Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 316/2018, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 49/2016 de 20 de Junio de 2018

Encabezamiento

RECURSO DE APELACION - 000049/2016
N.I.G.: 46250-33-3-2016-0000298
SENTENCIA Nº 316/18
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA
COMUNIDAD VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN 2
Iltmos. Sres:
Presidente
DÑA. Mª ALICIA MILLÁN HERRÁNDIS
Magistrados
D. RICARDO FERNÁNDEZ CARBALLO CALERO
DÑA. ANA PÉREZ TÓRTOLA
En VALENCIA a veinte de junio de dos mil dieciocho.
VISTO, el recurso de apelación interpuesto por D. Juan Carlos y D. Juan Antonio , representados por
la Procuradora Dña. Begoña Santana Oliver y defendidos por la Letrada Dña. Monserrat Bas Nicolau, contra la
Sentencia n.º 397/2015, de 19/octubre, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 4 de Alacant , dictada
en Procedimiento Abreviado n.º 305/2015, siendo apelada la CONSELLERÍA DE JUSTICIA quien comparece
a través de la Abogacía General de la Generalitat Valenciana.

Antecedentes

PRIMERO.- Es objeto de apelación la impugnación de la Sentencia n.º 397/2015, de 19/octubre, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 4 de Alacant , dictada en Procedimiento Abreviado n.º 305/2015.



SEGUNDO.- Interpuesto recurso de apelación por la actora, en el mismo, tras argumentar, suplica el dictado por la Sala de sentencia que resuelva el presente recurso de apelación estimándolo y revocando la sentencia se estime su recurso.

La parte apelada formuló oposición, suplicando, tras argumentar, el dictado por la Sala de sentencia que desestime el recurso de apelación formulado de contrario.



TERCERO.- Tras recibirse las actuaciones, fue señalado el 29/mayo/2018, como fecha para votación y fallo.



CUARTO.- Se han cumplido las sustanciales prescripciones legales.

Siendo ponente la magistrada Dña. ANA PÉREZ TÓRTOLA quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Tal como se deduce de los antecedentes de la presente resolución, se recurre en apelación la Sentencia n.º 397/2015, de 19/octubre, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 4 de Alacant , dictada en Procedimiento Abreviado n.º 305/2015.

En el fallo se dice: ' Que debo declarar la INADMISIBILIDAD el recurso interpuesto por Juan Carlos y Juan Antonio frente a la Resolución de fecha 25 de marzo de 2015 de la Directora General de Recursos Humanos de la Generalitat Valenciana . Y todo ello, SIN hacer expresa imposicion de costas a ninguna de las partes.'

SEGUNDO.- En la sentencia recurrida se exponen las posiciones de las partes en los términos siguientes: '
PRIMERO.- Constituye el objeto del presente recurso, la Resolución de fecha 25 de marzo de 2015 de la Directora General de Recursos Humanos de la Generalitat Valenciana .

Se alza la recurrente frente a dicha Resolución considerando que la Resolución argumentando, en sintesis: 1) Que la resolucion es discrimintoria por no reconocer todo el tiempo trabajado para la Administracion en los diferentes grupos o subgrupos, contraviniendo el articulo 14 de la CE ; 2) Que el ejercicio de la carrera profesional en su modalidad de promocion interna vertical por parte del personal funcionario de carrera es castigado; y 3) Que entiende que el articulo 18.2 y la Disposicion Adicional Segunda apartado primero son NULOS, en tanto disponen que el complemento compensatorio que se establece tenga un caracter absorbible o que su importe sea por diferencia entre ambas cuantias, por cuanto introducen una diferencia de trato. La Administración demandada se ha opuesto, invocando en primer lugar la concurrencia de causas de inadmisibilidad, mostrando asi mismo su oposición en cuanto al fondo. La cuantía del presente procedimiento es indeterminada.'

TERCERO.- Los fundamentos de la apelación son, en síntesis, los siguientes: - Falta de justificación de la declaración de inadmisibilidad: la aplicación utilizada tiene el valor de una solicitud y además se dictó resolución expresa y en la misma se indica el régimen de recursos.

- En cuanto al fondo, básicamente los demandantes consideran que la resolución recurrida les perjudica y discrimina, pues se trata de funcionarios carrera que han cambiado de grupo por promoción interna y que tomaron posesión en el grupo superior en el mismo puesto de trabajo que ocupaban; consideran que la interpretación que debe hacerse ha de ser en el sentido de que se sumen acumulativamente en el grupo actual toda la antigüedad de los distintos grupos en los que han estado como fijos y en definitiva se le reconozca el GDP máximo y retribución máxima dentro de su grupo de pertenencia.

1. Los demandantes han prestado sus servicios para la Administración del Consell: D. Juan Carlos , desde 1992, primero encuadrado en el grupo C2 y desde 2005 en el grupo C1.

D. Juan Antonio , desde 1973 primero en el Grupo C2 y desde 2005, en el Grupo C1.

2. Que los referidos cambios de grupo fueron fruto de una convocatoria de promoción por conversión directa de plazas que si bien supuso un cambio de grupo de clasificación no supuso cambio de puesto de trabajo (n.º de puesto y adscripción funcional del mismo, mismo lugar físico de trabajo, elementos materiales y análogas funciones y tareas ).

3, Que los demandantes solicitaron su incorporación al sistema de carrera profesional a través de la aplicación informática siendo la respuesta a cada solicitud la resolución recurrida: - Para el Sr. Juan Carlos : 1) Reconocer su encuadramiento en el GDP I ; en el subgrupo C1 y su derecho a percibir, con efectos de 01/enero/2015, el complemento de carrera administrativa equivalente a dicho GDP: 2) Reconocer como tiempo de permanencia positivamente evaluado para el acceso al siguiente GDP 9 años, 6 meses y 17 días .

