Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 317/2018, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 151/2018 de 25 de Junio de 2018

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta C/ General Castaños, 1 , Planta Baja - 28004
33010310
NIG: 28.079.00.3-2015/0014041
Recurso de Apelación 151/2018
Recurrente : D. Rafael y D. Raúl
PROCURADORA Dña. ISABEL AFONSO RODRIGUEZ
Recurrido : AYUNTAMIENTO DE MADRID
LETRADO DE CORPORACIÓN MUNICIPAL
La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, integrada por los
Iltmos. Sres. Magistrados del margen, en nombre de S. M. el Rey ha dictado la siguiente:
SENTENCIA Nº 317/2018
PRESIDENTE: DON CARLOS VIEITES PÉREZ
MAGISTRADOS:
DOÑA ASUNCIÓN MERINO JIMÉNEZ
DOÑA LAURA TAMAMES PRIETO CASTRO
DON JOSÉ MARÍA SEGURA GRAU
En Madrid, a veinticinco de junio de dos mil dieciocho.
Visto por la Sala el recurso de apelación nº 151/2018 interpuesto por la Procuradora D.ª Isabel Afonso
Rodríguez, en nombre y representación de D. Raúl y D. Rafael , siendo parte apelada el Ayuntamiento de
Madrid; recurso que versa contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 25 de
Madrid de fecha 17 de enero de 2018 , dictada en el Procedimiento Ordinario número 287/2015, que desestimó
el recurso contencioso administrativo interpuesto.

Antecedentes

PRIMERO.- Con fecha 10 de julio de 2015 la parte actora interpuso recurso contencioso administrativo contra la resolución del Ayuntamiento de Madrid de 11 de mayo de 2015 por la que se desestima la solicitud de tramitar un expediente expropiatorio relativa a la finca de autos dado que el sistema de actuación señalado en el PGOU es el de cooperación.

Admitido a trámite el recurso, se interpuso la demanda con fecha 8 de octubre.

El Ayuntamiento contestó a la demanda por escrito de 20 de noviembre, solicitando la desestimación de la demanda.



SEGUNDO.- Por sentencia de 17 de enero de 2018 el Juzgado de Instancia desestima el recurso contencioso administrativo. Por medio de escrito presentado el 14 de febrero la parte demandante interpone recurso de apelación, exponiendo las alegaciones en las que se fundamenta.

Del recurso se da traslado a las demás partes personadas.

Por diligencia de ordenación de 14 de marzo se elevan los autos y el expediente administrativo a la Sala.



TERCERO.- Recibidas las actuaciones, se formó el correspondiente rollo de apelación con fecha 24 de mayo, fijándose como fecha de señalamiento para deliberación, votación y fallo el día 20 de junio, fecha en que tiene lugar.

Siendo Ponente para este trámite el Iltmo. Sr. Magistrado DON JOSÉ MARÍA SEGURA GRAU , quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- El objeto del presente recurso contencioso-administrativo es la resolución del Ayuntamiento de Madrid de 11 de mayo de 2015 por la que se desestima la solicitud de tramitar un expediente expropiatorio relativa a la finca de autos 'Manzana D' con una superficie de 5.066,30 m2 dado que el sistema de actuación previsto para ella en el PGOU es el de cooperación al estar incluido en la Unidad de Ejecución número 5 del Área de Planeamiento Específico 20.10 'Colonia Fin de Semana'.

Se trata de una parcela destinada por el PGOU de 1997 a equipamiento básico deportivo. En el año 1998 se llevó a cabo la escritura de parcelación de la finca matriz, dando lugar a la segregación de seis parcelas para la Manzana A de uso residencial y veinte parcelas para la Manzana B. El resto de la finca se constituye por las parcelas que según la licencia corresponden a viales (Parcelas V-1 y V-2), zona verde (Manzana C) y uso dotacional (Manzana D).

Esta última es la que ahora es objeto de controversia, la cual está incluida en el ámbito de ejecución de la UE 5, a gestionar por el sistema de cooperación, a diferencia de otras parcelas de la misma Área para las que se prevé el sistema de expropiación.

La sentencia apelada desestima el recurso interpuesto confirmando los mismos argumentos utilizados por el Ayuntamiento, es decir, que el sistema de ejecución urbanística previsto para la finca de autos es el de cooperación, lo que excluiría la posibilidad de aplicar el art. 94 de la LSCM, como tampoco estaría previsto para el sistema de compensación, ' porque en ambos sistemas la obtención de suelo para equipamientos no se efectúa mediante expropiación '. Añade que los recurrentes incorporan en su escrito de conclusiones argumentos nuevos no planteados en vía administrativa, al hablar no sólo de expropiación sino de indemnización por inactividad de la Administración, contradiciendo el art. 65 de la LJCA , lo que conduce a la desestimación del recurso.

