Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 316/2017, Tribunal Superior de Justicia de Navarra, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 45/2015 de 05 de Julio de 2017

Encabezamiento

SENTENCIA Nº 316/2017
ILTMOS. SRES.:
PRESIDENTE,
D. FRANCISCO JAVIER PUEYO CALLEJA
MAGISTRADAS,
DÑA. Mª JESUS AZCONA LABIANO
Dª. RAQUEL HERMELA REYES MARTINEZ
En Pamplona a 5 de julio del 2017
Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de este Excmo. Tribunal Superior de Justicia
de Navarra, constituida por los Señores Magistrados expresados, los autos del recurso número 45/2015 ,
promovido contra Aprobación definitiva por acto presunto mediante silencio administrativo positivo del Plan
General Municipal Urbanistico de Peralta (Navarra), siendo en ello partes: como recurrente D. Teodulfo
, representado por la procuradora Dña. ARANCHA PÉREZ RUIZ y dirigido por el Letrado D. ANGEL DE
FRUTOS ALEGRIA; y, como demandado, elDEPARTAMENTO DE FOMENTO , representado y dirigido
por el LETRADO DE LA COMUNIDAD FORAL NAVARRA; y, como codemandado, el AYUNTAMIENTO DE
PERALTA, representado por la procuradora Dña. MARÍA JESÚS ARRICIVITA OSÉS y dirigido por el Letrado
D. ALFREDO IRUJO ANDUEZA.

Antecedentes

PRIMERO .- En el presente contencioso se impugna la resolución reseñada en el encabezamiento que precede, solicitándose su nulidad por hallarla en disconformidad al Ordenamiento Jurídico, según los razonamientos que luego serán objeto de estudio.



SEGUNDO .- La representación procesal de las partes demandada y codemandada se oponen a todo ello sustentando la legalidad de los acuerdos impugnados, siguiendo la línea marcada por las resoluciones combatidas en vía administrativa y en atención a las razones que da en sus escritos correspondientes que constan a disposición de las partes y que no vamos a reproducir para evitar inútiles reiteraciones, ya que, también a continuación van a ser objeto de estudio.



TERCERO .- Seguido el pleito por todos sus trámites se entregaron a la Iltma. Sra. Magistrada Ponente para señalamiento en votación y fallo, el que tuvo lugar el día 4 de julio de 2017.

Es Ponente la Iltma. Sra. Magistrada Dña. Mª JESUS AZCONA LABIANO.

Fundamentos

PRIMERO .- Del objeto del recurso. Aclaraciones.

Se indica por el demandante que es objeto del presente recurso contencioso-administrativo ' contra la aprobación definitiva por acto presunto mediante silencio administrativo positivo del Plan General Municipal Urbanístico de Peralta (Navarra), producido tras la solicitud de aprobación definitiva planteada mediante acuerdo del pleno del ayuntamiento de Peralta de 6 de agosto de 2014, y notificada al Gobierno de Navarra e día 8 de agosto de 2014 .' Así mismo se indica por el demandante 'Se plantea este recurso 'ad cautelam', puesto que entendemos que el citado plan ya se aprobó precisamente mediante silencio administrativo anteriormente, cuestión que se está dilucidando en el procedimiento ordinario 57/2013, seguido en la sala de lo Contencioso- Administrtivo a la que hoy me dirijo, con la finalidad además, de instar la acumulación del presente recurso a los Autos citados.

Subsidiariamente planteamos que, mediante el presente escrito, interponemos recurso contencioso- administrativo ordinario contra la aprobación o estimación mediante acto presunto por silencio administrativo de la modificación del Plan General Municipal, entendiendo subsidiariamente el acuerdo de pleno de 6 de agosto de 2014, notificado al Gobierno de Navarra el 8 de agosto de 2014, como una solicitud de aprobación definitiva de una modificación del Plan General ya aprobado.

En el mismo sentido que antes, se plantea este recurso 'ad cautelam', y con la misma finalidad, si la Sala así lo acuerda en el momento oportuno, de aceptar la acumulación a los Autos antes citados.' Ciertamente, dista bastante tal escrito de interposición de ser claro y preciso, máxime si tenemos en cuenta los antecedentes judiciales existentes y la táctica procesal en la que se ha instaurado el demandante, y que textualmente se concreta en 'recurrir todas y cada una de las posibles aprobaciones que se produzcan por silencio administrativo (sic).