3) Reconocer el derecho a percibir con el carácter de absorbible el complemento retributivo compensatorio previsto en el art. 18.2 del Decreto 186/2014 correspondiente a la diferencia entre la cuantía del GDP reconocido y la que se correspondería en el GDP II del subgrupo C2.

- Para el Sr. Juan Antonio : 1) Reconocer su encuadramiento en el GDP II, en el subgrupo C1 y su derecho a percibir, con efectos de 01/enero/2015, el complemento de carrera administrativa equivalente a dicho GDP.

2) Reconocer como tiempo de permanencia positivamente evaluado para el acceso al siguiente GDP 11 años, 2 meses y 17 días .

3) Reconocer el derecho a percibir con el carácter de absorbible el complemento retributivo compensatorio previsto en el art. 18.2 del Decreto 186/2014 correspondiente a la diferencia entre la cuantía del GDP reconocido y la que se correspondería en el GDP IV del subgrupo C2.

4. Considera que ese encuadramiento es contrario Derecho: a. Vulneración de lo dispuesto en el art. 18.4 EBEP y carácter discriminatorio de la previsión aplicada: se limita a computar la antigüedad en el mismo grupo o subgrupo desde el que se accede y ello es contrario a ese precepto pues lo que se estaría haciendo es desincentivar y castigar la participación en procesos selectivos de promoción interna desde el grupo o subgrupo inferior.

b. Carrera profesional como progresión en el puesto de trabajo.

Se vulnera lo dispuesto en el art. 16.3 EBEP : la progresión en la carrera profesional no se realiza según se haya permanecido en el mismo puesto de trabajo -como ocurre con los recurrentes- sino que se circunscribe al grupo o subgrupo de titulación perjudicando al que ha ascendido sin cambiar de puesto; debería progresarse de forma continua mientras se permanezca en el mismo puesto de trabajo.

c. Vulneración de los principios de mérito y capacidad: la resolución recurrida limita el desarrollo profesional de los demandantes al hecho de haber superado un proceso selectivo de promoción interna.

d. Vulneración del principio de igualdad: Se trata del mismo modo al funcionario que ha superado la promoción interna y la evaluación del desempeño que, a modo de ejemplo, al funcionario objeto de una sanción por razones disciplinarias, al que podrá aplicársele el demérito en su GDP pero seguiría percibiendo el complemento compensatorio.

También se produce el agravio comparativo respecto de aquellos empleados públicos que compartiendo con los recurrentes la situación de origen no promocionaron a un grupo o subgrupo superior.

Las resoluciones recurridas perjudican a los recurrentes y les discrimina: son funcionarios que han cambiado de grupo por promoción interna y que tomaron posesión en el grupo superior en el mismo puesto de trabajo que ocuparon.

Entienden los demandantes que debe interpretarse la norma de forma que se sumen acumulativamente en el grupo actual toda la antigüedad en los distintos grupos en los que han estado como fijos y en definitiva que se les reconozca el GDP máximo y la retribución máxima dentro de su grupo de pertenencia.

Se cita la sentencia del Juzgado n.º 2 de Alicante de 03/noviembre/2015 y la 306/2015, del Juzgado n.º 10, de Valencia.



CUARTO.- Frente a ello, en el escrito de impugnación de la apelación se sostiene la conformidad a Derecho de la sentencia apelada, en relación con la causa de inadmisibilidad apreciada. En cuanto al fondo, en la vista del procedimiento en primera instancia, además de remitirse a lo expresado en el procedimiento abreviado seguido ante ese mismo Juzgado, n.º 310/2015 , la Letrada de la Generalitat Valenciana expuso las situaciones a distinguir en materia de carrera profesional frente a los supuestos aquí contemplados, en los que se había producido la promoción de los demandantes por lo que el tratamiento de los 'tiempos' en grupos anteriores no podría tener la misma proyección (funcionarios en situación de mejora de empleo -en activo en su puesto de origen-, interinos, etc.).



QUINTO.- La cuestión litigiosa es abordada y resuelta en la sentencia apelada de la forma que se expresa a continuación: '

SEGUNDO.- Es regla general en nuestro Ordenamiento Jurídico la de proceder a resolver en primer termino, todas aquellas excepciones de naturaleza o índole procesal cuya eventual estimación vedaría la posibilidad de entrar a conocer del fondo del asunto. Así pues, habiendo sido planteada por la Administración la concurrencia de causa de inadmisibilidad, obvio parece que la misma deba ser analizada liminarmente.

Considera la Administración que concurre causa de inadmsibilidad en el presente procedimiento, por infracción de la doctrina de los actos propios recogida en la Sentencia del Tribunal Supremo de 18/10/2012, recurso 2577/2009 que a su vez recoge la doctrina contenida en la sentencia de la Sala de 5 de enero de 1999 que declara: ' En la S.T..C de 21 de abril de 1988, nº 73/1988, se afirma que la llamada doctrina de los actos propios o regla que decreta la inadmisibilidad de venire contra factum surgida originariamente en el ámbito del derecho privado, significa la vinculación del actor de una declaración de voluntad generalmente de carácter tácito al sentido objetivo de la misma y la imposibilidad de adoptar después un comportamiento contradictorio, lo que encuentra su fundamento ultimo en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundamentalmente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y la regla de la buena fe que impone el deber de coherencia en el comportamiento y limita por ello el ejercicio de los derechos objetivos'.

En el presente supuesto, la resolución que es objeto de recurso y que reconoce el encuadramiento que se rechaza, tiene su base en la aceptación expresa de los recurrentes al encuadramiento que ahora se recurre, con el calculo que de manera automática se realiza del complemento compensatorio según la Ley de Presupuestos.

