Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 321/2019, Tribunal Superior de Justicia de Canarias, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 403/2017 de 31 de Octubre de 2019

Encabezamiento

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TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA. SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDA
Plaza de San Agustín Nº 6
Las Palmas de Gran Canaria
Teléfono: 928 30 64 60
Fax.: 928 30 64 62
Email: s2contadm.lpa@justiciaencanarias.org
Procedimiento: Recurso de apelación
Nº Procedimiento: 0000403/2017
NIG: 3501645320160002250
Materia: Expropiación forzosa
Resolución:Sentencia 000321/2019
Proc. origen: Procedimiento ordinario Nº proc. origen: 0000364/2016-00
Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Nº 4 de Las Palmas de Gran Canaria
Apelado: AYUNTAMIENTO DE TIAS; Procurador: MARIA LOURDES CASANOVA LOPEZ
Apelante: Elias ; Procurador: JESUS QUEVEDO GONZALVEZ
SENTENCIA
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Ilmos. /as Sres. /as
Presidente:
D. Oscar Bosch Benítez
Magistrados:
Dª María Mercedes Martín Olivera
Dª Lucía Débora Padilla Ramos
En Las Palmas de Gran Canaria, a 31 de Octubre de 2019.
Visto por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
Canarias el recurso interpuesto por don Elias , representado por el Procurador D.Jesús Quevedo Gonzálvez y
defendido por el Letrado D.Francisco Javier Acosta Sabater, contra la sentencia nº 238 de 5 de octubre de 2017,

dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 4 de Las Palmas de Gran Canaria, siendo
parte demandada el Ayuntamiento de Tías (Lanzarote), representado por la procuradora Dª.María Lourdes
Casanova López y asistido por el letrado D.José Guillermo Viera Silva.
Siendo Ponente el/la Ilmo. /a Sr. /a Magistrado/a D. /Dña. LUCÍA DEBORAH PADILLA RAMOS, quien expresa
el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- El día 5 de octubre de 2017 el Juzgado de lo Contencioso administrativo nº 4 de Las Palmas de Gran Canaria en el Procedimiento Ordinario nº 364/2016 dictó Sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor 'que se desestima el recurso interpuesto por el procurador don Jesús Quevedo Gonzalvez, en nombre y representación de don Elias , contra el acto administrativo identificado en el antecedente de hecho primero de esta resolución, con expresa imposición de costas a la parte recurrente'.



SEGUNDO.- Por escrito presentado el día 6 de Noviembre de 2017, la parte recurrente interpuso recurso de apelación contra la citada resolución formulando los motivos de impugnación frente a la resolución recurrida y terminó solicitando en su día previos los trámites legales se estimase el recurso anulando la sentencia de instancia y dictando nueva Sentencia acogiendo sus pedimentos.



TERCERO.- Admitido a trámite el recurso, se acordó dar traslado del mismo a la otra parte, habiendo contestado la representación del ayuntamiento de Tías (Lanzarote), y por tanto solicitando que se dictase una sentencia desestimando el recurso y confirmando en todos sus puntos la resolución apelada.



CUARTO.- Elevadas las actuaciones a este Tribunal, correspondiendo su conocimiento a esta sección segunda, siendo designado Magistrada Ponente la Ilma. Sra. D.ª Lucía Débora Padilla Ramos, señalándose el 30 de Octubre de 2018 para la deliberación votación y fallo del recurso de apelación, día y hora en que tuvo lugar.



QUINTO.- En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones de los artículos 80.3 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa 29/1998.

Ha sido ponente de estos Autos la Ilma. Magistrada Doña Lucía Débora Padilla Ramos.

Fundamentos

PRIMERO.- El objeto del presente pleito es la Sentencia de fecha 5 de octubre de 2017, dictada por el Juzgado de lo Contencioso administrativo nº 4 de Las Palmas de Gran Canaria en el Procedimiento Ordinario nº 364/2016, por la que se acordó desestimar el recurso interpuesto contra la inactividad del Ayuntamiento de Tías, consistente en la falta de pago del justiprecio expropiatorio de una finca afectada por el vial T43 del Plan General de ordenación, acordado a través de un convenio de mutuo acuerdo suscrito con el Ayuntamiento el 3 de diciembre de 2014.



SEGUNDO.- La parte recurrente apela alegando en síntesis los siguientes fundamentos: En primer lugar, se alega la errónea interpretación del convenio suscrito de 3 de diciembre de 2014. Vulneración del artículo 24 de la LEF, de las reglas de interpretación de los contratos y del principio de irrelevancia del nomen iuris.