La demanda se sustenta, tras dar por reproducidos los argumentos y motivos de nulidad vertidos en los recursos contencioso-administrativos 57/2015 y 401/2015, terminados ya por sentencia, en que, habiéndose aprobado, por aplicación art 70. 11 y 12 de la LF 35/2002, el Plan Municipal de Peralta por silencio, con acuerdo de Pleno del Ayuntamiento de 6 de agosto de 2014 y solicitud de 8 de agosto de aprobación al Gobierno de Navarra, que, una vez mas, nada ha dicho salvo la suspensión del trámite para pedir informes, que considera ilegal, habiéndose entonces aprobado por silencio el Plan el 14 de agosto de 2014 (nueva fecha que no aparece en el inicial escrito de interposición), está viciado de nulidad en cuanto a su contenido, remitiéndose, como se ha dicho, a los argumentos y fundamentos contenidos en las demandas de los procedimientos 57/2013 y 401/2014, y amplia a: *En el POT5 existe suelo no urbanizable de protección SNPrtR: ZI, que son llanuras aluviales y que en el Plan se definen como suelo urbanizable, esto afecta a los Sectores 5 y 6 y 7 (????) *Parte del Sector 7, ya que enclava poligono industrial 'El Escopar' cuando ese suelo no el para la actividad industrial, ya que para acceder a el se hace uso de vías pecuarias o cañadas, a los efectos art 7 DF 84/1990, con lo que se produce una desafectación y desaparición de las vias pecuarias sin el previo deslinde *Sectores 8 y 9 son zonas inundables, suelo no urbanizable de protección por riesgo de inundación según se desprende de informes del Servicio de Agua de Departamento de Medio Ambiente.

Se opone a la demanda el Gobierno de Navarra ; aduce en primer lugar inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo en base a las consideraciones de esta misma Sala contenidas en auto de 28 de julio de 2015 y, como se dijo también en la contestación del recurso contencioso- administrativo 57/2013 porque no hay aprobación definitiva del Plan sino provisional, acto de trámíte no susceptible de impugnación.

El Ayuntamiento de Peralta se opone a la demanda, y aduce así mismo la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo porque el Plan no está aprobado por silencio administrativo positivo ya que el plazo al que se refiere el art 70 sólo empieza a contar desde que el expediente para la aprobación se encuentra completo, lo que no es el caso. No hay Plan aprobado de modo definitivo, todavía. Y que existe litispendencia pues en el recurso contencioso- administrativo nº 57/2013 se ha recurrido idéntica actuación administrativa.

Además consta OF que inadmite recurso alzada contra denegación de la solicitud del recurrente de que se denegase la aprobación del Plan, lo que viene a indicar que el actor va en contra de sus propios actos y que el Gobierno de Navarra no ha aprobado el Plan; lo que por cierto no se ha impugnado ante la jurisdicción contenciosa.

Se opone igualmente al fondo, en todo caso estamos ante un supuesto de revisión del planeamiento, siendo irrelevante que se publicara o no de forma completa el anterior planeamiento y que por tanto fuera o no eficaz, estamos ante un plan nuevo plenamente posible; además, hay EMOT se ajusta la aprobación provisional se ajusta a las determinaciones del POT5, hay estudio economico financiero y memoria de sostenibilidad económica, informes sectoriales en materia de telecomunicaciones, en materia ferroviaria, de carreteras, informe favorables CHE.



SEGUNDO .-De los antecedentes judiciales. Del criterio ya sentado por esta Sala.- A la vista de lo expuesto, de los términos del debate, y sobre todo de la actuación administrativa recurrida, hemos de partir de los antecedentes judiciales obrantes en esta Sala por su directa relación con el caso.

Comenzaremos por el auto que esta Sala dictó con fecha 28 de julio de 2015 en los presentes autos y al que alude en su contestación el Gobierno de Navarra. En el citado auto ya se ponía de manifiesto por la Sala lo confuso y farragoso del planteamiento del demandante. Así se dijo: '
PRIMERO.- Se ha de dar respuesta hoy a la petición de ampliación del recurso contencioso administrativo que nos ocupa, no sin antes apuntar lo confuso del planteamiento que realiza la parte actora.

En el escrito inicial de interposición se indicaba como acto administrativo recurrido la aprobación definitiva por silencio administrativo positivo del Plan General Municipal Urbanístico de Peralta, siendo Administración demandada el Gobierno de Navarra. Ya entonces se planteaba el recurso 'ad cautelam' (planteamiento no factible, como se ha advertido por esta Sala) al entenderse que el citado Plan ya se había aprobado mediante silencio administrativo positivo anteriormente, lo que era, y es, objeto de otro recurso contencioso administrativo seguido bajo el nº 57/2013, y ya se anticipaba la intención de instar la acumulación del presente recurso a aquellos autos. Dos meses después se solicita la ampliación del presente recurso contencioso a lo que la parte llama 'aprobación definitiva mediante acto presunto por silencio administrativo del Plan General Municipal de Ordenación Urbanística de Peralta pero esta vez respecto a 'solicitudes de aprobación de 10 de febrero y 22-23 de febrero de 2015'. Ante semejante planteamiento, confuso e impreciso, esta Sala requirió a la parte para que indicara con precisión y claridad el acto administrativo en su día recurrido y el acto respecto del que se pide la ampliación.