Así la Orden 19/2014 de 12 de noviembre de la Conselleria de Hacienda y Administración Publica, por la que se regula el procedimiento electrónico para el acceso al sistema de carrera profesional horizontal prevé en el articulo 5.5: ' Si la persona interesada entiende que son correctos tanto el GDP asignado provisionalmente como el merito que desea alegar para el encuadramiento, procederá a confirmar la solicitud de manera informática, la cual, guardará registro del dia que sera considerado como la fecha de la solicitud a todos los efectos.' Por su parte el articulo 7 establece que: ' 7.- Solicitud de reconocimiento del complemento retributivo compensatorio: La resolución por la que se reconozca al personal funcionario de carrera el acceso al sistema de carrera profesional mediante el encuadramiento en el GDP que proceda, incluirá, en su caso, el reconocimiento del derecho a percibir el complemento retributivo compensatorio a que se refiere el articulo 18.2 y la Disposición Adicional Segunda del Decreto 186/2014 , siempre que la persona interesada solicite su percepción a través de la aplicación de acceso a la carrera. En este caso deberá proceder del mismo modo que con la solicitud del GDP del grupo o subgrupo en activo, esto es, confirmando o formulando las alegaciones que procedan tal y como se especifica en el apartado sexto del articulo 5 de la presente orden'.

En el presente supuesto, consta acreditado mediante la documentación aportada en el acto de la vista por la Letrado de la Generalitat Valenciana que la recurrente, haciendo uso de la aplicación informática de referencia, aceptó expresamente el encuadramiento y el complemento compensatorio derivado del mismo sin efectuar objeción alguna, razón por la que no es dable que en este momento procesal, en clara contravención de los actos propios, pretenda impugnarlo, circunstancia que debe conducir necesariamente a la declaración de inadmisibilidad del recurso.'.



SEXTO.- Procede en primer término entrar en la inadmisibilidad apreciada en la sentencia apelada.

Tal como hemos dicho en la sentencia de esta Sala, la n.º 271/2018, de 31/mayo (rollo apelación 29/2016 ), ante igual decisión en la instancia, con carácter previo debe precisarse que no hay desviación procesal: lo que se plantea como causa de inadmisibilidad en el procedimiento abreviado se realiza en el momento procesal oportuno, en el acto del juicio ( art. 78.7 LJCA ).

Pues bien, para el examen de esta cuestión, tenemos en cuenta lo siguiente: 1. Los recurrentes realizan una solicitud (folio 1 del expediente administrativo) y la misma es objeto de una resolución expresa desestimatoria, que es el objeto de impugnación, la resolución de 25/marzo/2017.

2. Además, no se comparte la lectura que se sostiene en la sentencia apelada de la Orden en su art.

5.5: la interpretación de la confirmación de la solicitud a la que se refiere no puede entenderse como una 'aceptación' que excluya negar el derecho al recurso. Se trata de una 'confirmación de la solicitud'. En sentido análogo se ha previsto un régimen similar con posterioridad por la D Segunda del Decreto93/2017, de 14 de julio, del Consell (por el que se modifica el Decreto 186/2014, de 7 de noviembre, del Consell, por el que se regula el sistema de carrera profesional horizontal y la evaluación del desempeño del personal funcionario de carrera de la Administración de la Generalitat y se establece el procedimiento de adaptación al nuevo sistema de carrera profesional) cuando se dice que: ' 6. Si, por el contrario, la interesada entiende que el GDP asignado provisionalmente es el correcto, se confirmará la solicitud a través de la aplicación informática, la cual guardará registro del día que será considerado como la fecha de solicitud a todos los efectos.'.

En consecuencia, debe dejarse sin efecto la causa de inadmisibilidad y entrarse en el fondo.

SÉPTIMO.- Partimos de lo ya dicho por esta Sala y Sección 201/2017, que a su vez se remite a la n.º 02/2017, de 21 de febrero, resolutoria del proceso ordinario 10/2015 que ha tenido ocasión de tomar en consideración parte de la cuestión suscitada refiriendo lo siguiente: 'Las normas legales que se refieren a la carrera administrativa, y que aquí interesan, son las siguientes: Ley 7/2007, de 12, de abril EBEP. 'Artículo 16 Concepto, principios y modalidades de la carrera profesional de los funcionarios de carrera 1. Los funcionarios de carrera tendrán derecho a la promoción profesional.

2. La carrera profesional es el conjunto ordenado de oportunidades de ascenso y expectativas de progreso profesional conforme a los principios de igualdad, mérito y capacidad.

A tal objeto las Administraciones Públicas promoverán la actualización y perfeccionamiento de la cualificación profesional de sus funcionarios de carrera.

3. Las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto regularán la carrera profesional aplicable en cada ámbito que podrán consistir, entre otras, en la aplicación aislada o simultánea de alguna o algunas de las siguientes modalidades: 1. a) Carrera horizontal, que consiste en la progresión de grado, categoría, escalón u otros conceptos análogos, sin necesidad de cambiar de puesto de trabajo y de conformidad con lo establecido en la letra b) del artículo 17 y en el apartado 3 del artículo 20 de este Estatuto.

