Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 320/2019, Tribunal Superior de Justicia de Pais Vasco, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 694/2019 de 13 de Noviembre de 2019

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL PAÍS VASCO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

RECURSO DE APELACIÓN N.º 694/2019

SENTENCIA NÚMERO 320/2019

ILMOS./AS. SRES./AS.

PRESIDENTE:

D. LUIS ÁNGEL GARRIDO BENGOETXEA

MAGISTRADOS/AS:

D. JUAN ALBERTO FERNÁNDEZ FERNÁNDEZ

D.ª TRINIDAD CUESTA CAMPUZANO

En la Villa de Bilbao, a trece de noviembre de dos mil diecinueve.

La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, compuesta por los/as Ilmos. Sres. antes expresados, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso de apelación, contra la sentencia dictada el 16 de mayo de 2019 por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo n.º 1 de BILBAO (BIZKAIA) en el recurso contencioso-administrativo número 184/2018, en el que se impugnaba el Acuerdo de 11-04-2018 de la Junta de Gobierno del Ayuntamiento de Sestado (Punto 4º: criterios de actuación en la gestión de las ayudas de emergencia social durante 2018.

Son parte:

- APELANTE: El AYUNTAMIENTO DE SESTAO, representado por el procurador D. RAFAEL EGUIDAZU BUERBA y dirigido por la letrada D.ª BEGOÑA REAL DE ASUA LLONA.

- APELADA: La DELEGACIÓN DEL GOBIERNO EN LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PAÍS VASCO, representada y dirigida por el/la ABOGADO/A DEL ESTADO.

Ha sido Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. JUAN ALBERTO FERNÁNDEZ FERNÁNDEZ.

Antecedentes

PRIMERO.-Contra la sentencia identificada en el encabezamiento, se interpuso por el AYUNTAMIENTO DE SESTAO recurso de apelación ante esta Sala, suplicando se dictase sentencia.

SEGUNDO.-El Juzgado admitió a trámite el recurso de apelación, dando traslado a la otra parte para que en el plazo de quince días pudiera formalizar la oposición al mismo, y en su caso, la adhesión a la apelación.

TERCERO.-Tramitada la apelación por el Juzgado, y recibidos los autos en la Sala, por Auto dictado en la Pieza sobre abstención Nº ARS-694/2019, seguida en la Sección segunda de esta misma Sala, de fecha 11 de septiembre de 2019, se acordó: 'Considerar justificada la abstención del Magistrado D. Benjamín en el recurso de apelación nº 694/19-1ª'.

A su vez, por Diligencia de ordenación de fecha 19 de septiembre de 2019, entre otros extremos, quedó formado el nuevo Tribunal y se designó ponente al Magistrado D. Juan Alberto Fernández Fernández.

CUARTO.-No habiéndose solicitado el recibimiento a prueba, ni la celebración de vista o conclusiones, se señaló para la votación y fallo el día 07 de noviembre de 2019, en que tuvo lugar la diligencia, quedando los autos conclusos para dictar la resolución procedente.

QUINTO.-Se han observado las prescripciones legales en la tramitación del presente recurso de apelación.

Fundamentos

PRIMERO.-El recurso contencioso-administrativo se ha presentado contra la sentencia dictada el 16-05-2019 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Bilbao en el procedimiento ordinario 184-2018, que estimó el recurso interpuesto por la Administración del Estado contra el Acuerdo de 11-04-2018 de la Junta de Gobierno del Ayuntamiento de Sestado (Punto 4º: criterios de actuación en la gestión de las ayudas de emergencia social durante 2018) y declaró que las previsiones del apartado Tercero D) sobre los gastos por consumo de agua, basura, alcantarillado e Impuesto sobre bienes inmuebles son nulas.

La sentencia apelada saca de la sentencia dictada por esta Sala y Sección con fecha 5-09-2018 en el Recurso 1434/ 2017 la siguiente conclusión:

'¿.si las ayudas de emergencia social tienen naturaleza subvencional, claro resulta que el Ayuntamiento empleó este mecanismo para atender al pago de tributos de manera indebida. En su lugar, debió acudir a las reducciones por bonificaciones potestativas, con su consiguiente régimen normativo, en lugar de utilizar el sistema de subvenciones, ajenas en su naturaleza jurídica y fines al ámbito fiscal'.

En el mismo fundamento (el 4ª) la sentencia de instancia considera que el Acuerdo recurrido ha sido dictado por órgano manifiestamente incompetente en razón a su materia (artículo 47.1 b de la Ley 39 / 2015).

SEGUNDO.-El recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Sestao contra la antedicha sentencia se sustenta en los siguientes motivos:

1. La inaplicación al caso de la sentencia dictada por la Sala de lo C-A del TSJ del País Vasco, en que se funda la apelada, en el Recurso interpuesto contra la Ordenanza del Ayuntamiento del Valle de Trápaga para la concesión de subvenciones económicas para el pago del IBI, ya que el Acuerdo recurrido no regula las ayudas para atender el pago de tributos (IBI, agua, basuras, alcantarillado, etc.) sino que se ha limitado a la aplicación de la legislación autonómica sobre ayudas de emergencia social, esto es, la Ley 18/ 2008 de 23 de diciembre de garantía de ingresos y para la inclusión social, según cuyo artículo 44.2 tienen tal consideración en todo caso:

'a) Gastos necesarios para el disfrute y mantenimiento de la vivienda o alojamiento habitual, incluyendo:

- Gastos de energía

- Gastos de agua

- Gastos de alcantarillado

- Gastos de basura

- Así como los gastos correspondientes al Impuesto sobre bienes inmuebles de naturaleza urbana y rústica'.