SEGUNDO. - Pues bien; se nos dice por la parte actora, en un nuevo ejercicio de confusión, que 'se tenga por ampliado el recurso contencioso administrativo originario haciéndolo extensivo a la aprobación definitiva mediante acto presunto por silencio administrativo del Plan General Municipal de Ordenación Urbanística de Peralta tras la solicitud de aprobación definitiva del Plan planteada mediante acuerdo del pleno del Ayuntamiento de Peralta de 6 de agosto de 2014, ... producida la aprobación definitiva por silencio también en las fechas planteadas en e l escrito de ampliación, y que son las de 10 de febrero de 2015 y de 22- 23 de febrero de 2015, y que por tanto, y en base a los argumentos citados, también se entienda por ampliado el recurso a dichas aprobaciones definitivas producidas en dichas fechas ...' En definitiva, ahora con la ampliación solicitada se pretende someter al enjuiciamiento de esta Sala lo que parece ser diversos actos administrativos de aprobación por silencio positivo del Plan Municipal de Peralta, cosa de todo punto insólita pues viene a sostener distintas aprobaciones del Plan General de Peralta a resultas de diversas solicitudes en distintas fechas de aprobación por el Gobierno de Navarra, que, por cierto, ni siquiera parece tener claras la propia parte demandante.



TERCERO. - Llegados entonces a este punto, se ha de desestimar la petición de ampliación.

La ampliación del recurso contencioso-administrativo tal y como viene regulada en nuestra Ley procesal está pensando en la existencia de actos administrativos que guarden relación con el que sea objeto de recurso contencioso administrativo, pero no puede amparar la supuesta reiteración de actos administrativos que se confunden con el originario . Como señala el Ayuntamiento de Peralta, no estamos ante pretensiones deducidas en relación con un mismo acto, disposición o actuación como exige el artículo 34 de la Ley Jurisdiccional , ni tampoco ante actos que sean reproducción, confirmación o ejecución de otros, sino ante algo distinto. En el presente recurso se impugnó lo que se consideraba aprobación tácita del Plan Municipal de Peralta. Ahora se quiere ampliar el recurso a otra aprobación que también se dice producida por silencio administrativo positivo pero que, por una parte, es incompatible con la producción de la aprobación anterior, ya que sí ya estaba aprobado tácitamente el Plan no puede volver a aprobarse de idéntica forma.

Más a más, se está sustanciando ante esta misma Sala, ya lo hemos dicho, recurso contencioso- administrativo nº 57/2013 que tiene por objeto la aprobación definitiva por acto presunto mediante silencio administrativo del Plan Urbanístico municipal de Peralta, si bien respecto de una solicitud de aprobación bastante anterior datada en julio de 2012; tal procedimiento sigue a fecha de hoy, en trámite. Como se apunta por el citado Ayuntamiento, no ya con la ampliación, sino con la misma interposición del recurso contencioso-administrativo nº 45/2015, se articula una pretensión que es incompatible con lo planteado en el recurso contencioso-administrativo nº 57/2013, toda vez que se dice que es ahora cuando se ha producido la aprobación definitiva por silencio administrativo, a juicio de la parte demandante se están produciendo aprobaciones sucesivas del Plan General y se viene interponiendo recursos contenciosos-administrativos, contra todas ellas, 'ad cautelam'(dixit) lo que no es posible, tal y como esta Sala ya advirtió en providencia de 11 de mayo del presente año que ha ganado firmeza, y ello sin perjuicio de que se puede plantear una eventual inadmisibilidad del presente recurso.' Auto este que devino firme y a cuyos argumentos esta Sala se remite de nuevo.

Y es que , precisamente aquel pleito , el 57/2013 ha finalizado con sentencia de fecha 6 de abril de 2017 recurso contencioso-administrativo nº 57/2013 (ACUMULADO RCA 491/2015) PONENTE Dª. Mercedes Martín Olivera, que desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra aprobación definitiva por silencio administrativo y declara la no existencia de aprobación definitiva del Plan General de Ordenación de Peralta por silencio administrativo positivo, y ello por lo siguiente: '

SEGUNDO.- Las Administraciones demandadas consideran que el recurso contencioso-administrativo debe ser inadmitido por no existir la disposición general impugnada, y ello porque el expediente que fue remitido en ambas ocasiones al Departamento de Fomento no estaba completo. Y que mientras no se subsanen las deficiencias observadas y que fueron comunicadas al Ayuntamiento se ignora el contenido y alcance de las determinaciones urbanísticas y si han quedado o no subsanados los defectos invalidantes.

Dados los términos en que se plantea el debate (solicitud de nulidad de un planeamiento urbanístico que se considera aprobado por silencio administrativo positivo, pero cuya existencia es negada por las partes demandadas) es claro que previamente a examinar los concretos motivos de nulidad que articula la parte actora debemos resolver la cuestión de si el Plan General de Ordenación está efectivamente aprobado por aplicación de la figura del silencio administrativo positivo. Por ello, más que un motivo de inadmisión estamos ante una cuestión que exige entrar a examinar en el fondo del debate y, por tanto, la declaración en su caso deberá ser de estimación o desestimación del recurso contencioso-administrativo.

Como recuerdan diversas sentencias del Tribunal Supremo ( STS de 27 de febrero de 2015, rec.