Alega que si bien la entidad local defendió que el convenio tenía naturaleza de convenio urbanístico, la sentencia vino a considerar que se trataba de un convenio expropiatorio de mutuo acuerdo, y considerando que el propio convenio exigía en su estipulación tercera la suscripción posterior de un texto definitivo del convenio, al no haberse suscrito éste, no obligaba al Ayuntamiento al pago. Dicha argumentación vulnera lo dispuesto en el artículo 24 de la LEF la jurisprudencia que lo interpreta y las normas sobre interpretación de contratos contenidos en los artículos 1281 a 1289 del Código Civil. Si efectivamente se trata de un convenio expropiatorio los únicos trámites posteriores a la suscripción del convenio son los correspondientes a la fase de pago y toma de posesión.Een cuanto a las normas de interpretación de los contratos del Código Civil exige que se considere que se trata de un convenio expropiatorio y no un convenio urbanístico.

La estipulación tercera simplemente reproduce el contenido del artículo 237.3 del Texto Refundido del año 2000 relativo a los convenios urbanísticos, de ahí que sea evidente que su contenido es simplemente consecuencia de su errónea calificación como convenio urbanístico.

En segundo lugar, alega la vulneración del principio prohibitivo de actuar contra los propios actos, el principio de buena fe y el principio de confianza legítima.

Por último, se invoca la invalidez de imponer las costas del procedimiento a la parte.



TERCERO.- Las alegaciones de la parte demandada son, en síntesis, las siguientes: Expone que no se ha formulado adhesión a la apelación en cuanto a la consideración del contenido como un convenio expropiatorio y no como un convenio urbanístico, dado que la posibilidad de formular adhesión a la apelación está limitada a los casos en que la sentencia de instancia produce un perjuicio a la administración demandada, lo que no ocurre en el presente supuesto. A pesar de ello, considera que la sentencia no ha valorado correctamente las circunstancias del caso, dado que tras iniciarse el expediente expropiatorio dicho procedimiento no continúa su tramitación y el Ayuntamiento nunca ocupó la finca del actor (todo ello como consecuencia de que se advirtió que el suelo para la ejecución del vial debía ser cedido gratuitamente al Ayuntamiento).

El convenio de 2014 no fue suscrito en el marco de un expediente expropiatorio, sino que se trata de una propuesta inicial de convenio para una actuación urbanística aislada por la que el apelante debía asumir el deber de costear la cuota de urbanización correspondiente a los terrenos de su propiedad para que adquiriesen la condición de solar. Dicho texto inicial tiene la naturaleza de propuesta de convenio urbanístico no sólo por su expresa calificación como tal en el texto del mismo sino, porque en el mismo, el hoy apelante, asume obligaciones urbanísticas para costear la ejecución de obras de urbanización.

Considera que el primer motivo de apelación debe ser rechazado porque no pueden introducirse cuestiones nuevas en la segunda instancia, como la nulidad de la cláusula tercera del convenio y porque la sentencia no hizo una incorrecta interpretación del convenio al considerar que su eficacia quedó expresa y claramente condicionada a la aprobación de su texto definitivo por el órgano competente. La nulidad de la cláusula tercera del convenio al constituir un argumento nuevo debe ser rechazada solo por ese hecho. La fijación del justiprecio corresponde al pleno del Ayuntamiento y no al alcalde conforme a lo dispuesto en el artículo 24 de la LEF.

En cuanto al segundo de los argumentos, afirma que la sentencia no vulnera ninguno de los principios aducidos, siendo el propio apelante el que va contra sus propios actos tratando de desvincularse de las cláusulas del acuerdo inicial que firmó para intentar cobrar unas cantidades a las que no tiene derecho porque es el apelante quien tiene la obligación de costear el vial que da acceso a su propiedad.



CUARTO.- Con carácter previo debemos referirnos a los hechos acontecidos: En fecha 29 de julio de 2004 mediante acuerdo plenario del Ayuntamiento de Tías (Lanzarote) se aprobó el proyecto denominado 'infraestructura en la calle T43', encontrándose la finca propiedad de la parte apelante dentro de las afectadas.

En fecha 3 de diciembre de 2014 se suscribió convenio entre el Ayuntamiento de Tías y la parte apelante en el que se pactó el precio en cuantía de 140.986, 46 euros.

En virtud de escrito de fecha 21 de abril de 2016 la parte apelante requirió al Ayuntamiento de Tías para que procediera al pago de la cantidad adeudada más los intereses legales procedentes, sin que por parte del Ayuntamiento se atendiera dicho requerimiento.