(...) 4. Los funcionarios de carrera podrán progresar simultáneamente en las modalidades de carrera horizontal y vertical cuando la Administración correspondiente las haya implantado en un mismo ámbito.' «Artículo 17 Carrera horizontal de los funcionarios de carrera. Las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del presente Estatuto podrán regular la carrera horizontal de los funcionarios de carrera, pudiendo aplicar, entre otras, las siguientes reglas: a) Se articulará un sistema de grados, categorías o escalones de ascenso fijándose la remuneración a cada uno de ellos. Los ascensos serán consecutivos con carácter general, salvo en aquellos supuestos excepcionales en los que se prevea otra posibilidad.

b) Se deberá valorar la trayectoria y actuación profesional, la calidad de los trabajos realizados, los conocimientos adquiridos y el resultado de la evaluación del desempeño. Podrán incluirse asimismo otros méritos y aptitudes por razón de la especificidad de la función desarrollada y la experiencia adquirida. » En cuanto a retribuciones vinculadas a la carrera profesional dispone el artículo 24 (Retribuciones complementarias) que : «La cuantía y estructura de las retribuciones complementarias de los funcionarios se establecerán por las correspondientes leyes de cada Administración Pública atendiendo, entre otros, a los siguientes factores: a) La progresión alcanzada por el funcionario dentro del sistema de carrera administrativa.

b) La especial dificultad técnica, responsabilidad, dedicación, incompatibilidad exigible para el desempeño de determinados puestos de trabajo o las condiciones en que se desarrolla el trabajo.

c) El grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeña su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos.

d) Los servicios extraordinarios prestados fuera de la jornada normal de trabajo.' La Ley 10/2010, de 9 de julio, de la Generalitat, de Ordenación y Gestión de la Función Pública Valenciana (en adelante LOGFPV), sobre esta cuestión dispone lo siguiente: «Artículo 114 Promoción profesional del personal funcionario de carrera. Concepto y principios: 1. El personal funcionario de carrera tiene derecho a la promoción profesional mediante un conjunto de oportunidades de ascenso y expectativas de progreso que deberán respetar los principios de publicidad, igualdad, mérito y capacidad.' «Artículo 115 Modalidades de la promoción profesional del personal funcionario de carrera.

La promoción profesional del personal funcionario de carrera se llevará a cabo mediante la aplicación aislada o simultánea de alguna o algunas de las siguientes modalidades: a) Carrera horizontal, consistente en la progresión profesional a través de un sistema de grados, sin necesidad de cambiar de puesto de trabajo.

«Artículo 117 Carrera horizontal del personal funcionario de carrera desarrollo profesional alcanzado por el personal funcionario de carrera como consecuencia de la valoración de su trayectoria y actuación profesional, de la calidad de los trabajos realizados, de los conocimientos adquiridos y del resultado de la evaluación del desempeño, así como de aquellos otros méritos y aptitudes que puedan establecerse reglamentariamente por razón de la especificidad de la función desarrollada y de la experiencia adquirida.

2. A tal objeto, reglamentariamente se establecerá un sistema de grados de desarrollo profesional, regulándose los requisitos y la forma de acceso a cada uno de los grados, así como las retribuciones asignadas a los mismos. Con carácter general, la progresión será consecutiva.

3. El grado de desarrollo profesional alcanzado por el personal funcionario de carrera será irreversible, sin perjuicio de lo dispuesto en la regulación del régimen disciplinario para la sanción de demérito.' En cuanto a retribuciones vinculadas a la carrera profesional dispone el artículo 74 (Conceptos retributivos) que: «1. Las retribuciones que pueden percibir las y los funcionarios de carrera se clasifican en básicas y complementarias.

Y el artículo 76 (Retribuciones complementarias) concreta: 'Las retribuciones complementarias son las que retribuyen la carrera administrativa, las características de los puestos de trabajo, el resultado de la actividad profesional, así como los servicios extraordinarios prestados fuera de la jornada normal de trabajo.

Las retribuciones complementarias consistirán en: a) El complemento de carrera administrativa que dependerá de la progresión alcanzada por el personal, funcionario dentro del sistema de carrera horizontal establecido' b) El complemento del puesto de trabajo que, a su vez, se desgloso en los siguientes componentes: 1.Competencial, destinado a retribuir la dificultad técnica y la responsabilidad que concurren en los puestos de trabajo.

2. De desempeño, destinado a retribuir las condiciones particulares de los puestos de trabajo, así como la dedicación e incompatibilidad exigible para su desempeño.

(...)' (

QUINTO).- El Decreto186/14 de 7 de noviembre, del Consell, regula el sistema de carrera profesional horizontal y la evaluación del desempeño, del personal funcionario de carrera de la Administración de la Generalitat, y lo vincula a la permanencia en el Cuerpo o Agrupación Profesional . Los recurrentes no efectúan ningún reproche legal a dicha previsión reglamentaria que se ajusta tanto la ley 7/2007, ahora Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la ley del EBEP, como a la ley 10/10, de 9 de julio de la GV.

El artículo 18.2) y 3), del Decreto, dispone : ' 2) El personal que se encuentre percibiendo el complemento de carrera y, mediante los sistemas de acceso previstos en la normativa vigente, acceda a otro cuerpo o agrupación profesional funcionarial, percibirá, con carácter absorbible, un complemento retributivo compensatorio de dicha cuantía, hasta que se le reconozca un GDP en el cuerpo o agrupación profesional funcionarial al que ha accedido que tenga asignada una cuantía igual o superior a la que percibe.

3) En ningún caso se podrá percibir de forma simultánea el complemento de carrera por la progresión alcanzada en diferentes cuerpos o agrupaciones profesionales funcionariales.' Por su parte su DT Primera establece: '1. Para la incorporación al sistema y superar favorablemente la evaluación inicial del desempeño de trabajo realizado del personal que, a la entrada en vigor de este decreto, tenga la condición de personal funcionario de carrera de la Administración de la Generalitat y se encuentre en situación de servicio activo será necesario, en la fecha de finalización del plazo previsto en el apartado 2 de la disposición transitoria tercera, acreditar el cumplimiento de los siguientes requisitos.

a) Tener reconocida la antigüedad establecida en el apartado 2 de la presente disposición, en grupos o subgrupos de igual clasificación profesional que el del grupo o subgrupo desde el que se accede, de acuerdo con los datos que consten anotados en el Registro de Personal de la administración de la Generalitat.