473/2014, Sección 5 ª, entre otras) 'nuestro ordenamiento jurídico no contempla, por principio, que las disposiciones de carácter general puedan resultar aprobadas por silencio positivo. En realidad, la propia naturaleza normativa de tales disposiciones, además de la concreta regulación de los procedimientos para su elaboración y aprobación, vienen a excluir esa posibilidad de aprobación por silencio. Pero, como excepción a esa regla, la legislación urbanística ha venido admitiendo que los instrumentos de planeamiento urbanístico -cuyo carácter de disposiciones de carácter general queda reconocido en una jurisprudencia consolidada y unánime- puedan ser aprobados por silencio...'.

De conformidad con el artículo 11.6 del del Texto Refundido de la ley del suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , previsión a la que además se atribuye de forma expresa el carácter de norma básica (actual artículo 25.6 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana) 'los instrumentos de ordenación urbanística cuyo procedimiento de aprobación se inicie de oficio por la Administración competente para su instrucción, pero cuya aprobación definitiva competa a un órgano de otra Administración, se entenderán definitivamente aprobados en el plazo que señale la legislación urbanística.

Pues bien, el artículo 70 de la Ley Foral 35/2002 , al regular la tramitación del Plan General Municipal, establece en los apartados 15, 16 y 17 lo siguiente: '15. Una vez completo el expediente, el departamento competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo examinará el plan, analizando su adecuación al marco legal vigente, al Concierto y a las determinaciones de los instrumentos de ordenación territorial, así como la coordinación de las soluciones ofrecidas desde el punto de vista municipal con la Declaración de Incidencia Ambiental y las políticas sectoriales que sean competencia de la Comunidad Foral de Navarra.

16. De conformidad con lo previsto en el apartado precedente, el Consejero responsable de ordenación del territorio y urbanismo adoptará una de las siguientes resoluciones: a) Otorgará la aprobación definitiva, si el plan se ajusta a lo establecido en el apartado quince precedente.

b) Otorgará la aprobación definitiva incorporando determinaciones necesarias para cumplir con lo establecido en el apartado quince precedente, debiendo incorporarse las mismas en un texto refundido por parte del ayuntamiento en un plazo máximo de tres meses. En el caso de que el ayuntamiento no proceda a presentar el plan corregido en dicho plazo, el Consejero competente podrá aprobar y publicar dicho texto refundido.

c) Denegará la aprobación definitiva, si el plan contuviera determinaciones manifiestamente contrarias a lo establecido en el apartado quince precedente.

17. El Consejero competente notificará sus resoluciones al ayuntamiento afectado en el plazo de tres meses desde el ingreso del expediente completo en el Registro de la Administración de la Comunidad Foral.

Transcurrido dicho plazo sin que se hubiere notificado resolución alguna al ayuntamiento, se entenderá aprobado el Plan General Municipal'.

Por tanto, se entenderá aprobado por silencio administrativo transcurrido el plazo de tres meses, siempre y cuando el expediente que se hubiera remitido al Departamento competente estuviese completo.

En este caso, tal y como alegan las partes demandadas, el expediente que el Ayuntamiento de Peralta remite al Departamento competente para su aprobación definitiva no estaba completo, faltando diversos documentos preceptivos y conteniendo diversos defectos que debían ser subsanados.

Así, en sesión celebrada el 28 de octubre de 2010 el Ayuntamiento de Peralta aprobó inicialmente el Plan General Municipal. Tras someterse a exposición pública, y estudiadas las alegaciones presentadas y en base a las mismas, el 4 de abril de 2011 se aprobaron modificaciones al documento inicialmente aprobado, sometiéndose a un nuevo período de información pública mediante publicación en el BON de 12 de abril de 2011.

El 19 de mayo de 2011 se aprueba provisionalmente siendo remitido al Departamento de Fomento y Vivienda con registro de entrada para su aprobación definitiva el 26 de agosto de 2011.

Tras solicitar informes sectoriales a diversos Departamentos del Gobierno de Navarra, el 24 de noviembre de 2011 el Servicio de Ordenación del Territorio y Urbanismo requirió al Ayuntamiento de Peralta la subsanación de diversas deficiencias, tal y como consta al folio 859 del expediente administrativo.