Idem, el artículo 3ª a 4) del Decreto 4/ 2011 de 18 de enero sobre la misma clase de ayudas.

2. La distribución de competencias articulada por la Ley 18/ 2008 citada en el anterior: el desarrollo normativo y la acción directa para la garantía de ingresos y la acción corresponde al Gobierno Vasco, y a los Ayuntamientos la ejecución de las normas de garantía de ingresos e inclusión social, de acuerdo a lo dispuesto en dicha Ley y sus disposiciones de desarrollo (artículo 55.1 y 2, respectivamente).

Asimismo, el artículo 88 d) de la misma Ley dispone que 'Corresponde a los Ayuntamientos de la Comunidad Autónoma de Euskadi la realización de las siguientes funciones: La recepción de las solicitudes, la instrucción, el reconocimiento y la denegación de las ayudas de emergencia social y, en su caso, la realización de los pagos correspondientes a dichas ayudas'.

3. El Acuerdo recurrido, dentro del marco delimitado por las normas citadas en los anteriores, se ha atenido a la Orden de 14-03-2018 de la Consejera de Empleo y Políticas Sociales del País Vasco que ha fijado para esa anualidad las cuantías máximas para cada uno de los gastos contemplados en el ámbito de las ayudas de emergencia social y, así, visto que según el informe del Jefe de Sección de Acción Social e igualdad (folios 11-15 del expediente) la demanda de ayudas prevista para 2018 superaba el crédito asignado por el Gobierno Vasco se aprobaron las minoraciones pertinentes, de conformidad con el artículo 11.2 del artículo 4/ 2011 y 2.4 de la precitada Orden.

TERCERO.-La apelada se opuso a la estimación del recurso de apelación por los siguientes motivos:

1. La Ley 18/ 2008 del Parlamento Vasco y el Decreto 4/ 2011 que la desarrollan no habilitan a los Ayuntamientos para la concesión de ayudas destinadas al pago de tributos, sino que enumeran los gastos necesarios para el disfrute y mantenimiento de la vivienda o alojamiento habitual en cuanto que de los mismos depende el que los recursos de la unidad de convivencia sean o no suficientes a dichos efectos (artículo 3 a., en relación al artículo 2.1, y artículo 5.1, todos ellos del precitado Decreto.

2. La Orden de 14-03-2008 de la Consejera de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno Vasco excede el marco normativo establecido por la Ley 18/ 2018 y el Decreto 4/ 2011 en cuanto contempla los gastos en cuestión (para el pago de tributos) como objeto de las ayudas de prestación social.

CUARTO.-El Acuerdo recurrido del Ayuntamiento de Sestao no es un acto regulador (v. g . Ordenanza) sino regulado por las normas de la Comunidad Autónoma (Ley 18/ 2008 y Decreto 4/2011) citadas por el apelante como de cobertura del Acuerdo anulado por la sentencia apelada, por lo tanto, ese acto no ha innovado o desarrollado dicha normativa al punto de establecer como objeto de las ayudas de emergencia social conceptos (en lo que hace al caso, los relacionados con el consumo de agua, basura, alcantarillado e IBI) no previstos en las referidas disposiciones.

Por esa razón, la estimación del recurso contencioso no debió fundarse en la sentencia de esta Sala, citada en el fundamento 4º de la apelada, que anuló una Ordenanza municipal que contemplaba como subvención o prestación de asistencia social lo que constituía un beneficio tributario, amén de no haber identidad sustancial entre los motivos o cuestiones planteados en el procedimiento resuelto por aquella sentencia y los planteados en las presentes.

Ahora bien, el que el Acuerdo del Ayuntamiento de Sestao que aprobó los requisitos o condiciones para la concesión de las ayudas de emergencia social durante 2018 no haya introducido un concepto nuevo o distinto a los previstos por la Ley 18/ 2008 invocada por el apelante no comporta la validez de ese Acuerdo, ya que dicha norma y el Decreto 4/ 2011 que la ha desarrollado no pueden ser interpretadas en el sentido de que habilitan a los Ayuntamientos para la concesión de las prestaciones o ayudas previstas por la misma de forma indiferenciada, esto es, sin atender a la potestad administrativa que determine el objeto o naturaleza específica de aquellas y su ejercicio en los supuestos y conforme a los procedimientos legalmente establecidos.