El recurso de apelación interpuesto se opone a esta conclusión, exponiendo que tanto la legislación como la jurisprudencia prevén la posibilidad de acudir a la expropiación en casos excepcionales por el transcurso del tiempo, ' porque constituye una salvaguardia puesta al servicio de los que ven mermadas sus facultades dominicales como consecuencia de afecciones urbanísticas sobrevenidas, de ejecución incierta y no susceptibles de distribución equitativa; y más cuando no se hubiere ejecutado debidamente un suelo destinado a redes púbicas de infraestructuras, equipamientos y servicios públicos, impidiendo al propietario su correspondiente y legítima compensación '.

Articula su recurso de acuerdo con los siguientes motivos de impugnación: 1- Incongruencia de la sentencia por afirmar que el recurrente introduce argumentos nuevos y cuestiones no planteadas en vía administrativa.

2- No es cierto que el sistema de gestión haya pasado del de cooperación al de compensación, puesto que sólo se ha obtenido la aprobación inicial del nuevo sistema.

3- La inactividad de la Administración municipal es la que ha provocado la inedificabilidad de la parcela urbana desde hace más de treinta a años, incumpliendo las previsiones de los arts. 71 y 72 de la LSCM.

4- En el caso de autos se cumplen todos los presupuestos para la expropiación por ministerio de la ley de acuerdo con el art. 94 de la LSCM, pues se trata de suelo urbano dotacional y han transcurrido en exceso los plazos previstos en dicho artículo.

Por el Ayuntamiento demandado se interesa la desestimación del recurso.



SEGUNDO.- La cuestión nuclear a resolver es determinar si la solicitud de expropiación por ministerio de la ley es un mecanismo que puede ser utilizado cuando el Planeamiento ha decidido que el sistema de ejecución sea el de cooperación o el de compensación, y no el de expropiación. Responde negativamente el Ayuntamiento, decisión confirmada por la sentencia del Juzgado objeto de apelación.

La Sala no comparte esta conclusión por las razones que a continuación se exponen.

Debemos comenzar recordando que el planeamiento territorial y urbanístico forma parte del ordenamiento jurídico como normas a las que se atribuye rango reglamentario; como tal, tiene la fuerza de obligar propia de las disposiciones generales, vinculando por ello no sólo a los particulares sino también a todos los poderes públicos -afirmación que no es de ahora sino que es constante desde siempre, siendo ejemplo de ello el artículo 45 de la Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956 , artículo 57 del Texto Refundido de 1976 , artículo 134 del TR de 1992 y en la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones . Si bien no se recoge en el vigente TRLS de 2015, la obligación de cumplimiento sigue siendo un efecto imprescindible de toda norma jurídica, y su efecto vinculante para las Administraciones Públicas consecuencia del principio de legalidad- ( STS de 29 de mayo de 2013, recurso 6892/2009 ).

Por lo tanto, el carácter vinculante de los Planes de Urbanismo para las Administraciones determina la obligación de éstas de cumplir sus determinaciones ( STS de 29 de octubre de 2010, recurso 1381/2006 ).

La siguiente pregunta a responder es qué ocurre cuando la Administración no cumple con las exigencias del Planeamiento. Para ello, y cumpliendo determinadas exigencias, el Legislador articula un mecanismo que permite exigir al Ayuntamiento la expropiación de terrenos que, por haber sido destinados a dotaciones públicas, no pueden ser objeto de disposición ni de aprovechamiento por su titular. Es la figura llamada expropiación por ministerio de la ley, regulada en el art. 69 del TRLS de 1976 en los siguientes términos: ' Uno. Cuando transcurran cinco años, desde la entrada en vigor del Plan o Programa de Actuación Urbanística sin que se llevase a efecto la expropiación de los terrenos, que, con arreglo a su calificación urbanística, no sean edificables por sus propietarios, ni hayan de ser objeto de cesión obligatoria por no resultar posible la justa distribución de los beneficios y cargas en el polígono o unidad de actuación, el titular de los bienes o sus causahabientes advertirán a la Administración competente de su propósito de iniciar el expediente de justiprecio, que podrá llevarse a cabo por ministerio de la Ley, si transcurrieren otros dos años desde el momento de efectuar la advertencia.

A tal efecto, el propietario podrá presentar la correspondiente hoja de aprecio, y si transcurrieren tres meses sin que la Administración la acepte, podrá aquél dirigirse al Jurado provincial de Expropiación, que fijará el justiprecio conforme a los criterios de esta Ley y de acuerdo con el procedimiento establecido en los artículos treinta y uno y siguientes de la Ley de Expropiación Forzosa .

