Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 318/2016, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 722/2014 de 03 de Marzo de 2016

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA. (SEDE DE SEVILLA)
SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO. SECCIÓN PRIMERA
RECURSO NÚMERO Nº 722/2014
SENTENCIA
Ilmo. Sr. Presidente:
DOÑA MARÍA LUISA ALEJANDRE DURAN
Ilmos. Sres. Magistrados:
DON ROBERTO IRIARTE MIGUEL
DON EUGENIO FRÍAS MARTÍNEZ
En la ciudad de Sevilla, a tres de marzo de dos mil dieciséis.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia
de Andalucía, con sede en Sevilla, ha visto el Recurso Contencioso-administrativo seguido con el número
722/2014 por los trámites del Procedimiento Abreviado, a instancia de la entidad mercantil SICMA
FORMACIÓN MULTIDISCIPLINAR, S.L., representada por el Procurador Dº. Santiago Rodríguez Jiménez y
asistida del Abogado Dº. Alberto Fernández Piñeiro, contra la inactividad de la Administración al no proceder
al pago de la cantidad de 135.825,08 € que queda pendiente de abonar de la subvención concedida; y cuya
conformidad a derecho defiende la Letrada del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía Dª. María del Rocío
Galvín Fayanás.

Antecedentes

PRIMERO .- El recurso se interpuso por inactividad de la Administración mediante escrito de demanda, art. 29.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), en el que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes, terminaba suplicando el dictado de sentencia por la que 'se estime la demanda interpuesta con el devengo de los intereses correspondientes desde la fecha de cumplimiento del último requerimiento efectuado por la Administración de fecha 13 de Mayo de 2011, así como la imposición de costas a la administración demandada, por su evidente mala fe...' .



SEGUNDO .- Luego de recibirse en este Tribunal las actuaciones remitidas por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 12 de Sevilla que se había declarado incompetente para el conocimiento del asunto, y seguidos los tramites pertinentes establecidos para el Procedimiento Abreviado se convocó a las partes a la celebración del acto del juicio, que tuvo lugar el día 9 de febrero de 2016 y se desarrolló al modo previsto en los apartados 3 y 4 del art. 63 LJCA , registrándose en soporte apto para la grabación y reproducción del sonido y de la imagen, sin la intervención del Letrado de la Administración de Justicia, no extendiéndose Acta.

La cuantía del recurso asciende a 135.825,08 €.



TERCERO .- Celebrada la anterior Vista pública, se llevó a efecto la deliberación y votación, siendo Ponente el Ilmo. Sr. Dº. ROBERTO IRIARTE MIGUEL.

Fundamentos

PRIMERO.- Es objeto de la presente intervención judicial la inactividad de la Junta de Andalucía por no ejecutar el acto firme de concesión de subvención de fecha 3 de diciembre de 2007, Expte. F.P.O. 98/2007/ J/147, que SICMA FORMACIÓN MULTIDISCIPLINAR, S.L., había interesado en escrito de fecha 11 de febrero de 2013 dirigido al Servicio Andaluz de Empleo de la Consejería de Empleo, sin obtener respuesta expresa.

Las pretensiones que se actúan en la litis, de pago de la cantidad de 135.825,00 €, o alternativamente de la suma de 132.991,52 € que figura en la propuesta de Resolución de liquidación condicionada a reintegro del Servicio de Gestión y Programación de la FPO de la Administración demandada (no fechada ni firmada) - lo que a modo de alegación complementaria se interesó en el acto de celebración del juicio -, y también de los intereses legales devengados desde la fecha de cumplimiento del último requerimiento efectuado por la Administración de fecha 13 de mayo de 2011, traen causa en lo dispuesto en el artículo 29.1 LJCA ante la falta de abono de un 25% máximo correspondiente al resto pendiente de la subvención concedida y justificada.

La actora alega los siguientes hechos: 1º.- La Resolución de fecha 3 de diciembre de 2007 del Director General de Formación para el Empleo de la Consejería de Empleo, concedió a la entonces llamada SICMA ANDALUCÍA, S.L., una subvención por valor de 1.263.994,86 € con objeto de cubrir los costes de ejecución de Cursos de Formación Profesional Ocupacional. La ayuda se apoyaba en determinadas aplicaciones presupuestarias que detallaba la Resolución de 03/12/2007.

2º.- SICMA percibió un anticipo de 782.268,56 € equivalente al 75% de la subvención. El resto de la subvención, por importe de 481.725,91 €, se liquidaría a la finalización de las acciones formativas siempre que las justificaciones correspondientes superasen la cuantía del anticipo recibido.