Estas deficiencias, tal y como se recoge en el informe emitido por la Sección de Urbanismo del Servicio de Ordenación del Territorio y Urbanismo, y cuya subsanación fue expresamente requerida al Ayuntamiento, consistían en la omisión de los siguiente documentos y errores observados en el contenido del planeamiento: Memoria resumen descriptiva de la relación del Plan con el Estudio de alternativas a inundaciones de los ríos Arga y Aragón y conclusiones para Peralta; Memoria sobre justificación de las necesidades de suelo residencia y de espacio para actividades económicas; Justificar la propuesta de viviendas protegidas en sus diferentes regímenes de protección, tipologías edificatorias y ubicación de las mismas; Estudio de Tráfico que justifique la suficiencia de las propuestas de movilidad para las actuaciones planificadas, así como incluir entre sus determinaciones cuantas medidas y actuaciones logren una mejor movilidad sostenible, tales como diseño urbano y de la red viaria, previsión de dotaciones para aparcamientos, diseños de recorridos peatonales, ciclistas o no motorizados, o propuestas de transporte sostenible; Aclaración documental diferenciando los Sistemas Locales existentes, de los Sistemas Generales previstos y actuales, así como justificación del cumplimiento de las previsiones sobre espacios dotacionales y de Servicios públicos generales y locales en los diferentes ámbitos; Aclaración de la temática de los Sistemas Generales en las fichas de la Normativa Pormenorizada y Planos, grafiando las Areas de Reparto donde se adscriben, así como la definición de las condiciones de ordenación de los más relevantes, entre ellos, el Soto de Abajo; Definición expresa en planos y aclaración en carátulas de referencias de los elementos estructurantes del Plan, así como su expresión inequívoca en la Normativa General y Pormenorizada de las determinaciones Estructurantes y de las Promenorizadas; Programa de desarrollo y ejecución del Plan (Sistemas Generales, Sectores residenciales, servicios y de actividad económica,...) como guía para la acción municipal y en coherencia modelo de desarrollo propuesto; Estudio Económico-Financiero; Memoria de Sostenibilidad Económica; Estudio detallado del Ciclo del agua donde se justifique la suficiencia de servicios de acuerdo con las determinaciones del Informe emitido por la Mancomunidad de Mairaga, así como expresión gráfica, descriptiva y normativa de su funcionamiento. También deberá solicitar informe a NILSA en lo referente al tratamiento de las aguas residuales; e Incluir una justificación de la coherencia del Plan con el Modelo de Desarrollo Territorial respecto al POT-5 ya aprobado, así como la adaptación a las determinaciones del POT-5 en la regulación de casetas de ocio en áreas regables del Canal de Navarra, corrección gráfica de las áreas de inundación, reposición de vías pecuarias en su tránsito por la Villa, grafía del suelo forestal por unidades ambientales, adaptación de la temática de casetas al Anexo PN-8, aclaración jurídica de las casetas existentes y reconsideración de las construcciones y enclaves en suelo no urbanizable.

Finalmente se indica que la Declaración de Incidencia Ambiental, no emitida en el presente, pudiera plantear alguna determinación en materia medioambiental o hidráulica que será necesario considerar.

Por tanto, se requirió al Ayuntamiento la subsanación por encontrarse la documentación incompleta, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 14 del artículo 70 de la Ley Foral 35/2002 : 'Entregado el expediente del plan, si el departamento competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo observara la falta de documentos, requerirá al municipio para que subsane las deficiencias detectadas'.

Pues bien, tales deficiencias no fueron subsanadas pues si bien consta que el 26 de julio de 2012 el Ayuntamiento presentó cierta documentación como 'contestación al requerimiento' diciendo dar cumplimiento al mismo para que se procediese a la aprobación definitiva (folios 646 y siguientes), lo cierto es que el Servicio de Ordenación del Territorio informa el 8 de agosto de 2012 que 'el informe aportado por el Ayuntamiento carece de fecha y presenta puntos sin desarrollar, no se aporta ninguna documentación técnica ni concreción escrita de correcciones al documento PUM anterior, y que el Pleno del Ayuntamiento no ha dictado ningún acuerdo sobre el informe y por tanto, sobre el Plan General corregido en su caso como Aprobación provisional segunda' (folio 653).

Circunstancia ésta última que es reconocida por el propio Ayuntamiento en su escrito de contestación a la demanda, aportando Certificación del Secretario del Ayuntamiento en la que se hace constar que la Junta de Gobierno Local, en sesión celebrada el 21 de septiembre de 2012, se da por enterada del escrito remitido por el Servicio de Ordenación y Urbanismo sobre el estado del expediente del Plan Urbanístico, es decir, del no cumplimiento del requerimiento para la subsanación de las deficiencias.

Por tanto, las deficiencias no habían sido cumplimentadas, tal y como reconoce el propio Ayuntamiento en su contestación a la demanda.

Pero es más, consta igualmente que el 3 de octubre de 2011 el ahora recurrente solicitó al Departamento de Ordenación del Territorio que denegase la aprobación definitiva del PGU de Peralta por incurrir en una serie de deficiencias que especificaba; también solicitó que se le remitiesen todos los informes sectoriales que obrasen en la tramitación del expediente así como el requerimiento hecho al Ayuntamiento. Asimismo mediante escrito presentado el 4 de septiembre de 2012 pone en conocimiento del Departamento de Fomento una serie de circunstancias sobre el Plan General de Ordenación que dice literalmente 'está hoy en tramitación'; añadiendo que el 30 de julio de 2012 el Ayuntamiento dio respuesta al requerimiento que se le realizó por el Departamento para poder aprobar definitivamente el Plan, al objeto de subsanar una serie de deficiencias, y por tanto, dice que es a partir de dicha fecha cuando se abre el plazo para que el Departamento se pronuncie sobre la aprobación definitiva, y que debiera realizarse de forma expresa y con informe que evidencia la resolución de las deficiencias detectadas en el Plan tanto por el propio Departamento como por el Departamento de Medio Ambiente, así como el cumplimiento de la normativa de Ordenación Territorial y en concreto, la EMOT y los POT. Y que si transcurre dicho plazo sin pronunciamiento lo entenderá como silencio positivo.