Dos. A los efectos de lo establecido en el párrafo anterior, la valoración se entenderá referida al momento de la iniciación del expediente de justiprecio por ministerio de la Ley y los intereses de demora se devengarán desde la presentación por el propietario de la correspondiente tasación '.

En la legislación autonómica de la Comunidad de Madrid se recoge en el art. 94 de la LSCM: ' 1. Cuando proceda, la expropiación del suelo destinado a redes públicas de infraestructuras, equipamientos y servicios públicos deberá tener lugar dentro de los cinco años siguientes a la aprobación del planeamiento urbanístico que legitime la actividad de ejecución.

2. Transcurrido el plazo previsto en el número anterior sin que la expropiación haya tenido lugar, el propietario afectado o sus causahabientes podrán interesar de la Administración competente la incoación del procedimiento expropiatorio. Si un año después de dicha solicitud la incoación no se hubiera producido, se entenderá iniciado el procedimiento por ministerio de la Ley, pudiendo el propietario o sus causahabientes dirigirse directamente al Jurado Territorial de Expropiación a los efectos de la determinación definitiva del justiprecio '.

Según jurisprudencia de nuestros Tribunales, son requisitos necesarios para la aplicación de este artículo i) que se trate de suelo destinado a redes públicas, ii) que hayan transcurrido cinco años desde que se aprobó el planeamiento que permita la ejecución sin que se haya procedido a la expropiación, iii) que un año después no se haya producido la incoación del expediente.

Además, será preceptivo que la finca esté perfectamente ubicada, localizada y delimitada y no haya duda sobre esos datos, ni sobre su titularidad (en este sentido, sentencias de esta Sala y Sección de 16 de marzo de 2018, recurso 29/2017 , y de 5 de junio de 2015, recurso de apelación 308/2015 ).

Constituye una excepción a la regla general según la cual no cabe, en principio, obligar a la Administración a expropiar, y tiene un marcado carácter tuitivo, pues se trata con esta modalidad de evitar la indefensión de los propietarios que quedan sin aprovechamiento alguno como consecuencia del planeamiento urbanístico ( STS de 11 de febrero de 2015, recurso 1930/2015 ).



TERCERO.- El sistema de cooperación se regula en los artículos 115 y 116 de la LSCM.

Artículo 115. Características del sistema de cooperación: '1. En el sistema de ejecución por cooperación los propietarios aportan la totalidad de los terrenos de cesión obligatoria y gratuita, soportando la ocupación de cualesquiera otros terrenos necesarios para la ejecución de las obras de urbanización, y la Administración ejecuta las obras de urbanización por cuenta y cargo de los mismos.

2. El sistema de cooperación comporta, de ser necesaria, la reparcelación forzosa para la equitativa distribución entre los propietarios de los beneficios y las cargas, incluidos los costes de urbanización y de gestión del sistema. No será necesaria la reparcelación en los supuestos de propietario único de la totalidad de los terrenos.

3. Cuando exista un solo propietario o todos los propietarios presten su conformidad, las bases del sistema podrán establecerse mediante convenio urbanístico.

4. Los propietarios podrán participar, en todo caso, en la gestión del sistema, con el alcance que se determine reglamentariamente, mediante la constitución de una entidad urbanística '.

Artículo 116. Gestión del sistema de cooperación: ' 1. La Administración actuante desarrollará la actividad de ejecución directamente, actuando sin órgano diferenciado, a través de organismo público o mediante sociedad mercantil de capital íntegramente público o mixto.

2. La atribución legal de la gestión del sistema a sociedad mercantil podrá hacerse a entidad de capital íntegramente público, aunque éste pertenezca a otra Administración pública, o la de capital mixto que se cree exclusivamente con tal finalidad. En este último supuesto los propietarios de terrenos incluidos en el ámbito de actuación, el sector o la unidad o unidades de ejecución podrán participar en su capital, incluso si su participación se limita a la aportación de los terrenos y las construcciones y edificaciones de que sean titulares '.



CUARTO.- En el caso que nos ocupa los terrenos se clasifican como suelo urbano, forman parte del APE 20.10 y están destinados a equipamiento deportivo e incluidos en una Unidad de Actuación ya constituida, para la cual el PGOU prevé el sistema gestión de cooperación. Por tanto, son terrenos no edificables respecto de los que no es posible, como se desprende de los hechos expuestos en el Fundamento de Derecho Primero de esta sentencia, la equitativa distribución de beneficios y cargas, sin que les corresponda aprovechamiento urbanístico alguno.