2. El acceso al sistema en cada uno de los GPD se realizará en función de los años de antigüedad del personal de acuerdo con el siguiente cuadro: Antigüedad GPD Menos de 5 años GPD de acceso 5 años GDpl 10 años GDP II 16 años GDP III 22 años GDP IV Las disposiciones que se dicten en desarrollo del presente decreto regularán cómo se asigna él remanente de tiempo que pueda producirse cuando, tras el acceso inicial al sistema en el GDP correspondiente, reste una fracción de servicios prestados que no haya podido ser tenida en cuenta por constituir un periodo de tiempo inferior al necesario para progresar al grado superior... ' Y la DA Segunda del Decreto prevé: '1. El personal funcionario de carrera que solicite el acceso al GDP que le corresponda en el grupo o subgrupos de la Administración de la Generalltat, podrá solicitar; además, el reconocimiento del que le correspondería a fin de la percepción del complemento compensatorio por la diferencia entre ambas cuantías prevista en el apartado 2 del artículo 18. Los requisitos y procedimiento para dicho acceso inicial en los GDP en ambos grupos o subgrupos serán los que rigen con carácter general.

2. Quien no pueda solicitar el acceso en un GDP en el grupo o subgrupo en el que está en activo por no cumplir los requisitos previstos en el presente decreto, podrá solicitar el reconocimiento del que le correspondería en otros grupos o subgrupos de la Administración de la Generaliltat en los que se encuentre en situación de excedencia voluntaria automática, a fin de la percepción de un complemento compensatorio por el importe de la cuantía correspondiente al GDP en el que se encuadraría. Cuando le sea reconocido el GDP 1 en el grupo o subgrupo en el que esté en activo, se aplicará lo previsto en el apartado anterior Los requisitos y procedimiento para dicho acceso inicial serán los que rigen con carácter general ' (

SEXTO).- Los recurrentes confrontan la regulación transitoria de acceso al GDP, que el Decreto efectúa, en relación con los funcionarios con servicios previos prestados en la Administración en otro grupo o subgrupo, diferente al grupo o subgrupo al que se pertenece en el momento de entrada en vigor del Decreto, con la establecida para aquellos funcionarios que prestaron servicios en grupos o subgrupos de igual clasificación profesional que el del grupo o subgrupo desde el que se accede. Sostienen que las situaciones a las que se da un trato diferenciado y discriminatorio con vulneración del art. 14 CE , son idénticas, pues el régimen general del sistema de carrera profesional horizontal solo reconoce los servicios en el cuerpo en activo, no los reconoce en otro cuerpo, sea del mismo o distinto grupo que aquel.

La tesis de los actores, a juicio de esta Sección no puede tener favorable acogida. Lo explicamos a continuación.

Para la Sección no se trata de situaciones idénticas, pues la pertenencia anterior y prestación de servicios en Grupo o Subgrupo de igual clasificación profesional que el del Grupo o Subgrupo desde el que se accede a la carrera profesional, conlleva que no exista diferencia práctica en las funciones que se venían desempeñando con anterioridad, esto es las funciones del puesto siempre han sido las mismas, respondiendo la nueva integración a la incorporación a un Cuerpo concreto, pero sin variación de funciones ni de Grupo o Subgrupo. Por el contrario en el caso de los actores el trabajo se desempeño en otros Grupos o Subgrupos sin ninguna identidad de funciones con las desempeñadas en el Grupo o Subgrupo actual. Por ello no observa la Sección que dicha regulación transitoria comporte infracción del art. 14 CE , ni resulte discriminatoria ni arbitraria.

Tampoco aprecia la Sección deficit de motivación, pues debemos de tener en cuenta que no se trata de un acto administrativo, sino de una disposición reglamentaria que no contraviene norma superior y que tampoco incurre en vulneración del art. 14 de la CE .

En segundo término la Disposición Adicional Segunda del Decreto permite precisamente que se puedan tener en cuenta a efectos de GDP, los servicios previos prestados en la Administración en otro Grupo o Subgrupo, diferente al Grupo o Subgrupo al que se pertenece en el momento de entrada en vigor del Decreto, cuestión distinta es que por dichos servicios se les reconozca un complemento compensatorio que se absorbe en los términos previsto en el art. 18 de la norma reglamentaria. Previsión reglamentaria que tampoco vulnera norma o disposición de rango superior.

La circunstancia de que el Principado de Asturias regulara la cuestión de forma diferente, no altera la anterior conclusión, pues la potestad reglamentaria se enmarca dentro de un amplio margen de discrecionalidad, y ya hemos visto que la regulación transitoria del Decreto 186/14, de 7 de noviembre del Consell, se ajusta a las previsiones normativas de superior rango, sin incurrir en arbitrariedad o discriminación alguna, y en este sentido el TS en su sentencia 917/12, 14 de septiembre , convalido la limitación temporal en un porcentaje del 70%, establecida por el principado de Asturias en su Decreto 37/11, de 11 de mayo,' por cuanto obedece al cómputo de los servicios prestados para acceder a distinto grupo de clasificación de aquellos que participan del mismo grupo al que pertenecen.' OCTAVO.- Se cuestiona la legalidad de lo dispuesto en el art. 18.2 y en la DA 2ª, apartado 1º, del Decreto 186/14, de 7/noviembre, del Consell , que regula el sistema de carrera profesional horizontal y la evaluación del desempeño, del personal funcionario de carrera de la Administración de la Generalitat.

Reproducimos los preceptos cuestionados: El art. 18. ' 2. El personal que se encuentre percibiendo el complemento de carrera y, mediante los sistemas de acceso previstos en la normativa vigente, acceda a otro cuerpo o agrupación profesional funcionarial, percibirá, con carácter absorbible, un complemento retributivo compensatorio de dicha cuantía, hasta que se le reconozca un GDP en el cuerpo o agrupación profesional funcionarial al que ha accedido que tenga asignada una cuantía igual o superior a la que percibe'.