Sin embargo, mediante Orden Foral 95/2012, de 18 de mayo, dictada por el Consejero de Fomento, se inadmite el recurso de alzada interpuesta por D. Jesús contra la desestimación presunta de las denuncias presentadas frente al Plan General. En dicha Orden Foral tras exponer las diversas vicisitudes del expediente de aprobación definitiva, se dice que las deficiencias que fueron comunicadas al Ayuntamiento el 24 de noviembre de 2011 no han sido atendidas hasta la fecha.

Y se inadmite la alzada precisamente porque el expediente no está completo, y por tanto, no puede denegar la aprobación definitiva, como pretende el recurrente, sino que debe completarse el expediente para que pueda pronunciarse sobre la aprobación. Igualmente se le informa que mientras no se apruebe definitivamente una vez se complete el expediente mediante la subsanación de las deficiencias, se ignora el contenido y alcance de las determinaciones urbanísticas y si han quedado o no subsanados los defectos invalidantes.

Es más, la contradicción en que incurre el recurrente se pone de manifiesto en el hecho de que varios de los motivos de nulidad en que los que fundamenta la nulidad del Plan (omisión de informes preceptivos) precisamente fueron requeridos por el Departamento de Fomento para su subsanación, como el Estudio Económico-Financiero, la Memoria de Sostenibilidad Económica, el Estudio detallado del Ciclo del agua donde se justifique la suficiencia de servicios de acuerdo con las determinaciones del Informe emitido por la Mancomunidad de Mairaga, o por ejemplo la justificación de la coherencia del Plan con el Modelo de Desarrollo Territorial respecto al POT-5 ya aprobado. Lo que demuestra que el expediente no estaba completo cuando se remite al Departamento.

Como tiene declarada la jurisprudencia del Tribunal Supremo 'es condición indispensable para que pueda entenderse aprobado por silencio administrativo un Plan, que el órgano que ha de resolver definitivamente disponga de la documentación necesaria durante todo el tiempo establecido para adoptar su decisión [ Sentencia de 3 de junio de 2014 (Recurso de Casación 6385/2011 )]. Y que la demora en la aprobación definitiva debida a la necesidad de subsanación de deficiencias o insuficiencias excluye la aplicación del instituto del silencio administrativo positivo. Así en la STS de 22 noviembre 2010 (Recurso de Casación 5630/2006 ) dice lo siguiente: '(...) Téngase en cuenta que el instituto del silencio no puede aplicarse cuando tiene lugar un aplazamiento porque las Normas Subsidiarias que han de aprobarse adolecen de carencias e insuficiencias que han de ser completadas y corregidas, por no disponer de todos los elementos y determinaciones precisas, como es el caso de la documentación relativa a la constatación de algunas prevenciones.

En definitiva, no resulta compatible la aplicación del régimen jurídico previsto para el silencio administrativo, respecto de los instrumentos de ordenación, cuando se carecen de los documentos relevantes para alcanzar su finalidad y para entender cumplida la función de apoyo y fundamento de las normas que se pretenden aprobar. A estos efectos debe constatarse, como es el caso, que dicho aplazamiento esté justificado y no tenga por finalidad, precisamente, eludir las consecuencias que se anudan a la demora en la aprobación por la aplicación de las normas sobre el silencio que, en el caso examinado representaba, el artículo 115 de la Ley 9/1995 .'(FJ.5) Y que el expediente no estaba completo lo demuestra como decimos, el requerimiento realizado por el Departamento de Fomento al Ayuntamiento, requerimiento que no fue atendido en debida forma.

Posteriormente, y con objeto de cumplimentar dicho requerimiento, consta que el Pleno del Ayuntamiento, en sesión de 27 de junio de 2013, tras la comunicación recibida del Departamento de Fomento para la ampliación de la documentación presentada sobre el nuevo Plan Municipal, aprobó la documentación complementaria al Plan Urbanístico Municipal, lo que supuso una serie de modificaciones en el Plan aprobado provisionalmente (modificación en el tratamiento del suelo no urbanizable, calificando como suelo de protección el regadío tradicional, estableciendo las áreas donde se podrá admitir el uso de cabañas de ocio), y considerando que dichos cambios eran sustanciales, acordó someterlos a nuevo trámite de información pública (BON nº 130, de 9 de julio de 2013), abriéndose nuevo plazo para alegaciones según acuerdo adoptado el 23 de agosto de 2013 y publicado el 3 de septiembre de 2013 en el BON.

Entre la nueva documentación que se aprueba se incluye precisamente documentos que la parte actora cita en su demanda como preceptivos y que sin embargo no constaban en la documentación remitida al Departamento de Fomento: Estudio Económico-Financiero, Análisis de Viabilidad y Programa de Actuación; condicionantes establecidos por las infraestructuras, cumplimiento de informes sectoriales, incidencia medioambiental respecto de las zonas inundables....

