Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 317/2019, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 691/2016 de 18 de Febrero de 2019

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Sede Granada
SECCIÓN TERCERA
RECURSO NÚM. 691/2016
SENTENCIA NÚM. 317 DE 2.019
Iltma. Sra. Presidenta:
Dª Inmaculada Montalbán Huertas
Iltmo/as. Sr./as. Magistrados/as:
D. Antonio Cecilio Videras Noguera
Dª María del Mar Jiménez Morera
En la ciudad de Granada a dieciocho de febrero de dos mil diecinueve.
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía,
Sección Tercera, sede en Granada, se ha tramitado el recurso número 691/2016 seguido a instancia del
AYUNTAMIENTO DE ALHAMA DE ALMERÍA , asistido del letrado don Juan Cerrillo Peña.
Es parte demandada la Consejería de Agricultura, Pesca y Desarrollo Rural de la Junta de
Andalucía , asistida y representada por letrado de sus servicios jurídicos.
La cuantía del recurso es de 66.277,36 €.
Interviene como Magistrada Ponente la Ilma. Sra. Dª Inmaculada Montalbán Huertas, quien expresa el
parecer de la Sala

Antecedentes

PRIMERO .- La demandante interpuso recurso contencioso administrativo contra desestimación presunta del recurso de reposición frente Resolución de fecha 20 de noviembre de 2015 - dictada por la Dirección General de Desarrollo Sostenible del Medio Rural de la Consejería de Agricultura, Pesca y Desarrollo Rural de la Junta de Andalucía, en expediente AL02.B322.1.082 - que acuerda recuperar el pago indebidamente percibido por el Ayuntamiento y declara la procedencia del reintegro de la cantidad de 66.377,36 €, correspondiente al anticipo de la ayuda concedida por el Consejo Territorial del Grupo de Desarrollo Rural Alpujarra Sierra Nevada Almeriense por la intervención denominada 'remodelación del parque Nicolás Salmerón y de edificios destinados dependencias municipales' en Alhama de Almería, en el marco del programa de desarrollo rural 2007-2013.

Admitido el recurso se acordó reclamar el expediente administrativo que ha sido aportado.



SEGUNDO .- En su escrito de demanda la parte actora expuso cuantos hechos y fundamentos de derecho consideró de aplicación. Terminó por suplicar a la Sala la nulidad de la resolución recurrida, por ser contraria a derecho; con condena en costas a la administración demandada.



TERCERO .- En su escrito de contestación a la demanda el letrado de la Junta de Andalucía solicita la inadmisibilidad por ausencia de autorización corporativa para recurrir; y subsidiariamente, la desestimación por conformidad derecho de la resolución recurrida.



CUARTO .- Recibido el pleito a prueba se desarrolló el periodo probatorio con el resultado que obra en las actuaciones y, sin trámite de conclusiones, se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso que efectivamente tuvo lugar.



QUINTO .- En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO .- Con carácter previo ha de analizarse la causa de inadmisibilidad opuesta por la administración demandada, de ausencia de autorización corporativa de recurrir. Es doctrina jurisprudencial consolidada y uniforme, recapitulada en sentencia del Tribunal Supremo de 16 de julio de 2012 (RC 2043/2010 ) que, con carácter general, el cumplimiento de la carga procesal exigida por el artículo 45.2.d) de la Ley de la Jurisdicción - esto es, la acreditación de la llamada 'autorización para recurrir' - exige no sólo la aportación del poder de representación conferido a favor de quien comparece en nombre de la persona jurídica recurrente, sino también la aportación del Acuerdo del órgano competente de la persona jurídica por el que se autoriza el ejercicio de las acciones judiciales. Pues bien, en el presente caso consta acreditado el cumplimiento del referido requisito; pues tras el oportuno requerimiento por este órgano judicial, la defensa del Ayuntamiento aportó certificado del acuerdo del Pleno de ratificación de la resolución de Alcaldía 383/2016 de 15 de junio, autorizando la interposición del presente recurso contencioso administrativo. Por tanto, procede desestimar la referida causa de inadmisibilidad.



SEGUNDO.- Para resolver sobre los motivos de nulidad de la demanda debemos fijar previamente el marco normativo aplicable, integrado por la Ley General de Subvenciones y la resolución que regula la concesión de la subvención que nos ocupa, complementado con la doctrina jurisprudencial que declara la naturaleza modal de las subvenciones. Entre las más recientes, sentencia núm. 775/17 de 8 de mayo y de 9 de mayo de 2016 -recurso núm. 62/2015, entre otras, que declara lo siguiente: "A estos efectos, resulta pertinente recordar que la subvención se configura tradicionalmente como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente'. Según resulta de la jurisprudencia reiterada de esta Sala, expresada entre otras en las sentencias de 7 de abril de 2003 ( RC 11328/1998), de 4 de mayo de 2004 ( RC 3481/2000), de 17 de octubre de 2005 ( RC 158/2000 ) y de 20 de mayo de 2008 ( RC 5005/2005 ), la naturaleza de la medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan: 'En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una 'causa donandi', sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un 'modus', libremente aceptado por aquél.

Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 'ad exemplum').

Nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento...' .



TERCERO .- La administración autonómica ordena el reintegro de la cantidad de 66.377,36 € (80% del coste subvencionable) correspondiente al anticipo de la ayuda concedida por el Consejo Territorial del Grupo de Desarrollo Rural Alpujarra Sierra Nevada Almeriense, por la intervención denominada ' remodelación del parque Nicolás Salmerón y de edificios destinados dependencias municipales' e n Alhama de Almería. El motivo que justifica el acuerdo de inicio del reintegro es la finalización del plazo de ejecución del proyecto, sin haber ejecutado la inversión solicitada en su totalidad.

El Ayuntamiento solicita la nulidad de dicha resolución, en primer lugar por caducidad del procedimiento de reintegro ( ex art. 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones ); y ello, según alega, por el transcurso de más de doce meses desde la fecha del acuerdo de iniciación hasta el plazo máximo para resolver y notificar el procedimiento de reintegro.

El examen del expediente administrativo permite comprobar los siguientes datos: (i) el acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro que nos ocupa se dictó el 27 de noviembre de 2014 por la Dirección General de Desarrollo Sostenible del Medio Rural, órgano competente para ello. (ii) el acuerdo finalizador del procedimiento consta notificado al Ayuntamiento el día 1 de diciembre de 2015.

Por tanto, la resolución consta notificada dentro del plazo legal. Si bien existen otras resoluciones previas del Consejo Territorial que nominalmente anuncian la incoación de dicho procedimiento, lo cierto es que el Consejo solo tiene la facultad de proponer a la Dirección General, tal y como efectivamente lo hizo. De manera que sus propuestas no operan como 'dies a quo' del plazo de caducidad

CUARTO.- El Ayuntamiento solicita la nulidad de la resolución de reintegro, en segundo lugar, por ausencia de motivación. Censura que la resolución consigna como motivo del reintegro la expiración del plazo de ejecución de las obras sin haberlas realizado. Además soslaya que se aceptó la modificación del proyecto y del presupuesto solicitado por el recurrente; se autorizó la ejecución en dos fases, hallándose acreditada la finalización de la primera de ellas dentro del plazo establecido; y el Ayuntamiento desistió de ejecutar la segunda fase debido a la falta de fondos.

Basta con la lectura de la resolución para comprobar que cumple con el deber de motivación; pues recoge como causa de reintegro la finalización del plazo de ejecución del proyecto, sin haber ejecutado la inversión solicitada en su totalidad. El Ayuntamiento conoce perfectamente la causa del reintegro, pues 'motu propio' decidió no ejecutar la segunda fase aún cuando al aceptar la subvención se obligaba a ejecutar la obra. Por tanto, no puede acogerse su alegato de desconocimiento e indefensión.



QUINTO.- Finalmente se solicita nulidad por infracción de los principios de buena fe y confianza legítima por parte de la administración demandada; así como de principio de proporcionalidad en atención a que el Ayuntamiento ha tendido inequívocamente el cumplimiento de las obligaciones, por lo que procedería fijar una cantidad de reintegrar conforme a ese principio.

Sobre estas cuestiones la sentencia de 6 de octubre de 2016 -recurso de casación núm. 472/2014 - ha declarado lo siguiente: 'Finalmente, la concurrencia de los requisitos para proceder al reintegro impide a la recurrente ampararse en los principios señalados en el motivo séptimo de su recurso, al invocar el artículo 3.1 de la Ley 30/1992 , cuando menciona que se consagran los principios de vinculación por los actos propios, confianza legítima en la actuación de las Administraciones Públicas y seguridad jurídica, y se proscribe el abuso de derecho por contrario a la buena fe exigible en todas las actuaciones administrativas.