La DA Segunda: Personal funcionario de carrera en excedencia voluntaria automática en otros grupos o subgrupos de la Administración de la Generalitat '1. El personal funcionario de carrera que solicite el acceso al GDP que le corresponda en el grupo o subgrupo en el que está en activo y que se encuentre en situación de excedencia voluntaria automática en otros grupos o subgrupos de la Administración de la Generalitat, podrá solicitar, además, el reconocimiento del que le correspondería a fin de la percepción del complemento compensatorio por la diferencia entre ambas cuantías prevista en el apartado 2 del artículo 18. Los requisitos y procedimiento para dicho acceso inicial en los GDP en ambos grupos o subgrupos serán los que rigen con carácter general.

2. Quien no pueda solicitar el acceso en un GDP en el grupo o subgrupo en el que está en activo por no cumplir los requisitos previstos en el presente decreto, podrá solicitar el reconocimiento del que le correspondería en otros grupos o subgrupos de la Administración de la Generalitat, en los que se encuentre en situación de excedencia voluntaria automática, a fin de la percepción de un complemento compensatorio por el importe de la cuantía correspondiente al GDP en el que se encuadraría. Cuando le sea reconocido el GDP I en el grupo o subgrupo en el que esté en activo, se aplicará lo previsto en el apartado anterior. Los requisitos y procedimiento para dicho acceso inicial serán los que rigen con carácter general.'.

Recordamos los motivos de impugnación planteados por los demandantes-apelantes, con mayor extensión.

1. Se plantea, en primer término, que la implantación de la carrera profesional siguiendo los criterios que hace del Decreto 186/2014 la Administración recurrida resulta discriminatoria para los demandantes que han participado en un proceso selectivo de promoción interna . La Administración limita la antigüedad a computar a la reconocida en el mismo grupo o subgrupo desde el que se accede, tal como establece la DT 1ª, 1.º.) del Decreto 186/2014 ; lo que sería contrario a lo dispuesto en el art. 18 EBEP , pues desincentiva la participación en procesos selectivos desde grupo o subgrupo inferior.

Los preceptos presuntamente vulnerados: - Art. 18.4 del EBEP : 4. Las Administraciones Públicas adoptarán medidas que incentiven la participación de su personal en los procesos selectivos de promoción interna y para la progresión en la carrera profesional.

Este artículo producirá efectos desde la entrada en vigor de las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto, según establece la disposición final cuarta.2 Y el 16.4: 4. Los funcionarios de carrera podrán progresar simultáneamente en las modalidades de carrera horizontal y vertical cuando la Administración correspondiente las haya implantado en un mismo ámbito.

Este artículo producirá efectos desde la entrada en vigor de las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto, según establece la disposición final cuarta.2 - La DT 1ª.1.a) del Decreto 186/2014 ' Primera. Acceso al sistema del personal que a la entrada en vigor de este decreto tenga la condición de personal funcionario de carrera de la Administración de la Generalitat en situación de servicio activo 1. Para la incorporación al sistema y superar favorablemente la evaluación inicial del desempeño del trabajo realizado del personal que, a la entrada en vigor de este decreto, tenga la condición de personal funcionario de carrera de la Administración de la Generalitat y se encuentre en situación de servicio activo, será necesario, en la fecha de finalización del plazo previsto en el apartado 2 de la disposición transitoria tercera, acreditar el cumplimiento de los siguientes de requisitos: a) Tener reconocida la antigüedad establecida en el apartado 2 de la presente disposición, en grupos o subgrupos de igual clasificación profesional que la del grupo o subgrupo desde el que se accede, de acuerdo con los datos que consten anotados en el Registro de Personal de la Administración de la Generalitat.' Cabe subrayar aquí, los términos de la norma básica que se dice infringida: habla de ' podránprogresar simultáneamente en las modalidades de carrera horizontal y vertical cuando la Administración correspondiente las haya implantado en un mismo ámbito.' No es imperativo que ambas formas de progresión sean simultáneas. Los recurrentes promocionaron: pasaron en 2005, como ellos recuerdan, del grupo C2 al C1; la regulación de los preceptos cuestionados se circunscribe a la carrera horizontal.

Como se decía en la sentencia de esta Sala arriba transcrita en parte, el régimen que incorpora el Decreto, cuya regla general está contenida en esa Disposición Transitoria, permite también ' que se puedan tener en cuenta a efectos de GDP, los servicios previos prestados en la Administración en otro Grupo o Subgrupo, diferente al Grupo o Subgrupo al que se pertenece en el momento de entrada en vigor del Decreto, cuestión distinta es que por dichos servicios se les reconozca un complemento compensatorio que se absorbe en los términos previsto en el art. 18 de la norma reglamentaria. Previsión reglamentaria que tampoco vulnera norma o disposición de rango superior .' Y que se enmarca en la amplitud de la discrecionalidad propia de la potestad reglamentaria sobre la que luego se abundará.

2. Carrera profesional como progresión en el puesto de trabajo Con alusión a lo que se dispone en el art. 16.3 EBEP , se sostiene por los recurrentes que las resoluciones recurridas vulneran su contenido pues la progresión en la carrera profesional no se realiza según se haya permanecido en el mismo puesto de trabajo, como es el caso de los demandantes, sino que se circunscribe al grupo o subgrupo de titulación, perjudicando a quien ha ascendido sin cambiar de puesto. En cumplimiento del EBEP debería progresarse en la carrera de forma continua mientras se permanezca en el puesto de trabajo, independientemente de las otras progresiones en otras modalidades de promoción que ocurran, ya que la norma permite el progreso simultáneo.