QUINTO.- La sentencia impugnada establece 'en lo que respecta a la interpretación de los contratos el artículo 1281 del CC establece que prevalecerá la evidente intención de los contratantes sobre las palabras empleadas, añadiendo el artículo 1282 que para juzgar la intención de los contratantes, deberá atenderse principalmente a los actos de estos, coetáneo y posteriores a los contratos. partiendo de tales preceptos, asiste la razón al recurrente cuando advierte que nos encontramos ante un convenio de pago suscrito en el marco de un expediente expropiatorio que fue iniciado por el acuerdo plenario del Ayuntamiento de 29 de julio de 2004 por el que se aprobó el proyecto denominado infraestructura en la calle 43 (Folio 73 del expediente ), y no ante un convenio urbanístico.

No obstante ello, su pretensión de cumplimiento inmediato del convenio no puede tener favorable acogida, por cuanto la eficacia del mismo quedó condicionada a la aprobación de su texto definitivo por el órgano competente'.

La parte apelante sostiene que efectivamente el convenio de 3 diciembre de 2014 tiene naturaleza del convenio expropiatorio, tal y como establece la sentencia impugnada, si bien, la naturaleza de este convenio no requiere ninguna tramitación ulterior, de tal manera que al establecer la sentencia la validez de la cláusula 3ª del convenio vulnera lo establecido en el artículo 24 de la LEF, así como las reglas de interpretación de los contratos establecidas en los artículos 1281 a 1289 del Código Civil y el principio de irrelevancia del nomen juris.

En este sentido, la STS 1354/2009, de 24 de marzo (Rec 6859/2005) '(.) Una vez establecido el justiprecio por mutuo acuerdo entre la administración expropiante y el expropiado ambas partes quedan obligadas y concluye el procedimiento expropiatorio. A partir de ese momento la administración sólo puede modificar el convenio de fijación de justiprecio mediante la correspondiente declaración de lesividad o, si hubiera una causa de nulidad de pleno derecho, mediante la revisión de oficio; pero de ninguna manera puede ignorar lo acordado ni, como ha ocurrido en el presente caso, iniciar de nuevo el procedimiento expropiatorio mediante una nueva descripción y numeración del terreno afectado por la expropiación'. En el mismo sentido se pronuncian las sentencias invocadas por la parte apelante en su recurso de apelación STS de 16 de mayo de 2003, 13 de enero de 2000 y 18 de diciembre de 2012.

En cuanto a su naturaleza jurídica del convenio expropiatorio el Tribunal Supremo lo ha venido considerando como un acto administrativo específico que pone fin al expediente, de conformidad al artículo 24 de la LEF, de tal manera que una vez producida la aceptación, no es posible la revocación o modificación unilateral, añadiendo que como tal negocio jurídico es un acto administrativo regido por la normativa específica y la administración no puede desligarse del convenio ni revocarlo, más que declarándolo lesivo para el interés público e impugnándolo ante la jurisdicción contenciosa ( STS 22 de marzo de 1999 y 30 de abril de 1999). Por su parte, la STS de 2 de marzo de 2004 (Rec 9095/1998) rechaza la naturaleza del negocio jurídico bilateral de carácter privado señalando que 'por tratarse de la determinación del extremo referido al justo precio de la expropiación y no de un negocio jurídico de carácter civil que 'ab initio' no deriva de la voluntad bilateral de las partes como en los contratos sucede, siendo de aplicación el artículo 24 de la ley de expropiación forzosa '.

En cuanto a los convenios urbanísticos sobre su naturaleza contractual se pronuncia la STSN3922/2011 de 13 de junio (REC 3722/2009 ) 'los convenios urbanísticos tienen naturaleza contractual, como ya ha tenido ocasión de afirmar esta Sala. La sentencia de 19 de mayo de 2010 (casación 2679/06, FJ 5º) explica que no solo traspasar sus propios límites contractuales, de manera que sólo los instrumentos de ordenación tienen carácter normativo, cuyos actos de ejecución y desarrollo son los que obligan a terceros. en la sentencia de 28 de mayo de 2010 (casación 2679/06, FJ 4º) hemos concluido que los convenios, en tanto qué instrumentos de acción concertada pueden ser de utilidad para llevar a cabo una actuación urbanística eficaz, conseguir objetivos concretos y ejecutar de forma efectiva actuaciones beneficiosas para el interés general. Ahora bien, ello no significa, según se razona en la misma sentencia, que puedan determinar o condicionar el ejercicio de competencias de las que la administración no puede disponer por vía contractual o paccionada. en fin, más recientemente sentencia de 18 de febrero de 2011 (1246/07 FJ 3º), Se ha indicado que los convenios urbanísticos, aún cuando pueden tener por objeto la preparación de una modificación del planeamiento en vigor, como tales convenios no constituyen disposiciones de carácter general, naturaleza que, por el contrario, si reúne la normativa de planeamiento que pueda derivarse de lo acordado en un convenio.