Es cierto que el sistema de ejecución previsto es el de cooperación y no el de expropiación; pero también lo es que el papel que desempeña la Administración es fundamental para concretar los derechos que corresponden al propietario, pues lo contrario les avoca a la imposibilidad de materializar las previsiones del Planeamiento.

Es decir, aunque en el sistema de cooperación son los propietarios quienes aportan los terrenos, la Administración no se desvincula de la urbanización pues a ella le corresponde ejecutar las obras (directamente o mediante una sociedad mercantil de capital público) y reparcelar los terrenos (potestad exclusivamente pública). La intervención de la Corporación Municipal es, por lo expuesto, imprescindible; sin ella la ejecución del planeamiento queda en punto muerto.

Asimismo, si bien en el ámbito urbanístico propio de los terrenos que se analizan se han ido otorgando licencias de parcelación y edificación, ello se ha realizado de forma aislada sin un desarrollo sistemático y homogéneo, provocando que los suelos sin aprovechamiento como sucede con las parcelas de los recurrentes por estar destinadas a uso dotacional, no hayan podido materializar su aprovechamiento y, después de veinte años, sigan en la misma situación, con el consiguiente perjuicio a los titulares de estos terrenos y la vulneración evidente del principio de equitativa distribución de beneficios y cargas, y, por ende, del principio de igualdad en relación con el resto de parcelas.

Los presupuestos previstos en el art. 71 de la LSCM son de obligado cumplimiento y no se agotan con la mera previsión por parte de la Administración competente, sino que exigen la materialización de lo que expresamente enumera el precepto (distribución de beneficios y cargas, obtención y cesión de terrenos, realización de las obras de urbanización...) como manifestación del derecho de contenido patrimonial de los propietarios sobre su propiedad. Y es la Administración quien debe velar sobre el cumplimiento de tales exigencias, pues como dice el art. 72 le corresponde la dirección, inspección y control de toda actividad de ejecución para asegurar que se produzca de conformidad con lo anterior.

Por ello, la previsión del sistema de gestión urbanística de cooperación no es obstáculo para aceptar que, transcurridos más de veinte años sin avances de ningún tipo en el adecuado desarrollo urbanístico del APE donde se ubica la Unidad de Actuación objeto de reclamación, puede acudirse a la figura de expropiación por ministerio de la ley que precisamente se prevé como mecanismo contra la inactividad de la Administración en el cumplimiento de sus obligaciones urbanísticas para suelo urbano destinado a servicios dotacionales, como es el caso.

Procede, por lo expuesto, la estimación del recurso de apelación, con la consiguiente revocación de la sentencia apelada y la anulación de la resolución administrativa impugnada, condenando al Ayuntamiento a la tramitación del expediente de expropiación relativo a la parcela Manzana del presente expediente.



QUINTO.- En materia de costas, la estimación del recurso conlleva la del pronunciamiento en primera instancia, de modo que las costas de la primera instancia se imponen al Ayuntamiento demandado, con el mismo límite de 600 euros previsto.

Las costas de la apelación no se imponen a ninguna de las partes, dada la estimación del mismo. Todo ello con base en el art. 139 de la LJCA .

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación

Fallo

ESTIMAMOS EL RECURSO DE APELACIÓN interpuesto por la Procuradora D.ª Isabel Afonso Rodríguez, en nombre y representación de D. Raúl y D. Rafael , contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 25 de Madrid de fecha 17 de enero de 2018 , dictada en el Procedimiento Ordinario número 287/2015 y, en consecuencia: 1- REVOCAMOS la sentencia apelada por no ser conforme a Derecho.

2- ANULAMOS la resolución del Ayuntamiento de Madrid de 11 de mayo de 2015.

3- CONDENAMOS al Ayuntamiento de Madrid a tramitar un expediente expropiatorio respecto a la finca de autos.

Sin imposición de costas en esta apelación.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, acreditándose en el escrito de preparación del recurso el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , con justificación del interés casacional objetivo que presente.

Y para que esta sentencia se lleve a puro y debido efecto, remítase testimonio junto con los autos al Juzgado de lo Contencioso Administrativo que dictó la resolución impugnada que deberá acusar recibo dentro del término de diez días y déjese constancia en el rollo, procediéndose a practicar la tasación de costas de la apelación por el Sr. Secretario de la Sala.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

DON CARLOS VIEITES PÉREZ DOÑA ASUNCIÓN MERINO JIMÉNEZ DOÑA LAURA TAMAMES PRIETO CASTRO DON JOSÉ MARÍA SEGURA GRAU PUBLICACIÓN.- Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado que la dictó, celebrando audiencia pública en el lugar y día de su fecha. Doy fe.