El art. 16.3 EBEP establece: ' 3. Las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto regularán la carrera profesional aplicable en cada ámbito que podrán consistir, entre otras, en la aplicación aislada o simultánea de alguna o algunas de las siguientes modalidades: a) Carrera horizontal, que consiste en la progresión de grado, categoría, escalón u otros conceptos análogos, sin necesidad de cambiar de puesto de trabajo y de conformidad con lo establecido en la letra b) del artículo 17 y en el apartado 3 del artículo 20 de este Estatuto.

b) Carrera vertical, que consiste en el ascenso en la estructura de puestos de trabajo por los procedimientos de provisión establecidos en el Capítulo III del Título V de este Estatuto.

c) Promoción interna vertical, que consiste en el ascenso desde un cuerpo o escala de un Subgrupo, o Grupo de clasificación profesional en el supuesto de que éste no tenga Subgrupo, a otro superior, de acuerdo con lo establecido en el artículo 18.

d) Promoción interna horizontal, que consiste en el acceso a cuerpos o escalas del mismo Subgrupo profesional, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 18.' El art. 17, en relación con la carrera profesional horizontal: 'Las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del presente Estatuto podrán regular la carrera horizontal de los funcionarios de carrera, pudiendo aplicar, entre otras, las siguientes reglas: a) Se articulará un sistema de grados, categorías o escalones de ascenso fijándose la remuneración a cada uno de ellos. Los ascensos serán consecutivos con carácter general, salvo en aquellos supuestos excepcionales en los que se prevea otra posibilidad.

b) Se deberá valorar la trayectoria y actuación profesional, la calidad de los trabajos realizados, los conocimientos adquiridos y el resultado de la evaluación del desempeño. Podrán incluirse asimismo otros méritos y aptitudes por razón de la especificidad de la función desarrollada y la experiencia adquirida.

Este artículo producirá efectos desde la entrada en vigor de las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto, según establece la disposición final cuarta.' Y el 20, sobre evaluación del desempeño: 3. Las Administraciones Públicas determinarán los efectos de la evaluación en la carrera profesional horizontal, la formación, la provisión de puestos de trabajo y en la percepción de las retribuciones complementarias previstas en el artículo 24 del presente Estatuto.

La norma básica contenida en el art. 16.3.. a) prevé la aplicación aislada o simultánea de alguna de las modalidades. Por lo que si los recurrentes promocionaron 'verticalmente' no es imperiosa conforme a la normativa básica que el reconocimiento de la carrera horizontal abarque el periodo anterior a la promoción, por el solo hecho de que ese periodo 'exista'.

3. Vulneración de los principios de mérito y capacidad: la resolución recurrida limita el desarrollo profesional de los demandantes al hecho de haber superado un proceso selectivo de promoción interna.

Si se atiende al contenido del art. 18 del Decreto 186/2014 , añaden los recurrentes, se observa que se define el complemento de carrera administrativa como vinculado al reconocimiento de desarrollo profesional en el sistema de carrera horizontal.

A partir de lo dispuesto en el art. 117.1 de la Ley 10/2010 , estiman que se limita el derecho al desarrollo de la carrera profesional de los demandantes por haber superado aquel proceso de promoción interna castigando la adquisición de conocimientos inherentes a la superación de las pruebas correspondientes.

Sin embargo, de nuevo cabe indicar que estamos ante funcionarios que promocionaron en 2005 y que se trata de un sistema que sí evalúa el desempeño, en los términos que se concretan en las resolución recurrida.

4. Vulneración del principio de igualdad. Se basa en los siguientes alegatos: - Se trata del mismo modo al funcionario que ha superado la promoción interna y la evaluación del desempeño que, a modo de ejemplo, al funcionario objeto de una sanción por razones disciplinarias, al que podrá aplicársele el demérito en su GDP pero seguiría percibiendo el complemento compensatorio.

- También se produce el agravio comparativo respecto de aquellos empleados públicos que compartiendo con los recurrentes la situación de origen no promocionaron a un grupo o subgrupo superior: - En el sistema de carrera que establece la Generalitat Valenciana, al promocionar de grupo se comienza desde el grupo de acceso a la carrera con un complemento por el tiempo trabajado anterior, que por su carácter absorbible supone estar 'topado' respecto de la retribución complementaria de la carrera.

- En cambio al no promocionar verticalmente se continua progresando en los grados de carrera en el grupo o subgrupo inferior (inferior relativamente a la persona que haya promocionado), superando el 'tope' en que se encuentre quien promocionó, siendo éste agraviado en comparación.

Las resoluciones recurridas perjudican a los recurrentes y les discrimina: son funcionarios que han cambiado de grupo por promoción interna y que tomaron posesión en el grupo superior en el mismo puesto de trabajo que ocuparon.

Entienden los demandantes que debe interpretarse la norma de forma que se sumen acumulativamente en el grupo actual toda la antigüedad en los distintos grupos en los que han estado como fijos y en definitiva que se les reconozca el GDP máximo y la retribución máxima dentro de su grupo de pertenencia.

Sin embargo, y además de lo ya dicho -a propósito de las alegadas vulneraciones de la normativa de rango legal-, cabe añadir: 1º. Parte de las cuestiones que se plantean expresan una discrepancia técnica en relación con el régimen jurídico que se concreta en las disposiciones cuestionadas sobre aspectos que tienen que ver con la comprensión y aplicación de los principios de mérito y capacidad y sobre los que no se aportan elementos de juicio de carácter técnico que quepa considerar par integrar y justificar esa impugnación. A propósitos de esta cuestión, traemos a colación la clara doctrina jurisprudencial que se contiene en la sentencia de la Sección 6ª de la Sala de lo Contencioso-administrativo, de 21/enero/2011 (Rec. Casación 10/2008): 'el control jurisdiccional de la potestad reglamentaria de la Administración es un control jurídico que por su naturaleza no puede extenderse más allá de un planteamiento estrictamente jurídico, en el que si bien cabe examinar la razonabilidad de la norma no permite valoraciones reservadas a decisiones políticas o gubernativas' ; y en la de 10/marzo/2009 (Recurso de casación 75/2007) y la de 13/mayo/2009 (Recurso de casación 109/2007).

