUEL ÁNGEL VILA ESPESO
PROCURADOR D./Dª. MARIA AMELIA ALONSO GARCIA
Contra D./Dª. CONSEJERIA DE EMPLEO
ABOGADO LETRADO DE LA COMUNIDAD
SENTENCIA N.º 314
ILMOS. SRES.
PRESIDEN TA DE LA SALA:
DOÑA ANA MARÍA MARTÍNEZ OLALLA
MAGISTRA DOS:
DOÑA MARÍA ENCARNACIÓN LUCAS LUCAS
DON FELIPE FRESNEDA PLAZA
DON LUIS MIGUEL BLANCO DOMÍNGUEZ
En Valladolid, veintiocho de marzo de dos mil dieciocho.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León,
con sede en Valladolid, el presente recurso en el que se impugna:
La ORDEN EMP/607/2017, de 18 de julio, por la que se establecen las bases reguladoras de las
subvenciones públicas destinadas a la financiación de la oferta formativa para trabajadores desempleados en
la Comunidad de Castilla y León.
Son partes en dicho recurso:
Como recurrente: la entidad IVAC-INTERNACIONAL SERVICIOS DE CERTIFICACION Y COMERCIO
ESTERIOR S.L., representada por la Procuradora Sra. Alonso García y asistida por el Letrado Sr. Vila Espeso.

Como demandada: ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CASTILLA Y LEON,
representada y defendida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.
Ha sido Ponente la Ilma. Sra. Magistrada Doña MARÍA ENCARNACIÓN LUCAS LUCAS.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto y admitido a trámite el presente recurso, y una vez recibido el expediente administrativo, la parte recurrente dedujo demanda en la que, con base en los hechos y fundamentos de derecho en ella expresados, solicitó de este Tribunal que se dicte sentencia ' declarando la nulidad del artículo 5, punto 1, letra e) de la ORDEN EMP/607/207, de 18 de julio, de la Consejería de Empleo, por la que se establecen las bases reguladoras de las subvenciones públicas destinadas a la financiación de la oferta formativa para trabajadores desempleados en la Comunidad de Castilla y León, en cuanto a la puntuación asignada a cada modelo de calidad con condena en costas'.



SEGUNDO.- En el escrito de contestación de la Administración demandada, con base en los hechos y fundamentos de derecho en él expresados, se solicitó de este Tribunal que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso.



TERCERO.- Recibido el recurso a prueba fueron practicadas las pertinentes propuestas por las partes.

Se dio traslado a las partes para que presentaran sus escritos de conclusiones y efectuado dicho trámite quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento de día para votación y fallo lo que se ha llevado a cabo el día 21 de marzo de 2018.



CUARTO. - En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna en el presente recurso contencioso-administrativo la ORDEN EMP/607/2017, de 18 de julio, por la que se establecen las bases reguladoras de las subvenciones públicas destinadas a la financiación de la oferta formativa para trabajadores desempleados en la Comunidad de Castilla y León.

La demandante, en su condición de entidad mercantil que desarrolla actividades de certificación del modelo de excelencia EFQM, así como actividades de certificación de calidad según otras normas o modelo de calidad como la norma QFOR, la norma TQM, la norma NT9001, pero no de certificados ISO 9001, impugna las bases de la convocatoria en el extremo relativo a los criterios de puntuación recogidos en la letra E), del punto 1 del art. 5 de las bases reguladoras. En dicho apartado, dentro de los criterios para el otorgamiento de las subvenciones para la valoración de los planes formativos contenidos en las solicitudes, se establece la puntuación de la acreditación de la calidad conforme al siguiente baremo: Certificado ISO 9001... 5 puntos, Acreditación de la calidad conforme al EFQM con nivel de excelencia de 400 puntos o más... 2,5 puntos.

Se aduce en la demanda que la discrecionalidad de que dispone la Administración para fijar los criterios de valoración para otorgar subvenciones, se convierte en arbitrariedad cuando se establece una diferente puntuación a los dos certificados de calidad indicados en la Orden sin ninguna justificación y sin que exista un parámetro científico y objetivo que permita otorgar distintas puntuaciones a cada uno de ellos. Ello empuja a los potenciales beneficiarios de las subvenciones hacia una determinada certificación (la de la norma ISO 9001) en detrimento de la otra (la norma EFQM) por su menor valoración, y no deja margen de libertad para optar por otros certificados similares o idénticos a los señalados en la convocatoria y que no son valorados.

Prueba de esta arbitrariedad es el hecho de que en las Ordenes de los años 2015 y 2016 los criterios de valoración de las normas de calidad eran distintos. En consecuencia, invoca la vulneración de los artículos 14 , 103 y 38 de la Constitución al imponerse unas normas concretas que perjudica a terceros puesto que más allá de la exclusión de su labor o servicio de potenciales interesados, provoca una discreta expulsión del mercado público por el lógico efecto llamada ya que los beneficiarios acudirán a las entidades prestadora de los servicios únicamente valorados con postergación de otras.