3º.- Tras finalizar la impartición de las acciones formativas, fueron presentados los pertinentes documentos de justificación de gastos, cumpliéndose también los requerimientos ordenados por la Administración. Del estudio de la declaración de gastos y liquidación de los cursos se deriva que la justificación de los mismos alcanza la cantidad de 929.926,12 €. El importe adeudado asciende a 135.825,08 €, una vez descontadas las cantidades por cursos no realizados y las que se deben compensar.

La pretensión de cobro se asienta en los siguientes motivos: .- La Administración, una vez concedida la subvención y comprobado su cumplimiento, tiene el deber de hacerla efectiva. La subvención, como acto declarativo de derechos, no puede revocarse prescindiendo de los procedimientos revisorios legalmente previstos.

.- El art. 34.4 párrafo segundo de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS), permite la realización de pagos anticipados que supongan la entrega de fondos con carácter previo a la justificación.

.- La resolución de la subvención conlleva el pertinente compromiso del gasto. En el caso de autos se encuentran agotados todos los elementos que conforman la ordenación del gasto (existencia del crédito, aprobación del gasto, compromiso del gasto y reconocimiento y liquidación), habiendo llegado incluso la Administración a consignar la correspondiente aplicación presupuestaria y fijar la fecha de abono del primer pago.

.- La Administración dispone de plazos prefijados para resolver sobre la comprobación de la justificación, al resultar aplicable el art. 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LRJAPPAC). No puede dejarse en manos de la Administración el cumplimiento de sus propios actos firmes, porque entonces bastaría con retardar sine die la liquidación de la parte restante de la subvención, dejando caducar o prescribir la misma, para no afrontar el pago debido. Carece de justificación la demora que existe en el abono de las cantidades reclamadas.

.- También procede reclamar los intereses legales al prever la Ley General Presupuestaria y la Ley General de Hacienda Pública de la Junta de Andalucía que si la Administración no paga dentro de los tres meses siguientes al día de la notificación de la resolución judicial o del reconocimiento de la obligación, deberá abonar al acreedor el interés legal sobre la cantidad debida, desde que éste, una vez transcurrido dicho plazo, reclame por escrito el cumplimiento de la obligación. El interés legal puede incluso incrementarse en dos puntos, conforme autoriza el art. 106.3 LJCA , si el juez o tribunal sentenciador aprecia falta de diligencia en el cumplimiento.



SEGUNDO.- La Junta de Andalucía opone en primer lugar inadmisibilidad del artículo 69.c) LJCA al deducirse el recurso contra un acto no susceptible de impugnación.

En su consideración, la pretensión que aquí se actúa, de abono del resto de la subvención, no deriva directamente de la Resolución de 03/12/2007, que ya está totalmente ejecutada al haberse procedido al pago de la cantidad de 782.268,95 € en concepto de anticipo del 75% de la ayuda para el desarrollo de acciones formativas, sino de la realización de funciones de comprobación de la cuenta justificativa de la subvención y de la documentación pertinente, tras cuya práctica por la Administración, y no antes, y una vez que asimismo se dicte resolución de liquidación, se podrá determinar el importe que, en su caso, deba ser objeto de abono a la beneficiaria.

Tampoco existe inejecución administrativa del acto firme de concesión de la subvención en la parte correspondiente al abono del resto de su importe, pues el expediente no recoge que se hayan realizado las previas labores de comprobación y emisión de la correspondiente liquidación, como exigía la cláusula duodécima de la Resolución de 03/12/2007 ( '... el resto de la subvención ... se liquidará a la finalización de las acciones formativas y siempre que las justificaciones correspondientes superen la cuantía del anticipo recibido' ), en consonancia con lo dispuesto en el art. 19.Uno de la Orden de 12 de diciembre de 2000 de la Consejería Empleo de 12 de diciembre de 2000, de convocatoria y desarrollo de los Programas de Formación Profesional Ocupacional: 'La Dirección General de Formación Profesional Ocupacional y las Delegaciones Provinciales de la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico, aprobada la subvención, tramitarán el pago del porcentaje de la cuantía de la subvención que en la Resolución o Convenio correspondiente se haya fijado en concepto de anticipo. Dicho porcentaje, como máximo, será del 75% de la subvención y el inicio de las acciones formativas, así como su normal desarrollo, no estarán condicionados al cobro por la Entidad del citado porcentaje de la subvención. El resto se liquidará una vez finalizadas las acciones formativas y siempre que las justificaciones correspondientes superen la cuantía del anticipo percibido .

No obstante, podrá tramitarse el abono de la subvención en un solo pago siempre que se haya justificado el 25% de la misma. La justificación del 75% restante se realizará en el plazo establecido en la Resolución de concesión' .