Cierto es que la Ley 18/ 2008 clasifica las prestaciones que integran el Sistema Vasco de garantía de ingresos e inclusión social en prestaciones económicas de derecho y ayudas económicas subvencionales (Art. 6.1) pero tal clasificación no significa que todos los gastos necesarios para el disfrute y mantenimiento de la vivienda o alojamiento enunciados por el artículo 44 a) , queremos decir, su cobertura en el ámbito de acción protectora regulada por dicha norma, tenga carácter prestacional o de subvención, sino que la atención a todos ellos, a través del ejercicio de las competencias y con arreglo a los procedimientos 'ratione materia' legalmente establecidos , forma parte de la actividad administrativa de garantía de ingresos e inclusión social .

Dicho en otros términos: la ayuda en las situaciones de emergencia social para gastos relacionados con los consumos de agua, alcantarillado, basura e IBI no es ajena a los fines y, por lo tanto, al ámbito de aplicación de la Ley 18/ 2008 del País Vasco, aunque su naturaleza no sea la prestación de asistencia social o subvención; y desde esa perspectiva teleológica (en aras de la garantía de ingresos y de inclusión social) hay que entender su inclusión en la precitada ley; no desde la perspectiva señalada por el apelado, esto es, la de establecer los requisitos (subjetivos) de acceso a las ayudas al margen de su objeto, ya que no puede desvincularse la tal enumeración de la acción 'prestacional' prevista por la Ley, además de que son los recursos y patrimonio de la unidad de convivencia y no sus gastos los que determinan el reconocimiento de las situaciones de necesidad protegidas mediante dicha acción , conforme al Capítulo II del Decreto 4/ 2011 de 18 de enero).

QUINTO.-La concesión de beneficios fiscales en los tributos locales (en lo que hace al caso, las tasas devengadas por el abastecimiento de agua, saneamiento, alcantarillado, recogida de basuras e IBI) no puede hacerse sino en los supuestos previstos por las leyes de esa Hacienda y de cada uno de sus tributos (Normas Forales en el caso de los Territorios Históricos del País Vasco ; aquí, la NF 9/2005 de Haciendas Locales de Bizkaia; artículos 9, 15 y concordantes; y NF 4/2016 del IBI; artículos 3 y 10) y conforme a los instrumentos (Ordenanzas fiscales) establecidos con dicho objeto, no en vano el establecimiento de bonificaciones o exenciones como de los otros elementos determinantes de la obligación tributaria está sujeto al principio de reserva de ley ( artículos 133.1 de la Constitución española; 6.1 d y 7 de la NFGT de Bizkaia) .

Por lo tanto, no es que el acto recurrido haya sido dictado por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia, ya que el Ayuntamiento es competente para el reconocimiento de ayudas o prestaciones enmarcadas en la Ley 18 / 2008 del País Vasco, conforme a las disposiciones de esta invocadas por el apelante, en el ejercicio bien de la actividad administrativa prestacional, bien de fomento o potestades tributarias; y tampoco es que la potestad ejercida mediante aquel acto obedezca a fines distintos (los de atención de las situaciones de emergencia social) a los que la justifican , sino que su ejercicio no se ha acomodado a los trámites e instrumentos propios de la naturaleza y objeto tributarios de las ayudas en cuestión, lo que constituye un vicio de anulabilidad del acto recurrido (artículo 48.1 de la Ley 39 / 2015).

SEXTO.-No se impondrán las costas de esta instancia al apelante, ya que la sentencia recurrida no va a ser confirmada por sus fundamentos sino por los expuestos en los anteriores de esta en congruencia con los motivos (e incluso de conformidad con algunos de sus argumentos) alegados por la recurrente, no atendidos en la primera instancia ( artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional).

Fallo

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación presentado por D. Rafael Eguidazu Buerba, en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE SESTAO, contra la sentencia dictada el 16 de mayo de 2019 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Bilbao en el procedimiento ordinario 184-2018, confirmando esa sentencia; sin imposición de las costas de esta instancia.

Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponerRECURSO DE CASACIÓNante la Sala de lo Contencioso - administrativo del Tribunal Supremo y/o ante la Sala de lo Contencioso - administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, el cual, en su caso, se preparará ante esta Sala en el plazo de TREINTA DÍAS( artículo 89.1 LJCA), contados desde el siguiente al de la notificación de esta resolución, mediante escrito en el que se dé cumplimiento a los requisitos del artículo 89.2, con remisión a los criterios orientativos recogidos en el apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, publicado en el BOE n.º 162, de 6 de julio de 2016, asumidos por el Acuerdo de 3 de junio de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco.

Quien pretenda preparar el recurso de casación deberá previamente consignar en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de este órgano jurisdiccional en el Banco Santander, con n.º 4697 0000 01 0694 19, un depósito de 50 euros, debiendo indicar en el campo concepto del documento resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso'.

Quien disfrute del beneficio de justicia gratuita, el Ministerio Fiscal, el Estado, las Comunidades Autónomas, las entidades locales y los organismos autónomos dependientes de todos ellos están exentos de constituir el depósito ( DA 15.ª LOPJ).

Así por esta nuestra Sentencia de la que se llevará testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el día de su fecha, de lo que yo el Letrado de la Administración de Justicia doy fe en Bilbao, a 13 de noviembre de 2019.