El actor sostiene en su segunda demanda (correspondiente al procedimiento acumulado) que el expediente culmina posteriormente por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento con fecha 6 de marzo de 2014 por el que se aprueba provisionalmente el Plan, comunicándolo al Gobierno Foral el 25 de abril de 2014 para su aprobación definitiva. Pero el Gobierno Foral no contesta y por tanto, se debe entender aprobado por silencio administrativo.

Que si bien existe un informe de fecha 29 de octubre de 2014, se confecciona 'aparentemente' para un acuerdo posterior, su contenido se refiere en todo caso al acuerdo de 6 de marzo de 2014, siendo además irrelevante pues se dicta transcurridos más de cinco meses desde la solicitud realizada el 14 de mayo de 2014.

Y considera que pese a que con fecha 4 de junio de 2014 se aporta por el Ayuntamiento nueva documentación (folios 1371 a 1447 del expediente administrativo) ello se realiza sin justificación de envío de la misma al Departamento de Fomento, no existiendo tampoco justificación de su recibo por parte de este último, considerando que se ha incluido indebidamente en el expediente administrativo.

Esta nueva aprobación de 6 de agosto de 2014 ha dado lugar a un nuevo recurso contencioso- administrativo que se sigue en los autos del procedimiento nº 45/2015.

La pretensión del recurrente tampoco puede prosperar en este segundo caso, por no existir aprobación definitiva por silencio administrativo, dado que lo que él considera expediente completo remitido al Departamento de Fomento para su aprobación definitiva el 14 de mayo de 2014 tampoco fue tal.

Y es que mediante acuerdo de 6 de marzo de 2014 se dio respuesta a las alegaciones que en la fase de información pública se realizó a la aprobación de la documentación complementaria al Plan Municipal (modificación efectuada y aprobada el 27 de junio y 23 de agosto de 2013). Por tanto, tuvo lugar una nueva aprobación provisional del planeamiento, remitiéndose al Departamento con fecha 14 de mayo de 2014.

El 6 de agosto de 2014 se produce la aprobación del texto refundido y se remite al Departamento el 8 de agosto. El 19 de agosto se suspendió y paralizó el plazo de resolución, recayendo posteriormente informe del Servicio de Ordenación del Territorio de fecha 29 de octubre de 2014, solicitando al Ayuntamiento rectificaciones y subsanaciones en el Plan antes de su aprobación definitiva.

Igualmente consta requerimiento efectuado por el Departamento de Desarrollo Rural al Ayuntamiento (de fecha 12 de diciembre de 2014) para subsanar deficiencias en materia de vías pecuarias y poder emitir el correspondiente informe por parte del Servicio de Conservación de la Biodiversidad (que tuvo entrada en el Ayuntamiento el 9 de abril de 2015).

Mediante acuerdo de 26 de marzo de 2015 se dio cuenta de la propuesta de contestación a dicho informe elaborada por el equipo redactor del planeamiento, procediéndose a aprobar inicialmente el informe-propuesta del Equipo Redactor del Plan General justificativo del cumplimiento de las determinaciones establecidas en el informe de planeamiento remitido por el Servicio de Ordenación del Territorio, al mismo tiempo que acuerda someter el expediente a nueva información pública por plazo de un mes al entender la Corporación que la documentación propuesta suponía una modificación sustancial del Planeamiento.

El 20 de mayo de 2015 se trataron por el Pleno del Ayuntamiento las nuevas alegaciones formuladas al Plan, se aprobó provisionalmente el informe-propuesta del equipo redactor sobre cumplimiento de los requerimientos efectuados por el Gobierno Foral y se acordó su remisión al Departamento de Fomento; teniendo entrada en este Departamento el 29 de mayo de 2015.

El 22 de junio de 2015 el Departamento de Fomento vuelve a suspender el plazo de resolución puesto que procedía solicitar nuevos informes sectoriales al Servicio de Calidad Ambiental, al Servicio de Vivienda, al Servicio del Agua y al Servicio de Conservación de la Biodiversidad.

Por tanto, queda acreditada la falta de remisión completa del expediente para que pudiera entenderse aprobado por silencio administrativo, constando igualmente que el Departamento de Fomento no permaneció inactivo, sino que en el ejercicio de las competencias que legalmente le corresponde, procedió a realizar nuevos requerimientos al Ayuntamiento y solicitar, a su vez, informes sectoriales necesarios para la aprobación definitiva.

Pues tal y como declara la STS de 5 de diciembre de 2014 (rec. 3738/2012 ) 'La actividad de planeamiento urbanístico no solo afecta a intereses municipales, sino también a otros de carácter supramunicipal, atribuidos legalmente al ámbito competencial de diferentes Administraciones Públicas.

Debido a ello, los órganos competentes de estas Administraciones Públicas, a los que por razón de la materia les vienen atribuidas competencias que pudieran verse afectadas por la aprobación del planeamiento, participan en la actividad urbanística mediante la emisión de informes para el control de sus intereses supramunicipales.

Estos informes son los denominados por la doctrina informes sectoriales que, además de servir para el control citado, lo hacen también para ilustrar a los órganos que han de decidir el planeamiento'.