Además, una interpretación finalista, sistemática y lógica de los artículos 31.1 y 34.3 LGS ( 'El órgano concedente comprobará la adecuada justificación de la subvención, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención' , 'El pago de la subvención se realizará previa justificación , por el beneficiario, de la realización de la actividad, proyecto, objetivo o adopción del comportamiento para el que se concedió en los términos establecidos en la normativa reguladora de la subvención' ), y del art. 17 del Decreto 254/2001, 20 de noviembre , por el que se aprueba el Reglamento por el que se regulan los procedimientos para la concesión de subvenciones y ayudas públicas por la Administración de la Junta de Andalucía y sus Organismos Autónomos y su régimen jurídico ( '1. Las subvenciones y ayudas públicas se abonarán a los beneficiarios una vez que acrediten la realización de la actividad para la que fueron concedidas, de forma total o parcial, o previa justificación de haber adoptado la conducta de interés público o social que motivó su concesión. 2. No obstante, podrán fijarse formas de pago anticipadas, de conformidad con la normativa vigente y lo que establezcan las Leyes del Presupuesto de la Comunidad Autónoma para cada ejercicio económico...5. La propuesta de pago será sometida a intervención formal ' Para que el pago pueda producirse es preciso que, con carácter previo, se proceda a justificar las inversiones dinerarias realizadas por la beneficiaria, la ejecución de la actividad subvencionada y el cumplimiento de la finalidad para que fue concedida la ayuda. Pero lógicamente, dicha justificación no puede acabar en la mera aportación documentos por la beneficiaria, sino que debe ir seguida de una tarea de comprobación de todos esos documentos y del análisis exhaustivo de su contenido y de su adecuación a la norma, siendo tras este examen, que debe ser realizado por la propia Administración a través de sus técnicos competentes, no por el beneficiario ni por los tribunales, cuando se está en condiciones de dictar la pertinente resolución de liquidación de subvención por el importe que resulte de la previa tarea de análisis y examen, que habrá de ser sometida a la fiscalización del órgano competente, tras la cual, y no antes, se podrá emitir la correspondiente decisión sobre el pago material de la ayuda a la beneficiaria, previo sometimiento intervención 3 ), permite concluir que el pago de las subvenciones no es automático una vez que beneficiario haya finalizado sus actuaciones y haya aportado a la Administración concedente los documentos que, a su entender, justifican y acreditan los gastos realizados por beneficiario.

formal. No es posible acceder a la pretensión de la actora que se ejecute el acto administrativo cuando la liquidación todavía no se ha producido.

No existe previsión normativa alguna que constriña el plazo que tiene la Administración para llevar a efecto esas comprobaciones, más allá del riesgo de que eventuales procedimientos de reintegro derivados de esas comprobaciones no puedan tramitarse por razón de prescripción de la acción de la Administración.

La actora sólo puede reclamar posibles daños concretos derivados de ese supuesto retraso, pero lo que no puede pretender es que se haga el pago de lo que ella misma estima que se le debe.

La parte recurrente no tiene derecho al percibo de intereses desde el 13 de mayo 2011 al faltar el correspondiente acto liquidatorio. Además, aunque hubiera liquidación, tampoco existe en el ámbito subvencional una fecha concreta a partir de la cual sea obligado el abono del importe total de la subvención, resultando sólo posible la penalización motivada por retraso en el pago desde la fecha de la liquidación y calculada con el devengo de intereses desde aquella fecha de liquidación. Es más, ni siquiera se justifica en el expediente administrativo la razón de señalar la fecha de 13 de mayo 2011.



TERCERO.- No puede admitirse la tesis de la Administración demandada que el recurso se dirija contra un acto no susceptible de impugnación jurisdiccional, como si la porción de dinero que resta percibir al beneficiario de la subvención (25%) estuviera jurídicamente desconectada de la cantidad ya recibida por el mismo en concepto de anticipo (75%), cuando el abstracto derecho del subvencionado a obtener de forma fraccionada esos abonos había sido determinado por la misma Resolución que concedió la subvención.

La JUNTA DE ANDALUCÍA confunde el título jurídico del que nace el derecho del subvencionado a pedir el abono de la subvención, que se identifica con la resolución concediendo la ayuda económica y la subsiguiente observancia de las obligaciones impuestas, con la ulterior actividad instrumental de ordenación del pago que se encomienda a la Administración concedente y comprende funciones de comprobación, liquidación y fiscalización.

En efecto, ciertamente la subvención como medida de fomento envuelve una disposición modal de dinero que con carácter general obliga al beneficiario, según declara el art. 14 LGS , a: 'a) Cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto, realizar la actividad o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de las subvenciones.

b) Justificar ante el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, el cumplimiento de los requisitos y condiciones, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención.

c) Someterse a las actuaciones de comprobación, a efectuar por el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, así como cualesquiera otras de comprobación y control financiero que puedan realizar los órganos de control competentes, tanto nacionales como comunitarios, aportando cuanta información le sea requerida en el ejercicio de las actuaciones anteriores...'.