Estamos, pues, ante un instrumento de acción concertada, que puede tener por efecto la modificación del planeamiento, pero que en todo caso ha de respetar y adecuarse a la legalidad urbanística buscando el interés general en la ordenación del suelo.

Ahora bien, ni la administración tiene la obligación de acudir a esta forma convencional para afrontar una modificación del planeamiento, ni el particular queda constreñido a suscribir un convenio urbanístico. los convenios articulan, por tanto, una forma de colaboración completamente opcional, a pesar de que su contenido esté predeterminado por la propia legislación urbanística'.

De la jurisprudencia expuesta, resulta que el convenio expropiatorio debe ser considerado un acto administrativo específico que pone fin al expediente, y ello de conformidad al artículo 24 de la LEF, de tal manera que una vez producida la aceptación, no es posible la revocación o modificación unilateral de mismo, Debiendo procederse posteriormente a la fase de pago y ocupación, de tal manera que si no se procede en el sentido indicado se vulneraría, tal y como afirma la parte apelante lo dispuesto en el artículo 24 de la LEF 'la administración y el particular a quien se refiera a la expropiación podrán convenir la adquisición de los bienes o derechos que son objeto de aquélla libremente y por mutuo acuerdo, en cuyo caso, una vez convenidos los términos de la adquisición amistosa, se dará por concluido el expediente iniciado (.)'.

Ahora bien, si bien es cierto que la parte demandada no se ha adherido a la apelación, al considerar que la sentencia impugnada no le produce perjuicio, ello no impide a esta Sala entrar a valorar los argumentos opuestos por la misma. En este sentido, resulta apropiado considerar el argumento que dicha parte planteó en la instancia y reitera en su escrito de contestación a la apelación, relativo a que el convenio no es un convenio expropiatorio sino un convenio urbanístico. Pues bien, hay que valorar que el expediente expropiatorio iniciado por acuerdo plenario de 29 de julio de 2004 no continuó su tramitación y que la finca propiedad de la parte apelante no llegó a ser ocupada, de tal manera que el convenio celebrado 10 años después no puede entenderse celebrado dentro de dicho expediente, ya que en todo caso, como bien argumenta la parte apelada, dicho expediente se encontraría caducado. No cabe sino por tanto, considerar que el convenio celebrado en el año 2014 no tiene la naturaleza de convenio expropiatorio, sino convenio urbanístico lo que determina la vigencia de la cláusula 3ª del citado convenio, que supeditaba la perfección y eficacia del texto a su posterior aprobación por un texto definitivo del órgano competente, lo que lleva necesariamente a concluir, de conformidad a lo establecido por la sentencia impugnada, que al no haberse producido dicha aprobación definitiva del convenio no puede exigirse la efectividad del mismo.



SEXTO.- De conformidad con el art. 139.2 in fine de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, procede hacer expresa imposición de costas en el presente procedimiento al haber sido desestimado el recurso.

Fallo

1.- DESESTIMAR el recurso de apelación promovido por don Elias , representado por el Procurador don Jesús Quevedo Gonzálvez y defendido por el Letrado don Francisco Javier Acosta Sabater, contra la sentencia nº 238 de 5 de octubre de 2017, dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 4 de Las Palmas de Gran Canaria.

2.- CONFIRMAR dicha Sentencia, de conformidad a lo expresado en el fundamento jurídico quinto.

3.- EFECTUAR expresa imposición de las costas causadas en ambas instancias, de conformidad a la facultad prevista en el artículo 139 apartado 2 in fine de la LJCA, limitándolas a la cuantía de 1.000 euros por todos los conceptos.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo a su centro de referencia.

Esta Sentencia no es firme y contra ella cabe, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016.

Así por nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos: Don Oscar Bosch Benítez, Doña Mª Mercedes Martín Olivera y Doña Lucía Débora Padilla Ramos. Publicación: leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Ilma. Magistrada ponente, Doña Lucía Débora Padilla Ramos, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como letrada de la administración de justicia, certifico.