La Administración demandada aduce en la contestación a la demanda que el establecimiento de las subvenciones se inscribe dentro de la potestad discrecional de la Administración, y que el principio de igualdad lo que exige es que las diferencias de trato resulten objetivamente justificadas. Y continua indicando que en el supuestos de autos el propio informe pericial aportado por la parte recurrente pone de manifiestos las diferencias existentes entre los dos certificados de calidad valorados en las bases, y estas diferencias, como se concluye en el informe que aporta, justifican que se otorgue mayor puntuación a un sistema de acreditación de la calidad que, como ISO 9001 tiene como propósito principal ser un sistema de gestión que asegure un nivel consistente de calidad del producto, que está amparado por una norma armonizada cuyo destinatario natural son los terceros con interés comercial, que tiene carácter prescriptivo, su ámbito de aplicación es público, frente a terceros, y cuya garantía de aplicación corresponde a Organismos Nacionales de Acreditación y los Cuerpos Nacionales de Normalización; frente a otro sistema de acreditación de la calidad que, como EFQM: tiene por propósito principal conseguir resultados económicos duraderos de la organización, no está amparado por una norma armonizada, cuyo destinatario principal es la propia organización, no tiene carácter prescriptivo, su ámbito de aplicación es privado, de uso interno, y no tiene garantía de aplicación por parte de Organismos Nacionales de Acreditación. Por lo que se refiere a otros posibles sistemas de acreditación de la calidad, no han sido objeto de valoración por no constar su utilización generalizada, ni siquiera habitual.



SEGUNDO.- Hemos de partir señalando que la Administración pública cuando establece un procedimiento de concurrencia competitiva en materia de subvenciones ha de actuar con objetividad, e igualmente cuando establece los requisitos de valoración, sin aplicar criterios parciales, exclusivos o que falseen la igualdad de oportunidades.

Así pues, la Administración a la hora de establecer los criterios de selección de los beneficiarios de las ayudas puede hacer uso de la amplia discrecionalidad u oportunidad sobre la exigencia de la acreditación de sistemas de gestión o calidad, pero eso sí, sobre bases objetivas y sin cerrar la acreditación a la otorgada por una entidad determinada.

Debe tenerse presente que en este supuesto nos hallamos ante el ejercicio de una potestad discrecional de la Administración a la hora de asignar y disponer los recursos de que dispone, necesariamente limitados, destinándolos a unos u otros proyectos.

Uno de los ámbitos donde con mayor intensidad se manifiesta la discrecionalidad administrativa es el de la organización de sus recursos personales y materiales, al objeto de conseguir los fines que a la Administración se le encomiendan. Por ello, es difícil que en ese terreno las predeterminaciones de las normas puedan abordar de un modo exhaustivo y completo las diversas circunstancias que hayan de producirse, al objeto de atribuirles las oportunas consecuencias jurídicas.

Por el contrario, en este ámbito, el Ordenamiento Jurídico es consciente de la necesidad de conceder a la Administración una amplia capacidad de disposición sobre sus medios para que, en cada momento, pueda ser libre de elegir las que considere mejores opciones para la consecución de los fines públicos.

De ahí que la exigencia de los certificados del Sistema de Gestión de Calidad ISO 9001, o del Modelo EFMQ, ya sea como requisitos o como criterios de valoración, y al margen de su impacto práctico en el resultado final, es una decisión administrativa legítima siempre que no se restrinja la fuente de emisión de tales certificaciones a una determinada entidad con postergación de otras en un ámbito marcado por la libertad de mercado.



TERCERO.- Así las cosas, el hecho de que la base impugnada imponga el certificado de calidad ISO-9001 o el sello según el modelo EFQM, y no otras certificaciones, es legítimo quedando circunscritas la cuestión litigiosa a resolver si resulta o no conforme a derecho los criterios de puntación recogidos en el punto 1, letra e) del Artículo 5, que, entre los criterios para el otorgamiento de las subvenciones indica que los planes formativos contenidos en cada solicitud serán valorados según determinados criterios, entre ellos, por acreditación de la calidad que se valorara con 5 puntos el Certificado ISO 9001 y con 2,5 puntos la acreditación de la calidad conforme al EFQM, habiendo obtenido un nivel de excelencia de 400 puntos o más.

Es cierto que en el expediente administrativo la Administración no ha motivado las razones de esta puntuación, ni las razones por las que ha modificado la puntuación que había fijado en convocatorias anteriores, pero también lo es que no consta que, en momento alguno, hasta el presente recurso, fueran cuestionadas estas puntuaciones. Estimándose excesivo y desproporcionado exigir tal justificación expresa en todos y cada uno de los extremos de unas bases reguladoras como las impugnadas.