(...). La confianza legítima no queda dañada cuando es la propia recurrente la que incumple sus obligaciones legales, Ha de recordarse que el otorgamiento de subvenciones está determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica. Las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista; poseen por tanto un carácter condicional, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos que se produce la concesión. La concesión de una subvención o ayuda pública genera inexcusables obligaciones a los beneficiarios de ella, de modo que el incumplimiento de las condiciones bajo las que se otorga o la falta de justificación de su empleo a los fines para los que se concedió determina en el caso concreto la pérdida del derecho al cobro de la subvención, como se ha dicho reiteradamente.' En relación con un posible reintegro parcial - en aplicación del principio de proporcionalidad - la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de febrero de 1997 establece la siguiente doctrina: '[...] Pues bien, esta Sala ha declarado (así, entre otras, en las sentencias de 12 de febrero de 1991 , 30 de junio de 1992 , 10 de diciembre de 1996 y 13 de diciembre de 1996 ) que el incumplimiento por el subvencionado de cualquiera de las condiciones generales o especiales del acuerdo de concesión de beneficios faculta a la Administración para declarar la resolución del mismo, con la consecuencia del reintegro al tesoro público de las cantidades percibidas, tesis que se funda en estimar que las subvenciones y beneficios fiscales concedidos a quienes proponen programas de desarrollo industrial implican una carga modal, cuyo incumplimiento habilita a la Administración para declarar tal resolución. [...]. Es cierto sin embargo que una jurisprudencia reciente (de la que, entre otras, son expresión las sentencias de esta misma Sala de 3 de mayo de 1996 ...) ha considerado procedente aplicar el principio de proporcionalidad para moderar los efectos de la caducidad en aquellos casos en que se ha producido un cumplimiento parcial de los compromisos contraídos, supuestos en los que se ha declarado que el reintegro de las cantidades percibidas no debía ser total, sino proporcionado al grado efectivo de cumplimiento de aquellas obligaciones. Teniendo presente tales precedentes, la Sala movida del propósito de establecer criterios objetivos que sirvan para clarificar la interpretación de las normas jurídicas aplicables, respondiendo así a las exigencias ínsitas en los principios de seguridad jurídica e igualdad, considera procedente declarar que, como regla general, el incumplimiento (o, con otras palabras, el cumplimiento parcial) de tales obligaciones comportará la caducidad de los beneficios y la devolución de los percibido, admitiéndose única y exclusivamente la modulación de tal efecto devolutivo sólo en aquellos casos en los que el cumplimiento de las obligaciones [...] se aproxima de modo significativo al cumplimiento total, acreditando, además, el subvencionado una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos'.

Por tanto, la regla general es la del reintegro íntegro, admitiéndose únicamente el reintegro parcial cuando se den dos requisitos concurrentes: que el cumplimiento por parte del subvencionado resulte significativo y que se acredite por éste una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos. En el supuesto aquí enjuiciado no concurren, pues el propio Ayuntamiento reconoce que desistió de realizar la segunda fase.

En consideración a lo expuesto el recurso contencioso administrativo debe ser desestimado.



SEXTO .- Conforme al artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , procede la expresa condena en costas a la parte recurrente; si bien, conforme al apartado tercero, se señala como cifra máxima a la que asciende la imposición de costas respecto de los honorarios de Letrado, la de mil euros; atendiendo a los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, esta Sala, por la autoridad conferida por la Constitución, dicta el siguiente

Fallo

Con desestimación de la causa de inadmisibilidad opuesta por la administración, DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por AYUNTAMIENTO DE ALHAMA DE ALMERÍA contra desestimación presunta del recurso de reposición frente Resolución de fecha 20 de noviembre de 2015 - dictada por la Dirección General de Desarrollo Sostenible del Medio Rural de la Consejería de Agricultura, Pesca y Desarrollo Rural de la Junta de Andalucía, en expediente AL02.B322.1.082- que se declara conforme a derecho. Condenando al Ayuntamiento al abono de las costas procesales hasta un máximo de mil euros en concepto de honorarios de letrado de la parte contraria.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase y una vez firme remítase testimonio de la misma junto con el expediente administrativo al lugar de procedencia de éste.

Notifíquese la presente resolución a las partes, con las prevenciones del artículo 248.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial , haciéndoles saber que, contra la misma, cabe interponer recurso de casación ante el Tribunal Supremo, limitado exclusivamente a las cuestiones de derecho, siempre y cuando el recurso pretenda fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, y hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora. Para la admisión del recurso será necesario que la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo estime que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, de conformidad con los criterios expuestos en el art. 88.2 y 3 de la LJCA .

El recurso de casación se preparará ante la Sala de instancia en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, y seguirá el cauce procesal descrito por los arts. 89 y siguientes de la LJCA . En iguales términos y plazos podrá interponerse recurso de casación ante el Tribunal Superior de Justicia cuando el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma.

El recurso de casación deberá acompañar la copia del resguardo del ingreso en la Cuenta de Consignaciones núm.: 1749000024069116, del depósito para recurrir por cuantía de 50 euros, de conformidad a lo dispuesto en la D.A. 15ª de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre , salvo concurrencia de los supuestos de exclusión previstos en el apartado 5º de la Disposición Adicional Decimoquinta de dicha norma o beneficiarios de asistencia jurídica gratuita.

En caso de pago por transferencia se emitirá la misma a la cuenta bancaria de 20 dígitos: IBAN ES5500493569920005001274.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.