En esta última sentencia: '

QUINTO.- (...) ...Las valoraciones que, en contrario y frente a tales apreciaciones de la Administración, se efectúan en la demanda, vienen a mostrar el posicionamiento de la parte desde su punto de vista, sin que respondan a estudios técnicos u otros elementos objetivamente establecidos que demuestren el error o arbitrariedad en la valoración de los hechos por parte de la Administración, reflejando apreciaciones subjetivas sobre distintos aspectos,... .. apreciaciones que no pueden imponerse a las que se llevan a cabo por la Administración en el legítimo ejercicio de las facultades que le reconoce el ordenamiento jurídico,...

Como conclusión, se pone de manifiesto un ejercicio proporcionado de la potestad reglamentaria y amparado en las previsiones legales que le sirven de cobertura, frente al cual no pueden imponerse las alegaciones de la parte recurrente, que no ha justificado un ejercicio arbitrario, incongruente o contradictorio con la realidad que se pretende regular y con la finalidad que persigue la norma jurídica habilitante...'.

2º. En cuanto al argumento sobre la vulneración de la igualdad, en la demanda y en la apelación se recuerda que en el presente caso la promoción de los demandantes se produjo en el mismo puesto de trabajo, mismos elementos materiales 'y análogas funciones' . También se dice que, en el presente caso, las funciones eran las mismas: A la vista del expediente administrativo: a) En relación con el Sr. Juan Carlos : - El recurrente solicitó el reconocimiento del GDPI en el grupo C1.

- A los folios 6 y 7 aparecen los datos de su hoja de servicios: Como se alega, desde 1992 está encuadrado en el grupo C2 y desde 2005 pasa a C1, como 'auxiliar de gestión' en distintos puestos: el 01/junio/2005 momento en que habría pasado del grupo D al C continua en el mismo puesto 16433, en la misma Dirección Territorial.

b) En cuanto al Sr. Juan Antonio : desde 1973, en el Grupo C2 y desde 2005, también en el Grupo C1, como 'Cap de Negociat Gestió Económica'; mismo puesto, 15193, y misma Dirección Territorial.

Pues bien, de una parte, a pesar de lo alegado por los recurrentes, no está acreditado que la promoción se haya realizado en el mismo puesto de trabajo y que se desarrollara antes y después de la promoción en 2005 la mismas funciones; la carga de la prueba en ese orden de cosas compete a los demandantes; de otra parte, lo que varía es el propio hecho de la promoción como tal y no permite comparar como iguales, o sustancialmente análogas las situaciones que se traen a colación.

La tesis del demandante vendría a apoyarse en la aseveración de que los servicios prestados con anterioridad al ingreso en el cuerpo en el que se están activo podrían verse reconocidos en aquellos casos en que no exista diferencia práctica en las funciones que se venían desempeñando, estimando que si tales funciones son consideradas como de un determinado grupo lo deberían ser así también cuando fueron desempeñadas anteriormente. Pero ésa no es la sola cuestión que aquí se plantea, pues eso se está predicando de funcionarios que promocionaron y, a falta de otros posibles elementos de juicio que hayan sido aportados, debe recordarse que la elección del reglamento es la de retribuir en función del grupo de desarrollo profesional (GDP) que se le atribuye -que no cuestiona- y que el complemento absorbible 'compensaría' servicios previos, en términos que no se advierte que infrinjan las normas legales expuestas, dentro del reiterado amplio margen de discrecionalidad que tiene atribuida la potestad reglamentaria.

En tanto que la resolución recurrida se ajusta a los términos de la norma reglamentaria y dado que no se considera justificada la pretensión impugnatoria planteada, la conclusión es que no debe prosperar el recurso contencioso-administrativo formulado.

Ello se declara, sin perjuicio de los efectos que pueda eventualmente desplegar sobre la situación de los demandantes la entrada en vigor del Decreto 93/2017, de 14/julio, del Consell, más arriba aludido (por el que se modifica el Decreto 186/2014, de 7/noviembre, del Consell, por el que se regula el sistema de carrera profesional horizontal y la evaluación del desempeño del personal funcionario de carrera de la Administración de la Generalitat y se establece el procedimiento de adaptación al nuevo sistema de carrera profesional).

En consecuencia, procede la estimación parcial del recurso de apelación en el sentido de dejar sin efecto la declaración de inadmisibilidad que contiene la sentencia apelada y desestimar el recurso formulado.

NOVENO.- Al amparo de lo dispuesto en el art. 139 de la Ley 29/1998 Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , se considera que procede no imponer las costas en ninguna de las dos instancias.

Vistos los preceptos citados, y demás de general y pertinente aplicación

Fallo

1º Estimamos en parte el recurso de apelación interpuesto por D. Juan Carlos y D. Juan Antonio frente a la Sentencia n.º 397/2015, de 19/octubre, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 4 de Alacant , dictada en Procedimiento Abreviado n.º 305/2015, que revocamos en el sentido siguiente: a) Dejar sin efecto la declaración de inadmisibilidad.

b) Desestimar el recurso interpuesto por D. Juan Carlos y D. Juan Antonio frente a la Resolución de fecha 25 de marzo de 2015 de la Directora General de Recursos Humanos de la Generalitat Valenciana.

2º No imponemos las costas.

Esta Sentencia no es firme y contra ella cabe, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa , recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016).

Así por esta nuestra Sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- La anterior sentencia ha sido leída y publicada en el día de su fecha por la Ilma.

Sra. Magistrada Ponente de la misma, estando constituido el Tribunal en audiencia pública, de lo que, como Secretaria de éste, doy fe.