Planteada la cuestión en esta Sede judicial por la Administración se ha justificado el diferente trato dado a una y otra certificación en el Informe Técnico elaborado por la Secretaria Funcional del Servicio Público de Empleo de Castilla y León, acompañado a la contestación a la demanda, en el que se concluye que las diferencias existentes entre uno y otro sistema de certificación de calidad, justifican la mayor puntuación del sistema ISO.

En efecto, en dicho informe se ponen de manifiesto las diferentes características de una certificación y otra ( coincidentes con lo indicado por el Informe pericial aportado con la demanda), considerando justificado otorgar una mayor puntuación al sistema de acreditación de la calidad ISO 9001, al tener como propósito principal asegurar la calidad del producto, estar amparado por una norma armonizada, tener como destinatario natural terceros con interés comercial, que tiene carácter prescriptivo, su ámbito de aplicación es público, frente a terceros, y cuya garantía de aplicación corresponde a Organismos Nacionales de Acreditación y los Cuerpos Nacionales de Normalización; frente a otro sistema de acreditación de la calidad que, como EFQM: tiene por propósito principal conseguir resultados económicos duraderos de la organización, no está amparado por una norma armonizada, cuyo destinatario principal es la propia organización, no tiene carácter prescriptivo, su ámbito de aplicación es privado, de uso interno, y no tiene garantía de aplicación por parte de Organismos Nacionales de Acreditación.

Y ciertamente, atendido el ámbito en el que nos encontramos en el que se trata de valorar determinados proyectos para que sean sufragados con fondos públicos, consideramos justificado que se valore más el certificado de calidad que tiene como propósito la calidad del producto y que está amparado por una norma armonizada, lo que implica la necesidad de cumplimiento de unos requisitos mínimos que se deben cumplir para poder tener un certificado que tiene efectos frente a terceros, que aquel, como EFQM, que no tienen definido unos mínimos, y su ámbito de aplicación es de uso interno de la propia empresa, siendo su destinatario la propia organización, pues no debemos olvidar que lo que se está valorado es la acreditación de la calidad frente a la Administración otorgante de la subvención.



CUARTO.- En la demanda se alega que esta diferente puntuación vulnera los arts. 14 , 103 y 38 de la Constitución Española , al no estar justificado el diferente trato dado a unas certificaciones frente a otras, convirtiendo de este modo la discrecionalidad de que goza la Administración para la fijación de los criterios en el desarrollo de la actividad de fomento en discrecionalidad.

Esta alegación no puede ser estimada. Como ya hemos puesto de manifiesto en el fundamento anterior la diferente valoración entre una certificación y otra no está carente de justificación, sino que las propias características del certificado ISO 9001 justifican se le valore más que al certificado EFQM.

El derecho a la igualdad, en su perspectiva de igualdad en la aplicación de la ley, tal como ha sido interpretado por el Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo, en doctrina pacífica y constante, proscribe el tratamiento desigual de situaciones idénticas -dentro de la legalidad-, a menos que exista una justificación objetiva y razonable en la que fundamentar esa desigualdad de trato.

Por ello, para poder apreciar la existencia de ese trato discriminatorio injustificado es imprescindible: 1) que el recurrente ofrezca un término de comparación idéntico, no simplemente semejante o análogo; 2) que la desigualdad de trato carezca de una justificación objetiva y razonable; 3) que, siempre y en todo caso, la actuación administrativa ofrecida como término de comparación sea legalmente irreprochable.

En el caso de autos no se ha ofrecido término alguno de comparación del que inferir un hipotético trato discriminatorio, pues las certificaciones enjuiciadas, aunque se emite en el ámbito de la acreditación de la calidad de los planes formativos, tienen distintas características. El diferente trato dado a una y otra por la Administración está justificado y motivado, precisamente, por las distintas características de una y otra.

Y tampoco cabe estimar vulnerado el art. 38 de la Constitución pues la diferente valoración no afecta a la entidad certificante sino a la norma que se aplica por esta, no habiéndose invocado razones que impidan a la entidad recurrente el ejercer su actividad conforme a una u otra.



QUINTO.- En cuanto a las costas tal y como previene el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de esta Jurisdicción, procede su imposición a la parte actora. En aplicación del principio de moderación, en atención a la dificultad del asunto se considera que la cantidad máxima a que debe ascender la tasación de costas a realizar por todos los conceptos ha de ser la cifra de 2.000 euros, IVA no incluido.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que debemos DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS el presente recurso contencioso administrativo número 590/2017 interpuesto por la entidad IVAC-INTERNACIONAL SERVICIOS DE CERTIFICACION Y COMERCIO ESTERIOR S.L. Todo ello con imposición de las costas a la parte actora con el límite previsto en el último fundamento de esta resolución.

Esta sentencia no es firme y contra ella cabe interponer recurso de casación en los términos expuestos en el artículo 86 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio , en la redacción dada por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, que se preparará ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de esta resolución.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se unirá testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.