En todo caso, y como establece el artículo 70 de la Ley Foral 35/2002 'el Departamento competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo examinará el plan, analizando su adecuación al marco legal vigente, al Concierto y a las determinaciones de los instrumentos de ordenación territorial, así como la coordinación de las soluciones ofrecidas desde el punto de vista municipal con la Declaración de Incidencia Ambiental y las políticas sectoriales que sean competencia de la Comunidad Foral de Navarra'. Por tanto, no podrá aprobarlo definitivamente mientras el expediente no esté completo.



TERCERO.- A la vista de las anteriores consideraciones, no puede sostenerse como pretende la parte recurrente que el Plan fuera objeto de aprobación por silencio tras la cumplimentación del primer requerimiento de la Administración autonómica y ello, por cuanto ha quedado acreditado que no ha existido ningún tipo de inactividad formal en el trámite de aprobación definitiva, antes al contrario, se ha producido una reiterada actuación tendente al cumplimiento de los requisitos y documentos necesarios para que la misma se produzca, de forma tal que no pudiendo hablarse de una aprobación por silencio administrativo positivo, no cabe entrar en el resto de las alegaciones invocadas por la parte actora.'

TERCERO .- De la conclusión.- Si se observa entonces, y volviendo al caso que hoy nos ocupa, nos encontramos con que ya en aquella sentencia se analiza el alcance de la solicitud o remisión el 8 de agosto de la aprobación del texto refundido el 6 de agosto por el Ayuntamiento de Peralta al Departamento de fomento, y siendo así que, tal y como se decía en la citada sentencia, se suspendió y paralizó el plazo de resolución, recayendo informe del Servicio de Ordenación del Territorio en octubre de 2014 solicitando al Ayuntamiento de Peralta rectificaciones y subsanaciones antes de su aprobación definitiva, así como de otros Departamentos, constatándose en definitiva que, en junio de 2015 el Plan no se había aprobado definitivamente. Se ha de advertir que los hechos recogidos en la meritada sentencia de 6 de abril de 2017 son precisamente apuntados por el Ayuntamiento codemandado en el escrito de conclusiones vertidas en los presentes autos (veánse pags 668 vuelto y 669) haciendose incapié en un esclarecedor cronograma que damos por reproducido.

En todo caso, nos hemos de remitir a lo declarado en aquella sentencia y difícilmente entonces se puede en este caso estimar la demanda, cuando nos encontramos con que, no hay tal aprobación definitiva, ya lo ha dicho antes la Sala y hoy volvemos a decirlo, y por los mismos argumentos en aras a la seguridad jurídica y unidad de doctrina y si no la hay, ningún sentido tiene pretender incongruentemente, que se trata de una modificación la actuación recurrida, modificación ¿de qué?, de un Plan que no se ha aprobado ¿ de las NNSS vigentes antes?; según se ha podido comprobar en otros pleitos se menciona expresamente esta posibilidad , pero no en el que nos ocupa . Precisamente , si lo que se quiere es revisar el planeamiento anterior, habrá de hacerse tras el trámite oportuno, con lo que, volvemos al punto de partida, que el demandante se empeña en olvidar y que le ha llevado a plantear pleitos de modo errático e ineficaz.

Es por todo lo expuesto que se ha de desestimar el presente recurso contencioso-administrativo.



CUARTO.- De las costas procesales.- Conforme a lo prevenido en el art. 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, procede imponer a la parte actora las costas causadas en este procedimiento ordinario, al haberse producido la desestimación del recurso, sin que se aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.

En nombre de Su Majestad El Rey y por la autoridad que nos confiere El Pueblo Español,

Fallo

Desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Teodulfo frente a los acuerdos ya identificados en el encabezamiento de esta resolución al hallarlos en conformes al Ordenamiento Jurídico ; con imposición de las costas causadas al demandante.

Notifíquese esta Resolución Judicial conforme dispone el artículo 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , expresando que contra la misma solo cabe interponer recurso de casación ante la Sala correspondiente, única y exclusivamente, en el caso de que concurra algún supuesto de interés casacional objetivo y con los requisitos legales establecidos, todo ello de conformidad con los artículos 86 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en redacción dada por Ley Orgánica 7/2015 de 21 de Julio.

Dicho recurso habrá de prepararse ante esta Sala del Tribunal Superior de Justicia de Navarra en el plazo de treinta días siguientes a la notificación de esta Sentencia.

Se informa a las partes que en cualquier supuesto, y en todos los recursos de casación que se presenten, todos los escritos relativos al correspondiente recurso de casación se deberán ajustar inexcusablemente a las condiciones y requisitos extrínsecos que han sido aprobados por Acuerdo de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo y de este Tribunal Superior de Justicia de Navarra en fechas 21-4-2016 y 27-6-2016 respectivamente.

Estos Acuerdos obran expuestos en el tablón de anuncios de este Tribunal Superior de Justicia así como publicados en la página web del Consejo General del Poder Judicial (www.poderjudicial.es) para su público y general conocimiento.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.