Asimismo, una vez cumplidas por el subvencionado las específicas obligaciones que imponga el concreto acto subvencional, la Administración concedente debe tramitar el correspondiente procedimiento de gestión y justificación de la subvención a fin de comprobar la adecuada justificación de la subvención, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención ( art. 32.1 LGS ), y proceder al pago que se realizará previa justificación, por el beneficiario, de la realización de la actividad, proyecto, objetivo o adopción del comportamiento para el que se concedió en los términos establecidos en la normativa reguladora de la subvención ( art. 34.3 LGS ).

Pero, lo que en modo alguno cabe admitir, so pena de quebrantar los principios de seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima ( arts. 9 CE y 3 LJCA ), que esta última actividad de ordenación del pago pueda posponerse indefinidamente en perjuicio del beneficiario, dejando al entero arbitrio de la Administración la decisión de materializar o no el pago de la subvención comprometida.

Este Tribunal ha dado respuesta a la anterior problemática, sosteniendo que si existe una actividad de comprobación de la ayuda y su justificación, la Administración debe con sujeción a la Orden reguladora y la Resolución de concesión abonar la cantidad correspondiente, sin que sea lícito premiar la inactividad resolutiva. En tal sentido la sentencia de 21 de julio de 2015, recurso 819/2014 , declaró: '(...) Así pues, acreditado el cumplimiento de las obligaciones que incumbían al beneficiario, y que la subvención fue concedida y debió ser abonada, procede ahora la condena al pago tal como se reclama. Efectuada la liquidación de la subvención y no abonada en tiempo, es obvio que el retraso no puede beneficiar a la administración como ocurriría si no hubiera condena al pago de intereses que no son otra cosa que el fruto del dinero (...)' .

Llevando lo anterior al presente supuesto procede estimar el Recurso pues, sin que conste anulada o revocada la ejecutividad de la Resolución firme de fecha 03/12/2007, que incorporaba las pertinentes asignaciones presupuestarias, el expediente administrativo remitido muestra claramente que se efectuaron las necesarias comprobaciones técnicas, llegándose incluso a elaborar una propuesta de Resolución de liquidación condicionada a reintegro del Servicio de Gestión y Programación de la FPO de la Administración demandada (no fechada ni firmada), que concluye diciendo: 'Como consecuencia, se ordenará un pago total por importe de DOS CIENTOS SESENTA Y CINCO MIL TRESCIENTOS VEINTIOCHO EUROS CON CUARENTA Y SEIS CÉNTIMOS (265.328,46 €), en la forma establecida en el sexto fundamento de derecho, una vez que la Entidad haya efectuado el indicado reintegro por CIENTO TREINTA Y DOS MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y UN EUROS CON CINCUENTA Y DOS CÉNTIMOS (132.991,52 €) ' , que incomprensiblemente y pese al notable tiempo transcurrido no ha merecido respuesta alguna.

Por lo expuesto, procede acoger la acción que se ejercita por inactividad de la Administración, y en su virtud ordenar a la Administración demandada a que abone a la actora la cantidad de CIENTO TREINTA Y DOS MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y UN EURO CON CINCUENTA Y DOS CÉNTIMOS (132.991,52 €), y también los intereses legales devengados por el transcurso del plazo de tres meses contado desde requerimiento de fecha 11 de febrero de 2013, y que se devenguen hasta el completo pago de aquella suma.



CUARTO.- Conforme al art. 139.1 LJCA procede imponer a La Administración demandada las costas causadas, que limitamos a una cuantía máxima de 600,00 €.

Vistos los preceptos citados y demás normas de procedente aplicación,

Fallo

Estimar el Recurso Contencioso-administrativo interpuesto por la entidad mercantil SICMA FORMACIÓN MULTIDISCIPLINAR, S.L., representada por el Procurador Dº. Santiago Rodríguez Jiménez, contra la inactividad de la Administración anteriormente referenciada que no es conforme a derecho. Se condena a la Administración demandada al pago de CIENTO TREINTA Y DOS MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y UN EURO CON CINCUENTA Y DOS CÉNTIMOS (132.991,52 €), más los intereses legales devengados por el transcurso del plazo de tres meses contado desde el requerimiento del día 11 de febrero de 2013 y que se devenguen hasta el completo pago de aquella suma. Se imponen las costas del procedimiento a la Administración demandada con un límite máximo de SEISCIENTOS EUROS (600,00) €.

Así por esta nuestra sentencia, que se notificará a las partes en legal forma, haciéndoles saber que no cabe recurso contra ella, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.